詞目釋義
建設項目使用置換指標占用耕地，實行先復墾還耕後占用的原則。建設用地置換指標不得大於復墾還耕面積。復墾的耕地用於建設用地置換指標使用後，不得再作為補充建設占用耕地使用。
問題及對策
一、違規調整土地利用總體規劃
建設用地指標置換不可避免的要涉及土地利用總體規劃的調整。《土地管理法》第二十六條規定“經批准的土地利用總體規劃的修改，需經原批准機關批准；未經批准，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途”，同時規定“經國務院批准的大型能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，根據國務院的批准檔案修改土地利用總體規劃”，“經省、自治區、直轄市人民政府批准的能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，屬於省級人民政府土地利用總體規劃批准許可權內的，根據省級人民政府的批准檔案修改土地利用總體規劃”。可見，只有能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，才能經原批准機關批准後調整規劃。但是，在審計中發現，調整規劃後的置換指標並未全部用於能源、交通、水利等基礎設施建設，而是用於園區開發和其他項目建設。
二、逃避法定審批程式侵占基本農田
從審計情況看，某市指標調劑規模較大且涉及大量的基本農田。根據《土地管理法》和《基本農田保護條例》規定，除國家能源、交通、水利和軍事設施等重點建設項目以外，其他非農業建設項目一律不得占用基本農田。確需占用基本農田並符合法律規定，涉及農用地轉用和徵用土地的，必須按法定程式報國務院批准。然而，某市在建設用地涉及基本農田時，往往通過指標置換，通過調整縣、鄉、鎮級土地利用總體規劃，擅自改變基本農田的數量與布局，規避報批占用基本農田。 在建設用地指標置換和耕地異地保護中，占用的耕地多數是好地和熟地甚至是基本農田，而補充的耕地一般選擇山坡地、鹽鹼地、生地等，加上對這些新增耕地投入不足，即使在數量上實現了耕地的占補平衡，但是質量明顯下降，糧食生產能力不能得到保證。
三、無依據收取建設用地指標款且支出混亂
某市國土資源局在未經審批且無任何依據的情況下向建設用地單位收取購買建設用地指標款近2億元，撥付各縣（市）和有關農墾農場用於購買建設用地指標0.6億元，雖然此款項的支出沒有明確的政策依據，但是本著耕地占補平衡的原則，此款項套用於耕地的開發和改善新增耕地的質量，但根據檢查情況，收到建設用地指標款的縣（市）將此款多用於彌補自身經費不足等與耕地保護毫無關係的支出，使得建設用地指標款成了出售建設用地指標的縣（市）的經費來源，其實質是有關單位通過出售建設用地指標為本單位謀取利益。
四、不利於城鄉一體化的和諧發展
建設用地指標的置換，使得中心城市的建設用地指標增加，周邊縣（市）的建設用地指標相應減少，將不利於出售建設用地指標縣（市）的長遠經濟發展，同時由於中心城市獲得了更多的招商引資的機會，經濟發展速度更快，進一步拉大了中心城市與周邊縣（市）經濟發展的差距，從而拉大了二者在基礎設施、教育、醫療等各方面的差距，這不符合我國建設社會主義和諧社會的目標，不利於城鄉經濟統籌發展。
產生上述問題的原因是隨著經濟發展速度的加快，一些中心城市出現了規劃建設用地指標短缺，土地儲備資源匱乏，補充耕地困難的問題。而經濟發展相對較慢的城市，規劃建設占用耕地指標相對富餘，整理開發增加耕地的潛力較大。於是中心城市為了自身的經濟發展，採取行政命令和經濟誘導的雙重手段從轄區縣（市）有償置換建設用地指標。
建設用地指標的隨意置換，勢必危及耕地乃至基本農田的保護，降低耕地的質量。為此，應積極採取措施，限制建設用地指標的置換，保護有限的耕地資源。建議國家有關部門儘快出台相關政策，明令禁止任何形式的建設用地指標置換，使地方各有關部門執行最嚴格的土地管理制度，嚴格遵守土地利用總體規劃；國家有關部門應定期對各地的各級土地利用總體規划進行審查，嚴禁各地通過調整縣、鄉（鎮）級土地利用總體規劃，擅自改變基本農田的數量和布局；嚴禁各地通過修改或調整城鎮土地利用總體規劃，降低基本農田保護質量，切實保護耕地特別是基本農田，堅守我國18億畝耕地的紅線；建議規範國土部門的收費，杜絕無任何依據收費的現象發生，掐斷了部門和地方的不正當經濟利益，就從源頭上掐斷了其違規使用土地資源的可能。
