（粵府辦［１９９５］９號）
各市、縣、自治縣人民政府，省府直屬有關單位：
省八屆人大二次會議代表提出的《加強農村集體土地管理和耕地保護》（第７４號）、《保護耕地、做好征地工作》（第７５號）議案，省人民政府提出了《辦理方案報告》，省八屆人大常委會第十一次會議審議通過，並作出了《關於進一步加強耕地保護的決議》。現將省人大常委會的《決議》和省人民政府的《辦理方案報告》轉發給你們，望認真貫徹執行。
省國土廳為議案組織實施的主辦單位，省計委、農委、建委、監察廳、省府法制局等單位要予以密切配合。
各級人民政府應在今年６月底前，把違法批地用地、閒置土地、高爾夫球場用地等非農建設用地的清理情況向省國土廳匯報，由省國土廳匯總向省人民政府報告。
廣東省人民政府辦公廳
一九九五年一月九日
廣東省人民代表大會常務委員會關於進一步加強耕地保護的決議
（１９９４年１１月１７日廣東省第八屆人民代表大會常務委員會第十一次會議通過）
廣東省第八屆人民代表大會常務委員會第十一次會議聽取並審議了廣東省人民政府《關於省八屆人大二次會議第７４、７５號議案的辦理方案報告》，同意省人民政府報告所提關於加強土地管理、保護耕地的措施。由省人民政府組織實施。
省人民政府應當依法嚴肅查處亂占濫用耕地的違法行為，全面查清違法批地用地的宗數、面積和責任人，逐宗作出處理，對不如實報告用地情況、情節嚴重的重大違法案件，應依法追究主要責任人的責任，並將查處情況於明年第三季度向省人大常委會作專門報告。
要嚴格控制和強化對非農建設用地的管理，切實落實全省３０００萬畝基本農田的保護、管理和建設措施。非農建設用地應當堅持按落實的項目審批徵用。對閒置的耕地，應分別不同情況，儘快組織復耕，征地單位對受破壞的水利等生產設施應予以修復。對可開墾的土地，應積極組織圍墾、開荒。
省人民政府報告所提今後十年非農建設用地計畫控制指標，應按照省人民代表大會通過的國民經濟和社會發展計畫確定。
關於省八屆人大二次會議第７４、７５號議案辦理方案的報告
省人大常委會：
省八屆人大二次會議代表提出《加強農村集體土地管理和耕地保護》（第７４號）、《保護耕地、做好征地工作》（第７５號）等議案，交由省人民政府辦理。省人民政府成立了辦案工作小組，多次召集省國土廳第１７個單位開會，反覆協商研究，並組織四個調查組先後到有關市、縣開展實地調查，廣泛徵詢了各市縣的意見，提出了辦理方案，並根據省八屆人大第九次常委會和第二十五次主任會議的要求，又先後到惠州、中山和番禺等地，選擇了開發區、房地產和鄉鎮集體用地等典型實例進一步開展了調查和剖析，並在此基礎上對方案進行了反覆修改。經省人民政府審核同意，現報告如下：
一、我省耕地保護的基本情況和問題
改革開放以來，我省國民經濟進入了持續、快速發展的階段，各項建設規模不斷擴大，全省城市化進程也隨之加快，外商來粵投資開發建設的項目逐年增多。在此情況下，我省對土地需求出現了急劇上升的趨勢，耕地占用也相應增多。這是經濟發展中的正常現象。但是，由於主、客觀因素的影響，占地過多，使用不合理，甚至大面積閒置浪費耕地的現象也確實存在。據１９９３年底統計，全省耕地總面積為３５２５．５８萬畝，其中水田２６０７．１９萬畝。１９９１年以來，全省非農建設占用耕地４９．８萬畝，重點工程已使用尚未完善手續的６萬畝，農業建設占用耕地９．７８萬畝，城鎮和開發區建設預征、統征６０萬畝，農業結構調整占用耕地１４３．８萬畝，災害毀地、充耕丟荒和其他占用７７．５萬畝，三年耕地共減少３４６．８８萬畝，與新開墾耕地７９．８萬畝相抵，耕地淨減２６７．０８萬畝，平均每年淨減８９．０３萬畝。
為了有效地制止亂占濫用耕地，妥善處理經濟發展與保護耕地的關係，省人民政府先後採取了一系列重大措施，如制定了１３個有關保護耕地的法規和２０多個行政規章，用行政、經濟和法律手段加強耕地保護，１９９０年至１９９１年曾出現耕地淨增長的良好局面。但是，１９９２年全省又重新出現了“圈地熱”、“開發區熱”和“房地產熱”。對此，省人民政府多次召開電話會議，認真部署貫徹國務院有關嚴格制止亂占濫用耕地的指示，省國土廳及時發布了《關於堅決制止違法用地和非法轉讓土地的通告》，兩年來全省共查處各類違法用地５．８萬宗，面積１２．３萬畝，並全面清理了開發區、房地產和在建工程，撤併了資金、項目不落實和不符合條件的開發區２４１個，面積５８萬畝。房地產用地比例壓縮至占建設用地總量的２３．４％，比調控指標２５％降低了１．６個百分點。儘管這樣，全省耕地仍然出現較大減幅。主要問題及其原因是：
（一）非農建設占用耕地量過大。
一是城鎮建設擴大規模占用耕地面積。近年來，全省已增設９個地級市，２８個縣級市，大部分市縣和鄉鎮都擴大了城鎮規模。１９９３年與１９９０年相比，城鎮規劃區面積增加２３００平方公里（折合３４５萬畝），三年城鎮擴大新增用地６６．５萬畝，占建設用地總量的５８％，平均每年新增２２．２萬畝，其中大部分為耕地。二是高爾夫球場等大型娛樂設施占用耕地面積。１９９１年省政府曾規定要控制上高爾夫球場項目。但實際執行中未能收到應有的效果。目前，高爾夫球場的立項數已由１９９１年的１２個發展到４０個。其中經省批准立項２２個，各市批准立項１８個，規劃占地總面積８萬畝，其中耕地１萬畝。這些項目均集中在珠江三角洲，最多的市達１１個之多，顯然密度過大，數量過多，布局不合理。三是開發區和房地產占用耕地面積。據統計，１９９２年前後，全省各類開發區３１５個。經過清理仍保留８２個，開發區規劃總面積２３４萬畝，其中耕地８２萬畝；全省房地產公司從１９９１年的６７０家增加到１９９４年的４０６６家，使房地產用地需求急劇上升。
（二）閒置丟荒土地現象突出。
１９９１年以來，全省棄耕丟荒土地達２１萬畝，因非農建設造成閒置土地達３４萬畝，其中開發區閒置土地８萬畝，房地產業閒置土地１０萬畝，城鎮建設閒置土地１６萬畝。土地閒置有其正常原因，也有人為的主觀因素影響。一些是建設周期和前期準備工作所需的合理閒置期；也有的是信貸收緊，資金不足，無力投資開發建設，造成推土後停工或緩建；還有些是地方政府為了籌集建設資金，或以地抵債，過多出讓土地，超過實際開發能力所致。據統計，全省完全沒有上蓋的土地沉澱資金達２４７億元。
（三）農業結構調整造成耕地減少。
隨著市場經濟的發展，面向“三高”農業、提高農業經濟效益，調整農業內部產業結構占用一定比例的耕地是正常現象。當前普遍存在的問題是對占用耕地缺乏總量控制，且改挖魚塘占用耕地比重偏大。１９９１年以來全省農業結構調整占用耕地１４３．８萬畝，占耕地減少總量的５３．９％，其中改挖魚塘占用耕地達７８．２萬畝，占結構調整總量的５４．４％。
（四）管理上有法不依，違法批地、未批先用的現象突出。
近年來，各級國土部門注意依法查處企業和個人的違法用地行為，但對同級政府違法用地行為難以實行有力的執法監督。１９９２年《廣東省土地管理實施辦法》修改後，由於地方政府土地審批許可權相應擴大，全省大多數用地均由地方政府自行審批。一些地方政府未能正確行使用地審批權，往往採取化整為零、越權審批或以幾套領導班子討論決定等形式審批用地。一些地方以預征土地辦開發區和高爾夫球場等大型項目為名，未按規定許可權和程式報批，變相越權批地。全省有一半以上的開發區未批先用、用而不報或用地手續不完備。此外，一些地方超計畫用地情況比較突出。全省有１１個市的耕地占用量突破了預定計畫，其中有６個市突破的幅度較大。
（五）土地管理體制不健全，影響了耕地保護措施的落實。
堅持城鄉土地統一管理，建立“五統一”的管理體制，既是成功的經驗，也是法定的原則，對加強耕地保護意義重大。我省大多數地方已落實這一體制並取得較好成效，但有些地方仍存在不少問題：一是多頭批地、多支筆批地、只批不保、亂占濫用耕地嚴重。有的地方將政府批地職能交給公司去辦；有的地方將審批權下放給鄉鎮、開發區，甚至下放給一些臨時協調機構。二是鄉鎮國土機構不健全，土地統管職能落實不到基層。由於鄉鎮國土所一直未列入政府編制序列，七成左右的鄉鎮國土員屬農村戶口的臨時工。隊伍不穩，人員素質較低，加上監察執法手段不力，一些政令和措施未能很好地貫徹到基層第一線。三是國土規劃、土地利用總體規劃和城市規劃這三者缺乏協調，城市規劃也未很好體現農田保護的基本準則。四是由於行政區劃和體制不斷變化，而現行法律法規對縣級市和開發區管委會的土地審批許可權沒有明確的規定，各地執行不一，也影響了土地管理的正常秩序。
二、耕地保護的基本目標和措施
根據上述存在問題以及省人大議案提出的要求，省人民政府決定通過本方案的實施，切實解決好耕地保護中存在的問題。省政府將分兩個階段採取措施：第一階段：從現在起用一年時間解決好當前非農建設用地中存在的幾個突出問題，各地都要由政府牽頭組織有關部門成立專門工作班子，重點對城市建設、高爾夫球場、開發區和房地產用地過多和政府領導違法批地等問題進行全面清理，並區別情況，依法作出處理。第二階段：再用兩年時間，全面落實第二期耕地保護目標責任制。並通過建章立制，完善用地計畫管理，加強對各級政府審批用地行為的檢查監督，解決好因土地引發的民眾性矛盾，建立良好的土地管理秩序。通過上述兩個階段，以期達到四個基本目標：（１）１９９７年末全省耕地保有量３７７０．６萬畝；各項建設占用耕地總量控制在９４．４萬畝以內，平均每年控制在２３．６萬畝以內；新開發耕地６９萬畝以上；劃定基本農田保護區３０００萬畝（其中旱澇保收、產量較高的水稻田２０００萬畝）。（２）現有閒置土地大部分投入開發使用或組織復耕，違法審批和違法用地行為基本得以控制。（３）按年度計畫指標控制好開發區和房地產用地，分別不超過年度用地總面積的２５％。（４）初步建立起較為完善的用地計畫控制體系和較為規範的土地審批管理程式。
圍繞上述目標，當前要著力抓好以下幾項工作：
（一）嚴格查處違法批地用地，提高各級政府依法行政的自覺性。
結合閒置土地的清理，全面查清違法批地用地的宗數、面積和責任人，逐宗作出處理。要重點查處政府及其部門的違法批地行為。要追究領導責任，對以集體討論名義違法批地的，也要追究主要領導的責任。對於屢犯不改或頂風違法的領導，要按黨紀政紀嚴肅作出處理。對於以借辦開發區、高爾夫球場以及連片開發土地為由，大面積未批先用的違法行為，不論是什麼項目，都要重新審核，依法處理。對於鄉鎮、管理區和村委會等基層組織亂占濫用土地、非法轉讓土地行為，必須堅決收回土地，沒收非法所得。對以上一些典型案件，應公開曝光，擴大教育面。
各級政府要通過查處違法案件和開展典型實例調查，增強依法管理土地的法制觀念，真正落實耕地保護措施。當前，各地都要結合本地區的實際，對開發區用地情況、城鎮規劃占用耕地情況、房地產及連片開發區用地情況、農村集體和個人用地情況以及高爾夫球場大型娛樂設施用地情況開展典型實例調查。要解剖典型，分析原因，吸取教育，開展土地省情、國策和法制教育。通過典型實例調查和剖析，要使各級領導正視前一階段出現的土地管理上的問題，尤其是對前段違法批地、違法用地、亂占濫用土地對全省經濟建設帶來的損失和危害，以及對土地管理法規的執行所造成的不良影響，要有充分的認識，從中吸取教訓，把依法審批、依法管理、強化保護耕地的各項措施落到實處。
要按照省人大的部署，認真落實行政執法責任制，特別是要將土地執法作為責任制的重點，切實加以落實。同時，要進一步健全各級人大對政府、上級政府對下級政府、上級部門對下級部門、社會對政府和部門四個層次的監督機制。
（二）繼續全面清理閒置土地。各級政府要一級抓一級，集中力量，對城市建設、開發區和房地產用地過多等因素造成的閒置土地繼續進行清理。清理工作分兩步進行：第一步在年底前各地要在前階段清理的基礎上，對閒置地塊逐宗登記，查清其面積、閒置時間及原因，並提出初步處理意見。第二步在明年６月底前要根據清查結果逐宗處理完畢。凡征而未用尚未填土的，半年內無資金投入建設的，要責令用地單位退地復耕；已填土無法復耕的，且閒置已超過一年的要按地價總額２０％收取土地閒置費，同時限期六個月內投入使用，逾期不用，由政府收回另行安排其他項目使用；征而未用超過二年的，依法收回土地使用權；凡是閒置土地未妥善安排使用的地方，一律不得開徵同類項目的新用地。各地要通過清理，制定整改措施，完善管理制度，嚴格制止出現新的閒置土地。
（三）進一步清理城鎮建設、房地產、開發區和高爾夫球場項目用地。各級政府和有關部門應逐級對現有的城鎮規劃和開發區規划進行一次審核，凡不符合耕地保護原則或規劃面積過大的，應重新修編，修編後的規劃在按程式上報時，要附有城建規劃主管部門和國土部門的審查意見。對於前段時間城鎮建設和開發區土地開發規模過於超前，造成土地征而不用的，應按閒置土地嚴格處理。對於房地產用地，除對土地閒置予以處理外，還要嚴格控制房地產公司數量，各級政府要繼續抓好房地產公司的清理工作，凡是資質不實，不具開發能力的公司要撤銷或合併，從根本上解決好房地產用地過多問題。對於高爾夫球場的清理工作，要重點解決好高爾夫球場審批手續不完備和布局不合理問題。凡未經省政府批准，資金項目不落實，尚未開工的，應予撤銷；已落實資金項目正在施工而又未經報批的，應立即報批；規劃用地以及選址布局不合理的，應重新核定。凡已有高爾夫球場建設項目的市一律不得再上新的高爾夫球場項目。
（四）完善計畫控制體系，強化非農建設用地管理。
各級政府要按照國務院最近召開的全國土地使用制度改革會議精神和江澤民總書記等中央領導同志講話的要求，把土地基本國策作為深化土地使用制度改革的大事來抓，嚴格控制非農建設用地。
１．從三個環節加強用地計畫控制。一是合理編制年度用地計畫。從１９９５年開始，全省非農建設用地必須納入年度用地計畫、耕地占用計畫、年度出讓計畫、開發區用地計畫和房地產用地計畫五個指標控制。年度用地計畫必須根據固定資產投資規模和土地利用總體規劃等有關指標綜合確定。全省平均每年用地總量控制在６２萬畝以內，其中耕地２３．６萬畝以內。二是加強對用地計畫執行情況的監督檢查。自１９９５年１月１日起實行用地批文標準化管理，建立和完善用地批文上報備案制度。三是增強計畫的約束力。要加強對用地計畫執行的監督，並建立健全考核和檢查制度。
２．加強城鎮建設用地管理。嚴格按照國家城市建設用地標準的下限控制城市規劃區面積。城市規劃應與國土規劃和土地利用總體規劃相銜接。城鎮建設必須根據經濟發展水平按規劃有步驟地實施。
３．按計畫控制好開發區和房地產用地。開發區用地必須納入年度用地計畫，由地方政府統一審批。開發區和房地產用地總量分別不得突破年度用地總量的２５％。鼓勵與住房制度改革和“安居工程”直接相關的房地產項目。高級花園、別墅等用地要控制在房地產用地總量的２０％以內。要按照粵府［１９９４］７７號檔案的要求，暫停審批成立新的房地產公司和開發區。
４．妥善解決因土地引發的民眾矛盾。各級政府要嚴格執行《廣東省征地管理規定》，保障被征地民眾的切身利益。不準打白條和私分、剋扣、貪污、挪用集體徵地補償款。健全征地補償款使用管理和監督制度。定期公布收支情況，接受民眾監督。要通過發展集體企業，安排勞動就業，妥善解決被征地民眾長遠的生活出路。當前要儘快把征地中的歷史遺留問題處理好，並加強信訪工作，化解民眾矛盾。
（五）全面落實耕地保護目標責任制。各級政府和有關部門要圍繞第二期耕地保護目標，全力抓好以下五項工作：
１．完善年度考核制度。各級政府每年都應對責任制落實情況進行一次檢查和考核，並向同級人大和上一級政府寫出檢查報告。對保護措施不力，完不成年度指標的，由上級政府給予“黃牌警告”，限期整改。在任期內不完成耕地保護責任制的領導，要追究行政責任。
２．加強基本農田保護區的管理和維護。在全省按質按量完成３０００萬畝基本農田和２０００萬畝水稻田的劃定任務之後，各級人民政府和農業主管部門要按《廣東省基本農田保護區管理條例》的規定，高標準投入建設，嚴要求管理，維護基本農田保護區到２０２０年不變。各級政府應建立農田建設基金，落實資金來源。
３．加強對農業結構調整的引導。各級政府和農業主管部門要切實加強對農業結構調整占用耕地的調控。重點控制毀田挖塘，開挖魚塘不得占用穩產、高產糧田。全省必須在穩定５０００萬畝糧食播種面積及３５０億斤糧食的前提下進行農業結構調整。１９９１年以來，結構調整占用耕地已達耕地總面積２．５％的，原則上不得再占用耕地調整產業結構。
４．積極開發宜農土地。有關部門要做好土地開發基金的收、管、用工作，耕地占用稅地方留成部分和土地墾復基金應主要用於開發新耕地，全省每年開發耕地總量不低於１３．６萬畝。
５．落實和兌現耕地保護的獎懲措施。由國土和農業部門牽頭，每年對耕地保護進行一次檢查評比，建立獎懲制度，落實獎懲措施。
（六）進一步落實土地統管體制，加強國土管理隊伍的建設。
各級政府要全面貫徹城鄉土地統一管理的基本原則，完善土地管理“五個統一”（統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓和統一管理）體制。各級政府都要指定專人負責，“一支筆”批地，嚴格按法定許可權審批用地；法定的土地審批權不得層層下放，已經擅自下放的，必須立即收回。要進一步完善開發區土地管理體制。開發區的土地要納入地方政府統一管理，由同級政府按批准許可權審批。開發區的土地管理機構在業務上要自覺接受地方政府、國土部門的領導。要加強鄉鎮國土所的機構建設和充實監察執法力量。要深入持久地抓好國土幹部隊伍的廉政建設，糾正各種不正之風，清除腐敗現象，培養一支業務精通、作風過硬、清正廉明的土地管理和行政執法隊伍。
（七）進一步加強耕地保護的法制建設。
加快土地管理和耕地保護立法步伐，完善法律法規體系。近期擬定有關土地利用總體規劃、開發區用地管理、商品房用地管理、城鎮國有土地出讓和轉讓監督管理、征地管理、土地糾紛調處、農村集體土地管理等方面的法規，以便依法加強耕地資源地規劃利用和保護。同時修改充實《廣東省土地管理實施辦法》，進一步明確縣級市的土地審批許可權。
以上意見，請予審議。
廣東省人民政府
一九九四年十一月四日
