合理開發利用城市地下空間，是最佳化城市空間結構和管理格局，增強地下空間之間以及地下空間與地面建設之間有機聯繫，促進地下空間與城市整體同步發展，緩解城市土地資源緊張的必要措施，對於推動城市由外延擴張式向內涵提升式轉變，改善城市環境，建設宜居城市，提高城市綜合承載能力具有重要意義。
一、發展現狀、問題和面臨形勢
（一）發展現狀。
規模增長迅速。近年來，隨著工業化、城市化進程推進，我國城市地下空間開發利用進入快速增長階段。“十二五”時期，我國城市地下空間建設量顯著增長，年均增速達到20%以上，約60%的現狀地下空間為“十二五”時期建設完成。據不完全統計，地下空間與同期地面建築竣工面積的比例從約10%增長到15%。尤其在人口和經濟活動高度集聚的大城市，在軌道交通和地上地下綜合建設帶動下，城市地下空間開發規模增長迅速，需求動力充足。 利用類型豐富。城市地下空間開發利用類型呈現多樣化、深度化和複雜化的發展趨勢。類型上，逐漸從人防工程拓展到交通、市政、商服、倉儲等多種類型；開發深度上，由淺層開發延伸至深層開發；具體項目上，由小規模單一功能的地下工程發展為集商業、娛樂、休閒、交通、停車等功能於一體的地下城市空間。
綜合效益顯著。城市地下空間開發利用在城市發展中的地位和作用日益提高。一方面，在城鎮化發展不斷加速與生態環境要求不斷提高的雙重約束下，地下空間開發利用成為最佳化城市空間結構、提高城市空間資源利用效率的重要手段；另一方面，城市地下空間開發利用有利於增加城市容量、增強防災減災能力、緩解交通擁堵、完善公共服務和基礎設施配套，經濟、社會、環境綜合效益顯著，是建設資源節約型、環境友好型社會和踐行生態文明的重要舉措。
（二）主要問題。
系統性不足。城市地下空間作為城市地面空間的重要補充，只有建立有機聯繫才能發揮其提高城市空間資源利用效率、實現綜合效益的作用。目前，我國城市地下空間開發利用普遍存在系統性缺乏問題。一方面，城市地下空間之間連通性較差，同一地區相鄰項目之間缺乏聯繫和貫通，存在零星、分散、孤立開發問題；另一方面，城市地下空間與地面空間協調不足，缺乏銜接，甚至相互矛盾，形成安全隱患。
管理體制亟待完善。城市地下空間開發利用日趨複雜和綜合，需要完善的配套管理制度及有關部門的密切配合。我國城市地下空間開發利用管理體制建設尚處於起步階段，缺乏系統、規範的內容和程式要求，地下空間開發利用在規劃建設、權屬登記、工程質量和安全使用等方面的制度尚不健全。此外，地下空間開發利用涉及多個管理部門，存在多頭管理或管理缺位問題。
規劃制定落後於城市建設發展實踐。我國城市地下空間規劃制定尚處於探索階段，存在規劃組織編制主體不明確、規劃體系不清晰、缺乏統一規範的規劃編制要求等問題，對城市地下空間資源保護和合理開發產生不利影響。多數城市地下空間開發利用缺乏規劃，城市地下空間規劃制定普遍滯後於建設發展實踐。
基本情況掌握不足。大部分城市對地下空間開發利用基本現狀掌握不足。城市規劃建設管理部門通過實施規劃許可管理，對近期城市地下空間開發建設情況較為了解，但對早期建設的地下空間開發利用情況缺乏掌握。此外，數據共享不足、溝通不暢、統計口徑和標準不一致等問題，也導致一些地方地下空間調查進展不順。
（三）面臨形勢。
城市是經濟社會發展和人民生產生活的重要載體，是現代文明的標誌，把城市規劃好、建設好、管理好，對促進新型城鎮化發展，建設美麗中國，實現到2020年全面建成小康社會的奮鬥目標，具有重要意義。根據我國城鎮化進程和地下空間開發利用發展趨勢，“十三五”時期城市地下空間開發利用還將有相當大的規模。科學合理地開發利用城市地下空間，成為提高城市空間資源利用效率、提高城市綜合承載力和保護地下空間資源的重要途徑。雖然我國部分城市地下空間開發利用進入迅速發展階段，但是大多數城市地下空間開發利用仍處於起步階段，城市地下空間開發利用面臨建設發展需求旺盛但系統性不足、有關立法和規劃制定相對滯後、現狀利用基本情況不清、管理體制和機制有待進一步完善等挑戰。
二、指導思想、基本原則和規劃目標
（一）指導思想。
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，認真貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，適應新型城鎮化需要，把加強城市地下空間規劃建設管理作為履行政府職能的重要內容，堅持開發與保護相結合、平時與戰時相結合，統籌利用地上地下空間資源，著力提高城市綜合承載能力，全面加強城市地下空間開發利用管理。
（二）基本原則。
先規劃、後建設，科學編制城市地下空間規劃。地下空間開發利用應與城市發展戰略相協調，結合城市發展實際，科學規劃，合理確定地下空間的規劃建設規模、時序和發展模式，穩步推進地下空間建設。城市地下空間開發利用應當以地下空間規劃為前提和依據，嚴格按照規劃開展。
統籌開發，有序利用，提高地下空間系統性。地下空間開發利用應當堅持統籌安排、綜合開發、合理利用的原則。堅持平時與戰時相結合、地下與地上相協調的方針，鼓勵豎向分層立體綜合開發和橫向相關空間連通開發，提高城市地下空間開發利用的整體性和系統性。
生態優先，公共利益優先，保障公共安全。城市地下空間規劃建設應當基於生態底線和生態保護的具體要求，進行合理開發和利用，嚴格控制不適宜開發的地下空間；同時，應當優先安排市政基礎設施、地下交通、人民防空工程、應急防災設施，併兼顧城市運行最最佳化和相鄰空間發展的需要，保障人民民眾生命財產安全和地下空間權利人的合法權益。
依法行政，依法實施管理，加強監管職責。地下空間規劃、建設、使用、維護的全過程都應當遵照有關法律法規、標準規範和政策規定，進一步明晰有關部門職責，強化監管，規範行政管理行為，轉變政府職能，提高管理和服務水平。
（三）規劃目標。
1．總體目標。科學和合理地推進城市地下空間開發利用，大力提高城市空間資源利用效率，充分發揮城市地下空間綜合效益，切實提高行政管理效能，提高城市地下空間規劃建設管理水平，促進城市持續健康發展。更好發揮地下資源潛力，形成平戰結合、相互連線、四通八達的城市地下空間。力爭到2020年，初步建立較為完善的城市地下空間規劃建設管理體系。
2．具體目標。
一是建立和完善城市地下空間規劃體系，推進城市地下空間規劃制定工作。到2020年，不低於50%的城市完成地下空間開發利用規劃編制和審批工作，補充完善城市重點地區控制性詳細規劃中涉及地下空間開發利用的內容。
二是開展地下空間普查，推進城市地下空間綜合管理信息系統建設。到2020年，不低於50%的城市初步建立包括地下空間開發利用現狀、規劃建設管理、檔案管理等的綜合管理系統，有效提升城市地下空間信息化管理能力。
三是健全地下空間開發利用各項管理制度，完善有關法律法規、標準規範的制定，地下空間開發利用依法管理工作取得較大進展，使管理水平能夠適應經濟社會發展需要。
三、主要任務
（一）完善地下空間開發利用規劃體系。
1．推進城市地下空間開發利用規劃編制。城市地下空間開發利用規劃作為城市總體規劃的專項規劃，應當與城市總體規劃同步編制，將其主要內容納入城市總體規劃，並做好與土地利用總體規劃銜接。城市總體規劃已經審批、尚未組織編制城市地下空間開發利用規劃的城市，應當補充編制。城市地下空間開發利用規劃應當對規劃期內城市地下空間開發戰略、規劃目標、平面布局和分區管控、豎向分層劃分、重點地區建設範圍、地下地上空間一體化安排、開發步驟等做出安排部署，並提出人民防空、環境保護和安全保障措施等方面的要求。
2．完善城市控制性詳細規劃中涉及地下空間的內容。城市人民政府城鄉規劃主管部門應完善涉及地下空間安排的控制性詳細規劃，依據地下空間開發利用規劃要求，補充有關地下空間相關控制要求，並按照法定程式報批。涉及地下空間安排的控制性詳細規劃，應當對地下空間開發利用各項控制指標提出規劃控制和引導要求，包括開發範圍、深度、強度、使用性質、出入口位置、互連互通要求、人防建設要求、大型地下市政基礎設施的安全保護區範圍等。控制性詳細規劃應當注重做好地下空間開發利用與地面建設之間的協調，加強地下交通設施之間、地下交通設施與相鄰地下公共活動場所之間的互連互通。鼓勵重點地區開展地上地下一體化城市設計，並將主要控制要求納入控制性詳細規劃。
3．協調地下空間規劃與有關規劃的關係。涉及地下空間開發利用的地下管線、地下綜合管廊、地下交通等規劃，應當與城市地下空間開發利用規劃相協調，鼓勵城市地下空間開發利用規劃與人防工程規劃的整合。涉及地下空間內容的控制性詳細規劃在制定過程中應與其他有關專項規劃充分銜接。
4．完善地下空間規劃管理制度。各城市完善地下空間規劃管理制度。涉及地下空間的建設項目的規劃條件、規劃許可、規劃核實，應當依據控制性詳細規劃提出地下空間開發利用的控制要求。
（二）推進地下空間規劃建設標準體系建設。
1．完善地下空間規劃設計標準規範。研究建立城市地下空間規劃設計標準體系框架，補充和完善各層次城鄉規劃中有關地下空間規劃設計的標準。研究制定《城市地下空間規劃規範》，明確地下空間開發利用的概念術語、功能與設施分類、規劃編制要求等，形成統一的規劃標準，促進地下空間開發利用標準化設計和管理。研究制定地下空間平面和豎向規劃、地下綜合管廊設計、地下交通工程設計、地下停車場設計、地下步行街道設計等規劃標準和導則。
2．修訂完善地下空間施工建設標準規範。梳理研究已有涉及地下空間開發利用的施工建設標準和規範，包括工程勘察測量、建築設計、結構設計、土建施工、設備工程、環境安全、防災減災等標準規範，對已有標準規範進行修訂和完善，充實有關地下空間開發利用的規定，體現地下空間利用的自身特點，滿足地下空間開發利用需要。
（三）推進地下空間普查和地下空間信息系統建設。
1．開展地下空間普查。推進城市地下空間現狀普查。對已有和在建地下空間進行分類和信息收集，並納入不動產統一登記管理。建立地下空間資源的普查制度、補（修）測制度、匯交制度。建立地下空間檔案管理系統。按照相關保密要求，妥善做好地下空間信息保密管理工作。編制城市地下空間規劃，應當具備國家規定的勘察、測繪、氣象、地震、水文、環境等基礎資料。
2．建立地下空間信息系統。結合智慧城市建設，推進城市地下空間綜合管理信息系統建設。將普查成果納入系統，動態維護地下空間開發利用信息，為城市地下空間規劃管理提供支撐。逐步將地下空間規劃、規劃許可、權屬管理、檔案管理等納入統一管理平台，建立地下空間管理信息共享機制，促進實現城市地下空間數位化管理，提升城市地下空間管理標準化、信息化、精細化水平。
（四）完善地下空間開發利用立法體系。
1．開展立法前期研究。開展加強城市地下空間規劃建設管理的有關立法研究，組織做好調研、論證、諮詢、起草等基礎性工作，聽取省級政府部門、地方政府、相關管理部門、相關利益群體和社會公眾的意見和建議，加大與相關部門的溝通協調力度，協調相關法律法規與地下空間開發利用法律法規的關係，減少和避免法律法規衝突和矛盾，實現合理銜接。
2．鼓勵地方加強立法。推動地方立法和技術管理規範工作。各省（區、市）根據自身情況，因地制宜推動地方立法工作，研究制定城市地下空間規劃編制、規劃建設管理、權屬登記、使用管理等方面的法規、規章，界定地下空間開發利用管理有關主體及其職責、職權，明確地下空間開發利用管理有關制度及其內容和程式要求，推進依法行政。
3．加強制度建設。開展城市地下空間規劃管理有關制度研究工作，作為城市地下空間開發利用規劃制定、規劃許可管理等方面的基礎。各省（區、市）應當在全面梳理規劃管理制度的基礎上，建立和完善城市地下空間規劃制定和實施管理有關制度。
四、保障措施
（一）明確責任主體。
城市人民政府是地下空間開發利用管理工作的責任主體，要加強組織領導，明確主管部門，制定和完善城市地下空間有關規劃，建立健全城市地下空間規劃建設管理制度，推進地下空間普查和綜合管理信息系統建設，加強管理和監督。
省級人民政府要把城市地下空間開發利用和管理納入重要議事日程，加大監督、指導和協調力度，結合已有規劃和各地實際，出台具體政策措施並抓好落實。
國務院城鄉規劃建設主管部門會同有關部門加強對全國城市地下空間規劃建設管理工作，加強規劃制定和管理的指導監督，開展立法研究，完善相關制度和標準規範。
（二）提升管理水平。
建立部門協調機制。建立城市地下空間開發利用相關部門之間的協同管理機制，維護城市地下空間的整體性、系統性，避免條塊分割、多頭管理。
建立重大問題專家諮詢機制。充分發揮專家顧問作用，為城市地下空間規劃建設管理提供技術支撐，避免地下空間開發利用由於地質條件的複雜性、地下情況的不確定性等帶來的高風險。
建立監督檢查機制。加強對城市地下空間建設和使用的跟蹤監測和監督檢查，建立地下空間開發利用質量監管機制、安全使用監管機制、應急管理機制等，落實監管人員，提高地下空間開發利用建設質量，保障安全。
建立評估機制。對規劃實施情況和有關配套政策機制實施情況進行跟蹤分析和總結評估，及時發現問題並作出調整。
（三）加大資金支持。
積極爭取中央財政資金支持地下空間開發建設。地方各級人民政府要切實加大投入力度，確保對城市地下空間規劃制定、現狀普查、綜合管理信息系統建設等方面任務的資金投入。最佳化政府投資結構，安排專項資金重點支持地下空間開發建設。
積極探索地下綜合管廊、公共服務設施等的有償使用，建立合理的收費機制。規範和鼓勵社會資本對地下空間開發建設運營的投資。按照產業化發展、企業化經營、社會化服務的思路，拓寬私營企業、民營資本進入地下空間開發建設及運營領域的渠道和途徑，為民營企業平等參與競爭創造良好環境。
（四）建立激勵機制。
制定優惠扶持政策，鼓勵社會資本積極參與中心城區地下停車場設施建設運營，提升城市地下空間開發利用的質量和水平。通過合理確定地下空間建設用地土地出讓金等形式，制定鼓勵地下空間互連互通的相關政策，鼓勵開發商提供地下商業空間和地下公共運輸設施、出入口和通道等。
（五）加強隊伍建設。
加強教育培訓。依託大專院校、科研院所等機構，加強對地下空間規劃設計、施工建設和管理人員的培養，注重理論和實踐相結合，建立具有行業發展前瞻性的產學研相結合的人才培養體系。
加強設計和施工專業人員隊伍建設。制定發布地下建設工程、市政工程、地下交通工程等專業工程設計和施工專業人員職業標準，明確職位要求，建立健全人才培養、引進和使用的激勵機制，提升專業人員素質和業務能力。
加強國內外技術和管理經驗交流。搭建交流合作平台，通過考察、座談、交流研討會等形式，進一步汲取借鑑先進技術和經驗，提高地下空間從業人員隊伍的整體水平，適應地下空間行業的發展要求。
