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大連市人民政府制定地方性法規草案和規章程式規定
（大連市人民政府令 第148號）
規定全文
第一章 總 則
第一條 為了規範地方性法規（以下簡稱法規）草案和政府規章（以下簡稱規章）制定程式，提高立法質量，根據《中華人民共和國立法法》、《規章制定程式條例》和《大連市人民代表大會及其常務委員會立法條例》，制定本規定。
第二條 法規草案的立項、起草、審查、決定，規章的立項、起草、審查、決定、公布、備案、解釋、評估、清理等活動適用本規定。
第三條 屬於城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的下列事項，可以制定法規草案：
（一）為執行法律、行政法規和遼寧省地方性法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作出具體規定的；
（二）屬於地方性事務需要作出規定的；
（三）國家尚未制定法律或者行政法規的。
法律對制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。
第四條 屬於城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的下列事項，可以制定規章：
（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的；
（二）屬於本行政區域內具體行政管理事項的；
（三）應當制定地方性法規但條件尚不成熟，因行政管理迫切需要，須先行制定地方政府規章的。
根據前款第（三）項制定的規章，規章實施滿兩年後需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請市人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。
第五條 制定法規草案和規章，應當遵循《中華人民共和國立法法》和《規章制定程式條例》確定的立法原則，符合法定許可權和程式，維護法制統一。
第六條 制定法規草案和規章應當體現公眾的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障公眾通過多種途徑參與立法活動。
第七條 制定法規草案和規章，應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務，行政機關的權力與責任。
第八條 法規草案和規章應當對制定目的、適用範圍、主管部門、具體規範、法律責任、施行日期等作出規定。
法規草案和規章的內容用條文表述，每條可以分為款、項、目。款不冠數字，項和目冠數字。內容簡單的法規草案、規章一般不分章、節。
法規草案和規章應當內容具體、明確，具有可操作性，能夠切實解決問題；應當內在邏輯嚴密，語言規範、簡潔、準確。
第二章 立 項
第九條 市人民政府法制部門應當於每年十月初，向市人民政府所屬工作部門、區（市）縣人民政府徵集下一年度的制定法規草案和規章項目；同時可以通過新聞媒體、市政府網站或採取問卷調查形式，徵求公民、法人和其他組織對制定法規草案和規章項目的建議。
第十條 市人民政府所屬工作部門、區（市）縣人民政府認為需要制定法規草案或規章的，應當在每年十月三十一日前，向市人民政府法制部門報送下一年度的立項申請書。立項申請書應當對制定法規草案或規章的必要性、可行性、立法依據、所要解決的主要問題或擬確立的主要制度、相關部門意見等作出說明，並附有立項初稿。
公民、法人和其他組織提出制定地方性法規草案和規章的建議，應當對其必要性、所要解決的主要問題、擬確立的主要制度等作出說明。
第十一條 市人民政府法制部門對報請立項的項目和公民、法人、其他組織的建議項目進行匯總、研究。對符合法規、規章制定許可權範圍的，按照條件成熟、突出重點、統籌兼顧的原則，提出年度法規草案和規章制定工作計畫，報市人民政府批准。年度法規草案制定工作計畫，在報市人民政府批准前，還應當徵求市人大常委會法制工作委員會的意見。
年度法規草案和規章制定工作計畫，應當明確法規草案和規章的名稱、起草部門等。
第十二條 經市人民政府批准的年度法規草案制定工作計畫，由市人民政府法制部門報送市人大常委會法制工作委員會；規章制定工作計畫由市人民政府公布執行。
第十三條 法規草案和規章制定工作計畫原則上不予變更，承擔法規草案和規章起草工作的市人民政府工作部門或區（市）縣人民政府，應當認真組織實施。
因特殊情況確需變更或追加項目，以及計畫不能實施的，應當向市人民政府提交書面報告，並抄送市人民政府法制部門。
追加制定規章項目，應當進行補充論證，並經市人民政府批准。
第三章 起 草
第十四條 列入年度計畫的法規草案和規章，原則上由申請立項的部門或區（市）縣人民政府起草；市人民政府提出的、急需的或涉及多個部門的項目，由市人民政府指定部門起草；綜合性項目由市人民政府法制部門組織起草；專業性較強的，可以委託專家、學者或有關組織起草。
第十五條 起草法規草案和規章，應當深入調查研究，總結實踐經驗，借鑑國內外的立法成果，聽取有關機關、組織和公民意見。聽取意見可以採取書面徵求意見、座談會、論證會、聽證會等形式。
第十六條 起草的法規草案和規章，應當通過政府網站、報紙等媒體向社會公開徵求意見，期限一般不少於三十日。直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，起草單位可以組織聽證會。
聽證會的程式，按照《規章制定程式條例》等的規定執行。
第十七條 起草法規草案和規章，涉及市人民政府其他部門職責或者與市人民政府其他部門關係緊密的，起草單位應當充分徵求市人民政府其他部門意見。起草單位與其他部門有不同意見的，應當充分協商。經過充分協商不能取得一致意見的，起草單位應當在報送規章送審稿時說明情況和理由。
第十八條 起草的法規草案，應當在市人大或市人大常委會首次審議前四個月報送市人民政府；起草的規章，應當按照規章制定工作計畫確定的時間報送市人民政府。不能按期報送的，應當向市人民政府提交報告說明理由，同時將該報告抄送市人民政府法制部門。
第十九條 報送起草的法規草案和規章，由起草單位主要負責人簽署；幾個單位共同起草的，應當由共同起草單位主要負責人分別簽署，同時附送以下材料：
（一）送審函；
（二）送審稿；
（三）起草說明；
（四）徵求意見及意見採納情況；
（五）專家論證及座談會材料；
（六）制定和參考依據以及國內外有關立法資料等。
起草說明應當對項目制定的必要性、可行性、本單位法制機構審核情況、領導班子集體討論情況、重大分歧意見的處理情況等作出說明。
依法應當開展風險評估和召開聽證會的，還應當報送相關材料。
屬於修正或者修訂項目的，還應當提交修改對照稿。
第二十條 市人民政府法制部門應當加強對法規草案和規章起草工作的指導，並參與調研、論證工作。
第四章 審 查
第二十一條 起草的法規草案和規章報送市人民政府後，由市人民政府法制部門從以下方面審查：
（一）是否符合本規定第五條、第六條、第七條、第八條的規定；
（二）是否與有關法規、規章協調、銜接；
（三）是否正確處理有關機關、組織和公民對起草的法規草案、規章主要問題的意見；
（四）是否符合立法技術要求；
（五）需要審查的其他內容。
涉及經濟發展或市場體系建設類法規草案和規章，還應當就內容是否存在侵害營商環境、不符合公平競爭的規定一併作出審查。
第二十二條 起草的法規草案和規章有下列情形之一的，市人民政府法制部門可以緩辦、退回起草單位或建議起草單位重新起草：
（一）條件不成熟或無必要的；
（二）主要內容嚴重脫離實際，不適當的強化或弱化部門權力，強調部門利益或規避部門責任的；
（三）沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務，又不作修改或調整的；
（四）有關部門對法規草案和規章規定的主要制度存在較大爭議，起草單位未與有關部門協商的；
（五）立法技術存在嚴重缺陷，需要作全面調整的；
（六）不符合本規定第十九條規定的。
第二十三條 市人民政府法制部門應當就報送的法規草案和規章涉及的主要問題，深入實地調查研究，聽取有關機關、組織和公民的意見。
第二十四條 市人民政府法制部門會同起草單位對報送的法規草案和規章進行修改，形成徵求意見稿，傳送有關部門、組織、專家徵求意見，也可以向社會公布，徵求社會公眾意見。
有關部門在接到徵求意見稿後，應當在十個工作日內反饋。因特殊情況不能反饋的，應當向市人民政府法制部門作出說明。
第二十五條 法規草案和規章徵求意見稿涉及重大問題的，市人民政府法制部門應當召開由有關機關、組織和專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證。
直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，起草單位在起草過程中未舉行聽證會的，市人民政府法制部門可以組織起草部門舉行聽證會。
第二十六條 有關部門對法規草案和規章徵求意見稿涉及的主要措施、管理體制、許可權分工等問題有不同意見的，市人民政府法制部門按照合法和適當的原則進行協調，達成一致意見；不能達成一致意見的，市人民政府法制部門可以提請市人民政府組織協調，也可以委託第三方評估機構對相關問題作出評估，結合評估結果提出處理意見後報市人民政府決定。
第二十七條 市人民政府法制部門應當認真研究各方面的意見，與起草單位協商後，對法規草案或規章徵求意見稿進行修改，並將修改後的徵求意見稿及採納相關意見的說明材料分送有關部門簽署意見。有關部門應當在五個工作日內簽署意見並反饋市人民政府法制部門。
第二十八條 市人民政府法制部門會同起草單位根據簽署意見情況，形成法規草案送審稿或規章草案及審查說明。審查說明應當包括立法的依據和必要性、起草和審查的簡要過程、擬解決的主要問題和確定的主要措施、重大爭議問題協調、聽取和採納意見的情況等。
法規草案送審稿或規章草案及說明，由市人民政府法制部門提請市人民政府審議。市人民政府確定常務會議或者全體會議議題，應當予以優先安排。
第五章 決定和公布
第二十九條 法規草案和規章由市人民政府常務會議或全體會議決定。
第三十條 審議法規草案送審稿或者規章草案時，由起草單位或市人民政府法制部門作說明，有關部門負責人列席會議。
法規草案送審稿或者規章草案應當在市人民政府常務會議或者全體會議召開前二日送交與會人員。
第三十一條 市人民政府法制部門根據市人民政府常務會議或者全體會議審議意見，對法規草案送審稿或規章草案進行修改，形成修改稿，報請市長簽發。屬於法規草案的，以市人民政府議案形式提請市人大或市人大常委會審議；屬於規章的，以市人民政府令形式公布。
第三十二條 公布規章的命令，應當載明該規章的制定機關、序號、規章名稱、通過日期、施行日期、市長署名以及公布日期。
規章未經公布不得實施。
第三十三條 規章簽署公布後三十日內，應當在市人民政府公報、大連日報以及市人民政府網站上全文刊登。在大連日報刊登的規章文本由市人民政府法制部門提供。
在市人民政府公報上刊登的規章文本為標準文本。
第三十四條 規章應當自公布之日起三十日後施行；但公布後不立即施行將有礙規章施行的除外。
第六章 備案、解釋、評估、清理
第三十五條 規章自公布之日起三十日內，由市人民政府報送國務院、省人大常委會、省政府、市人大常委會備案。
第三十六條 規章的解釋權屬於市人民政府。
規章解釋由起草單位或者實施部門提出解釋意見報市人民政府，由市人民政府法制部門參照規章草案送審稿審查程式提出審查意見，經市人民政府批准後公布。
規章解釋與規章具有同等效力。
第三十七條 規章公布施行滿三年，實施機關應當對其實施情況進行評估，並將評估意見報市人民政府。
第三十八條 市人民政府應當根據社會發展需要適時對規章進行清理。市人民政府法制部門具體負責規章清理的組織協調工作。市人民政府有關部門和區（市）縣人民政府應當按照要求，將本部門起草或實施的規章的清理意見報送市人民政府法制部門審核。
第三十九條 規章有下列情形之一的，起草單位或者實施部門應當及時向市人民政府提出修改或者廢止的建議：
（一）與新公布的法律、行政法規或者其他上位法的規定不一致的；
（二）與法律、行政法規或者其他上位法相牴觸的；
（三）不適應經濟社會發展和全面深化改革要求的；
（四）主要內容已經被新出台的法律、法規或者其他規章取代的；
（五）調整的對象已經消失或者發生變化的；
（六）實施部門發生變化的；
（七）其他需要修改或者廢止的情形。
市人民政府法制部門認為有必要的，也可以向市人民政府提出修改和廢止的建議。
第七章 附 則
第四十條 本規定自2018年1月1日起施行。2006年6月9日大連市人民政府公布的《大連市人民政府制定地方性法規草案和規章程式規定》（市政府令第78號）同時廢止。
修訂解讀
修改內容
《規定》共40條，涉及修改或刪減的條款23條。重點修改的內容如下：
一是為了明確立法範圍，就地方性法規和政府規章的制定範圍作了限定： 《規定》的第三條、第四條規定，屬於城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項，可以制定地方性法規草案和規章。
二是為了解決立法爭議問題，就起草和審查階段意見不能達成一致的協調處理作了規定，分別是《規定》第十七條“起草單位與其他部門有不同意見的，應當充分協商。經過充分協商不能取得一致意見的，起草單位應當在報送規章送審稿時說明情況和理由”，《規定》第二十六條“不能達成一致意見的，市人民政府法制部門可以提請市人民政府組織協調，也可以委託第三方評估機構對相關問題作出評估，結合評估結果提出處理意見後報市人民政府決定”。
三是進一步細化和規範了規章解釋的程式。主要體現於《規定》第三十六條第二款及第三款的規定“規章解釋由起草單位或者實施部門提出解釋意見報市人民政府，由市人民政府法制部門參照規章草案送審稿審查程式提出審查意見，經市人民政府批准後公布。規章解釋與規章具有同等效力。”
四是對起草單位報送送審稿時的文本要求進行了進一步的規範。《規定》第十九條用列舉式的方式對報送的材料進行了一一列舉，清晰明了。
增加內容
根據 上位法的修改內容，結合大連市的實際情況，我們在《規定》中增加了一些新的內容，主要有以下幾個方面：
一是增加了營商環境、公平競爭的審查要求。《規定》的第二十一條第二款“涉及經濟發展或市場體系建設類法規草案和規章，還應當就內容是否存在侵害營商環境、不符合公平競爭的規定一併作出審查”，就是指符合法定許可權和制定範圍制定的地方性法規草案和規章，條款內容有涉及到經濟發展的、市場體系建設的，要進一步審查其是否有侵害營商環境的規定，是否存在影響公平競爭的規定。
二是退回情形中增加了減損公民權利和增加公民義務的規定。《規定》第二十二條第三項規定了“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務，又不作修改或調整的”，市人民政府法制部門可以緩辦、退回起草單位或建議起草單位重新起草，以此保障公民權利。
三是增加了規章清理的內容。《規定》第三十八條明確了清理的主體以及相關部門的責任，第三十九條明確了七種情形下規章應該修改或廢止，同時明確了規章的清理建議可由起草單位或者實施部門向市人民政府提出，同時，市人民政府法制部門認為有必要的，也可以向市人民政府提出。
《規定》的修訂及實施，確定了市人民政府制定地方性法規草案和政府規章的立法範圍和許可權，進一步規範了立法程式，將切實提高立法質量！
