摘要
2011年6月13日，中國政府網發布了國務院關於開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見，2011年7月1日啟動城鎮居民養老保險試點工作。
指導意見指出，城鎮居民養老保險試點實施範圍與新型農村社會養老保險試點基本一致，2012年基本實現城鎮居民養老保險制度全覆蓋。年滿16周歲（不含在校學生）、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民，可以在戶籍地自願參加城鎮居民養老保險。社會養老保險試點的指導意見
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構： 根據黨的十七大精神和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、《中華人民共和國社會保險法》的規定，國務院決定，從2011年起開展城鎮居民社會養老保險（以下簡稱城鎮居民養老保險）試點。現就試點工作提出以下指導意見：
一、基本原則城鎮居民養老保險工作要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的要求，逐步解決城鎮無養老保障居民的老有所養問題。城鎮居民養老保險試點的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。一是從城鎮居民的實際情況出發，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經濟發展及各方面承受能力相適應；二是個人（家庭）和政府合理分擔責任，權利與義務相對應；三是政府主導和居民自願相結合，引導城鎮居民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制定具體辦法，城鎮居民養老保險實行屬地管理。
二、任務目標
建立個人繳費、政府補貼相結合的城鎮居民養老保險制度，實行社會統籌和個人賬戶相結合，與家庭養老、社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，保障城鎮居民老年基本生活。2011年7月1日啟動試點工作，實施範圍與新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點基本一致，2012年基本實現城鎮居民養老保險制度全覆蓋。
三、參保範圍
年滿16周歲（不含在校學生）、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民，可以在戶籍地自願參加城鎮居民養老保險。
7月1日城鎮居民養老保險試點工作正式啟動
中國政府網13日發布了國務院關於開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見，2011年7月1日啟動城鎮居民養老保險試點工作。指導意見指出，城鎮居民養老保險試點實施範圍與新型農村社會養老保險試點基本一致，2012年基本實現城鎮居民養老保險制度全覆蓋。年滿16周歲（不含在校學生）、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民，可以在戶籍地自願參加城鎮居民養老保險。
指導意見稱，城鎮居民養老保險基金主要由個人繳費和政府補貼構成。繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10個檔次，地方人民政府可以根據實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。地方人民政府應對參保人員繳費給予補貼，補貼標準不低於每人每年30元；對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵，具體標準和辦法由省（區、市）人民政府確定。對城鎮重度殘疾人等繳費困難群體，地方人民政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。
國家為每個參保人員建立終身記錄的養老保險個人賬戶。養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，支付終身。中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元。
參加城鎮居民養老保險的城鎮居民，年滿60周歲，可按月領取養老金。城鎮居民養老保險制度實施時，已年滿60周歲，未享受職工基本養老保險待遇以及國家規定的其他養老待遇的，不用繳費，可按月領取基礎養老金；距領取年齡不足15年的，應按年繳費，也允許補繳，累計繳費不超過15年；距領取年齡超過15年的，應按年繳費，累計繳費不少於15年。
歷史回顧
基本要點
城鎮居民養老保險和新農保在制度設計上有很多共同之處，都是由政府主導建立的社會養老保險制度，實行個人繳費、政府補貼相結合，社會統籌和個人賬戶相結合，基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。這一原則與中央確定的社會保障體系建設的總方針是一致的，同時根據城鎮居民的特點，強調了“有彈性”。其基本特點可進一步概括如下：一是廣覆蓋、保基本、建機制。社會養老保險應與國情和經濟社會發展階段相適應，與國家和城鄉居民的承受能力相適應。所謂“保基本”，就是指當前重點是先把覆蓋全民的制度建立起來，籌資標準和待遇標準與經濟發展及各方面承受能力相適應，低水平起步，先解決“從無到有”的問題，並隨著經濟社會發展再逐步完善制度和提高保障水平，再循序解決“由低到高”的問題。從基礎養老的概念也可以看出，政府提供的是一種基本保障,國家財政全額支付最低基礎養老金的標準不可能太高，在現有國情下要實現廣覆蓋，只能是一種基本的保障，才能保證財政資金投入的可持續。客觀來說，每月55元的基礎養老金標準相對我國當前整體經濟發展水平而言還比較低，但是在當前區域發展不平衡、中西部地區財力有限的情形下，“保基本”的養老保障標準能將更多的城市居民納入到養老保障體系中來，也是實現養老保障“廣覆蓋”與“可持續”的必然選擇。
二是自願參、重激勵、有彈性。城鎮居民社會養老保險實行政府主導和居民自願相結合的原則，引導城鎮居民普遍參保。制度規定堅持民眾自願參保，不搞強迫命令，而是重在運用財政補貼手段，通過激勵引導，吸引更多居民參保，擴大覆蓋面。繳費標準上設定多個檔次，參保人自主選擇，制度上鼓勵多繳多得，權利與義務對應。
三是政府推、居民進、共擔責。城鎮居民社會養老保險實行政府主導和居民自願相結合，個人（家庭）和政府合理分擔責任，權利與義務相對應。在新制度初建階段，政府責任必須首先到位。
政府的投入責任體現在既補“入口”，又補“出口”。“補入口”是在城鎮居民參保繳費環節就給予財政補助，地方人民政府應對參保人員繳費給予補貼，補貼標準不低於每人每年30元，對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵，對城鎮重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。“補出口”就是在養老金待遇支付環節給予財政補助，政府對符合待遇領取條件的參保人全額支付城鎮居民養老保險基礎養老金。
存在問題
建立城鎮居民社會保險制度是一件利國惠民、促進社會和諧的大好事。但是好事要辦好，卻並不容易，相關制度建設任重道遠，幾個方面的問題需要高度關注並妥善解決。一是實現養老保險制度的統一性和公平性。一直以來，我國養老保險制度飽受詬病的就是其“碎片化”格局：城鄉之間、企業與機關事業單位之間分別適用不同的基本養老保障制度，地區之間差異也較大，不僅造成了保障水平的不公平，而且實質上將我國整體勞動力市場分割成很多塊塊，制約了勞動力的有序、有效和合理流動，也不能適應我國市場經濟日趨成熟條件下的勞動力快速流動與不斷重新最佳化配置的基本要求。儘管養老保險在制度上實現了全覆蓋，但還沒有解決在統一社保法下存在的機關公務員、事業單位幹部、企業職工、農村居民、城鎮非從業居民幾個隔絕的養老保險制度間待遇差距較大的問題。這一制度困境不解決，就無法實現真正的社會公平。畢竟，不同制度在養老金待遇標準上存在著巨大的差距。若只因為制度的分割便固化甚至加劇人群之間在社保待遇上的差距與不公，作為一項二次分配的公共政策，這顯然不合理，也與社會保障的基本精神背道而馳。
二是增強制度激勵，儘快從“制度全覆蓋”走到“人群全覆蓋”。與社會保險通常為強制性不同,城鎮居民社會養老保險試點實行自願參保，因此制度的激勵性就顯得尤為關鍵。有幾個問題值得關注，一是制度設計要充分考慮對某些年齡階段參保對象的引導和鼓勵。按照現行政策參保，繳足15年並滿60周歲後，領取的基礎養老金均為每人每月55元，沒有體現出參保時間的長短區別，將可能導致16至40周歲青年人特別是35歲以下的居民不願儘早參保。二是繳費補貼應充分體現多繳多補。若繳費檔次按每人每年30元統一標準補貼，會導致多數民眾在繳費標準選擇上偏向於“從低”。如重慶市開展的一項對新農保的調研統計顯示，2010年新農保參保者5個繳費檔次的結構為：100元的占93.18%、200元的占3.13%、400元的占1%、600元的占0.55%、900元的占2.14%，表明補貼政策不能有效激勵高檔次繳費參保，部分有較高繳費能力的對象卻選擇低標準繳費。三是60周歲以上老人不繳費參保以子女參保為前提條件，在城鎮居民家庭結構複雜的情況下不便操作，同時也會導致子女初次低標準參保、甚至過後不續保的情況出現，影響到政策的效率和連續性。鑒於此，各地在推行城鎮居民社會養老保險制度時，應著眼於儘快從“制度全覆蓋”走向“人群全覆蓋”，在建立城鎮居民社會保險制度是一件利國惠民、促進社會和諧的大好事。但是好事要辦好，卻並不容易，相關制度建設任重道遠。自主參保原則下必須進一步增強激勵性，實現應保盡保，唯如此才是真正的全覆蓋。
三是確保籌資足額到位。2011年7月1日實施的《社會保險法》規定，基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼。我國社保資金空缺超過萬億，且隨著人口結構進一步老齡化，缺口將持續擴大。擴大養老保險惠民面，意味著未來社保資金將面臨更大的壓力。
我國企業養老金替代率(退休時的養老金水平與退休前工資收入水平之間的比率)已下降至50%以下，比國際勞工組織《社會保障最低標準公約》的規定低約15%。考慮到養老水平逐步提高的需要，養老資金面臨的壓力將進一步趨緊。與此同時，提高養老金給付水平又受到繳費率的制約，目前我國的社保繳費率已在世界181個國家中排名第一，五項社會保險法規定的繳費之和相當於工資水平的40%、有的地區甚至達到50%，這意味著在繳費上為養老金開源的空間已經不大。如何為養老賬戶“補血”，擴大養老資金的來源，已成為各級政府不得不面對的一個現實挑戰。
四是處理好制度間的銜接轉換問題。基本養老保險關係轉移接續不暢，一直是個難題，造成農民工等流動人口參保積極性不高，甚至退保。為此，國家做了不少努力，專門出台了相關政策措施，如2009年12月國務院辦公廳轉發了人力資源和社會保障部、財政部《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》，但仍需進一步完善。三項城鄉養老制度之間如何銜接轉換，需深入研究，提出積極穩妥的具體辦法。總體來看，城鎮居民養老保險與新農保在制度模式和政策框架等方面基本保持一致，即實行社會統籌與個人賬戶相結合，籌資方式是個人（家庭）繳費與政府補貼相結合，待遇支付結構是基礎養老金與個人賬戶養老金相結合。這為制度的銜接融合預留了“接口”，未來條件具備時可以整合成統一的城鄉居民社會養老保險制度。社會保險法規定“省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險與新型農村社會養老保險合併實施”。已有部分地區按照這一模式開展了先行探索，取得了初步實踐經驗。如西安市按照“只疊加、不扣減、不沖銷”的原則，探索了城鄉居民社會養老保險與被征地農民養老保障制度的銜接辦法。具體設計為：農村居民轉為城鎮居民（由於被征地等原因）由農村社會養老保險向城鎮居民社會養老保險轉移時，已建立城鎮居民社會養老保險的區縣可以直接進行轉移，個人賬戶儲存額合併計算，原參加農村社會養老保險的繳費年限視同為城鎮居民社會養老保險的繳費年限。未建立城鎮居民社會養老保險的區縣，待該區縣正式建立城鎮居民社會養老保險制度後再予以辦理，轉出地參加新農保的個人賬戶暫時封存。
已經領取新農保養老金的，從個人戶口遷入城鎮次月起養老金停發，個人賬戶有餘額的，待在遷入地享受城鎮居民養老保險待遇時，轉入其個人賬戶。
五是確保基金的保值增值尤為關鍵。按照現行制度設計，城鎮居民社會養老保險個人賬戶將是“實賬”，可以理解為是政府主導的強制儲蓄計畫，會形成資金沉澱。事實上，學界對養老保險制度中個人賬戶的存廢始終有爭議。根據制度，無論是城鎮職工基本養老保險制度，還是新農保或城鎮居民社會養老保險制度中的個人賬戶，都只能存入銀行和購買國債。新農保實施了一年半，在全國實現24%的覆蓋面，參保人數達到1.03億人，個人賬戶的資金就已經積累了387億元，未來隨著覆蓋面的擴大，積累的沉澱資金量勢必更大，基金保值增值的壓力也就越大。這部分資金納入了社保基金預算，管理上相對比較規範，安全性無虞，但是只按一年期銀行利率來計息，資金效益不高。
特別是CPI一直在高位運行，在真實利率持續為負的背景下，實際上已造成養老儲蓄基金的貶損。據有關測算，當前基本養老保險個人賬戶的實際收益率不足2%，而2005年以來的加權通貨膨脹率為2.22%，這意味著養老保險基金不僅未能按制度要求實現保值增值，反而處於縮水狀態。
顯然若無好的保值增值途徑，個人賬戶積累的大量資金反而會成為社保制度的負擔。因此，須抓緊研究社保基金運營的保值增值辦法，研究出合理有效的投資渠道和投資管理模式來實現基金的保值和增值（比如發行社保專項國債），同時解決基金管理運營層次低、基金管理體制不健全等問題，這是我國養老保險制度可持續發展的重大而又緊迫的戰略任務。
總之，隨著城鎮居民社會養老保險制度的建立，我國全民享有社會養老保險的整體框架已經形成，偉大宏圖已然繪就。各地在推行該項制度試點工作時需結合實際，強化制度的細節設計，抓好貫徹落實。中央要著眼於未來強化頂層設計，抓好統籌協調，進一步完善體制機制，共同推進全民社會養老保障的公平、普惠和可持續發展。
城鄉銜接
新農保和城居保合併實施，在全國範圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。國務院《關於建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》中提出，到“十二五”（2011~2015）末，在全國基本實現新農保和城居保制度合併實施，並與職工基本養老保險制度相銜接；2020年前，全面建成公平、統一、規範的城鄉居民養老保險制度。《意見》規定，年滿16周歲（不含在校學生），非國家機關和事業單位工作人員及不屬於職工基本養老保險制度覆蓋範圍的城鄉居民，可以在戶籍地參加城鄉居民養老保險。
城鄉居民養老保險個人繳費標準統一調整為每年100元至2000元12個檔次，省級政府可以根據實際情況增設繳費檔次，參保的城鄉居民自主選擇繳費檔次，多繳多得。參保人員在繳費期間戶籍遷移，可跨地區轉移城鄉居民養老保險關係，一次性轉移個人賬戶全部儲存額，繼續參保繳費的，繳費年限累計計算。
國家為每個參保人員建立終身記錄的養老保險個人賬戶，無論在哪繳費，也無論是否間斷性繳費，個人賬戶都累計記錄參保人權益。個人繳費、地方政府對參保人的繳費補貼、集體補助及其他社會經濟組織、公益慈善組織、個人對參保人的繳費資助，全部記入個人賬戶。個人賬戶儲存額按國家規定計息。
參保辦理
參保對象1、具有本地城鎮居民戶籍、未參加城鎮職工基本養老保險、現已年滿16周歲、未滿60周歲的人員均為繳費對象。
2、繳費人員60歲之前必須繳費滿15年，年滿45周歲的必須按年繳納養老保險費，才能到齡享受養老金待遇。繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次。
新增參保
1、60歲（截止當月底為止）以上的新增，上報身份證複印件、戶口本複印件、村上蓋章證明。
2、60歲以下的新增，請將身份證與戶口本複印於一張紙上，上交複印件。
養老金待遇發放
城居養老保險制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的城鎮戶籍的老年人，不用繳費，可以按月領取基礎養老金。各地基礎養老金數額參考本地規定。
個人賬戶養老金月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139（與現行城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發係數相同）。計算公式：個人賬戶養老金=個人賬戶儲存額÷139（金額四捨五入到角）。
鼓勵居民長期繳費，長繳多得。參保人繳費累計超過15年的，每增加1年繳費，其基礎養老金每月增加0.5元（不含補繳年限）。
參保個人身份標識
每年第一季度，社保與民政核對後將在系統內進行參保人員身份標識更改。其中：三無人員按“特困一級”、低保戶按“特困二級”、一二級殘疾人按“殘二級”、低保戶兼一二級殘疾人按“殘一級”進行標註。
特困一級、殘一級按第一檔繳費標準，由政府全額補貼100元進行操作；特困二級、殘二級按第一檔繳費標準，由政府補貼80元，個人繳費20元進行操作。
