簡介
土地財政屬於預算外收入，又叫第二財政，是指地方政府利用土地所有權和管理權獲取收益過程中進行的財政收支活動和利益分配關係，包括政府通過土地稅收、土地使用權出讓、土地融資等方式獲得收益來直接或間接增加財政支出能力的行為。
歷史
土地財政最早是從香港學過來的。1993年12月國務院頒布了《關於實行分稅制財政管理體制的決定》，1994年分稅制改革正式開始。中央意在通過分稅制改革集中財力和財力再分配來約束地方政府行為，提高巨觀調控能力。在1994年實行分稅制改革後地方財政收入占全部財政收入的比重大幅減少。
10年來，各地土地出讓金收入增長迅速，2001年，全國土地出讓收入占地方財政收入的比重只有16.6%，2009年，全國土地出讓金高達1.6萬億元，占當年地方財政收入的48.8%。一些地方政府通過土地財政獲取的收入甚至超過了正常的稅收收入。
定義
政府要先收購私有土地，進行初步開發後才能出讓。而大陸是土地國有制，往往憑藉公權力和專政機關力量強行征地拆遷，低價收購他人的土地使用權，並不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸騰。其行政執法依據是國務院的《拆遷條例》，而不是全國人大的《物權法》。
現狀
在很多地方，第二財政早已超過第一財政。據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金淨收入占政府預算外收入的60%以上。在“土地財政”上，這些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府運用行政權力把集體所有或其它用途的土地整合後，進行招拍掛，價格就會翻幾番。
原因
對“土地財政”依賴比較嚴重的應該是中部不發達城市和沿海還沒有形成產業支撐的開發區，欠發達城市和新興地區由於沒有相關產業作為支撐，“土地財政”必然成為政府收入主要來源。“土地財政”的形成與我國土地出讓制度有關。土地都是通過買斷的方式使用幾十年，這造成地方政府官員樂於寅吃卯糧、竭澤而漁，根本不考慮下一任政府官員如何解決財政收入的問題。
土地財政土地財政的形成，既有內因，也有外因。
就內因而言，主要是現行土地管理制度。反思中國土地管理的制度安排，一個突出的問題，是政府有關部門既負責土地管理，又負責國有土地的經營，所謂集“裁判員”與“運動員”於一身。經營是市場主體的活動，具體到國有土地的經營，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個作為政府的職責，客觀上使各級地方政府成了市場競爭的主體，這是土地財政形成的主要制度基礎。
總之，現行土地管理體制允許政府經營土地，是生成土地財政的主要內因。此外，雖然科學發展觀提出多年了，但幹部考核標準和選拔辦法，仍未根本改變，這也是導致幹部片面追求土地財政的重要內因。
就形成土地財政的外因而言，主要是財稅體制不合理，地方政府的財力與事權不匹配。
實質
土地財政，從收入來源看，主要包含兩大類：一是與土地有關的稅收，如耕地占用稅、房地產和建築業的營業稅、土地增值稅，等等。
二是與土地有關的政府非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設基金，等等。
因此，所謂土地財政，實質上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前的發展方式。形象地說，就是“寅吃卯糧”。
利弊
土地財政土地財政，作為地方政府發展經濟的一種工具，可謂利弊互見。
在中國，土地財政和土地金融的形成，大體是近十幾年的事情。這十幾年，中國城市建設突飛猛進，其奧秘就在城市政府通過經營土地，積聚了大量建設資金。城市經濟飛速發展，市民生活質量不斷提高，帶動了周邊農村經濟的轉型與發展，吸引了大量外地農民進城務工。其正面效應不容否定。
但是，問題也由此而生。
第一，土地財政惡化了國民收入分配，抑制了民間投資。
第二，政府投資影響了產業結構調整，加劇了產能過剩。
第三，更不能忽視的是資源、資金的嚴重浪費。
第四，土地財政機制不改變，保護耕地、保護農民的合法土地權益，只能流於空談。
總的來看，在中國工業化、城市化的進程中，土地財政曾經發揮過重要的、積極的作用。但是，隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經成為今後中國可持續發展的障礙。今後，應該切實落實科學發展觀，讓土地財政逐步退隱歷史舞台。
中國主要是借鑑香港的土地批租制。但是，香港的土地管理與土地批租（即經營），分屬不同的部門，並且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。而恰恰這一點，我們沒有學。
之所以如此，也是由當時複雜的歷史條件決定的。上世紀80年代中後期，國家土地管理局成立，負責統管全國城鄉地政，逐步推行有償使用土地制度改革。然而，當時許多地方政府和一些中央政府部門，不願實行有償用地制度，改革進展緩慢。
當時的主要矛盾，是如何推進土地有償使用制度改革。在這種情況下，土地管理部門順理成章地承擔起國有土地的經營職能，可以說是一種歷史的必然。但歷史不會有終點。舊的矛盾解決了，新的矛盾隨之產生。
隨著市場經濟體制的確立，大約在20世紀末期，土地有償使用制度全面建立起來，土地財政也逐步形成，政府經營土地的弊端才越來越顯現出來。如果說，當年學香港只學了一半甚至不到一半，是個歷史的欠賬，那么，這個欠賬總歸要還，恐怕到了該還賬的時候了。
辦法
部分專家認為：一方面，在現行的房地產稅費政策下，地方政府是最大的受益者之一，這種巨大的利益誘惑，必然大大刺激地方政府的賣地衝動；另一方面，“土地財政”對抬高房價有推波助瀾的作用，地價的不斷攀升和房地產稅費過高都在一定程度上助推了房價的飆升，而房地產稅費最終會轉化為商品房成本，由購房者買單。“要從根本上解決當前‘土地財政’困局，改變單純依靠土地出讓金和房地產稅收為主要收入的財政現狀，應該儘快開徵物業稅。”
但是實際上，也有專家認為僅僅依靠稅務財政來解決會導致嚴重問題，數據顯示，2011年，我國全部稅收收入中來自流轉稅的收入占比為70%以上，而來自所得稅和其他稅種的收入合計占比不足30%。來自各類企業繳納的稅收收入占比更是高達92.06%，而來自居民繳納的稅收收入占比只有7.94%。如果再減去由企業代扣代繳的個人所得稅，個人納稅不過占2%。2012年個稅起征點上調後，今年個人直繳的比例還會更低。在嚴格意義上，中國沒有真正的“納稅人”。這就是為什麼稅收高速增長，居民稅負痛感卻不敏感的重要原因。
任何一種改革，如果想成功，前提就是納稅人的負擔不能惡化。如果按照某些專家的建議，通過直接增加財產稅等新的地方稅種來來補償土地收入，將足以引發比希臘更加嚴重的社會騷亂。這種非帕累托改進，對任何執政者而言，無異於政治自殺。在現有的政治制度下，社會暴亂乃至“大革命”都是完全可以預期的。
1862年，美國的稅改取消聯邦土地收入，改徵地方財產稅，納稅人從聯邦政府處獲得財產，然後向地方政府繳稅，總的負擔沒變，收入在不同政府間切換。但在中國這樣的稅收結構下，就算是中央真的可以下決心減稅，也不過是減少了企業的負擔，減稅並不能直接進入居民個人賬戶。因此，對居民人而言，增加財產稅就是支出淨增加。這樣的改革方案，在一開始就注定會失敗。
出路
土地財政第一，成立“土地國資委”，改革集土地管理與土地經營於一身的行政體制，分離政府經營土地的職能。
第二，以基金式管理為最終目標，嚴格規範土地收益的使用支出，杜絕“寅吃卯糧”的短期行為。
第三，應該放開“集體建設用地入市”。
當然，以上改革建議，涉及許多重大理論、法律、政策問題，有待進一步深入研究與討論。
調查
國土部下發的一份《關於開展土地儲備制度建設和運行情況調查的緊急通知》（下稱《通知》）。《通知》在2009年9月初下發至各地，並要求地方在匯總相關數據後於下月上報國土部，《通知》中要求地方政府上報的數據年份為2006年、2007和2008年。與其他調研相比，此次《通知》規定的地方市縣政府需要上報的材料多達12項，包括三年間的建設用地供應總量、結構及來源於儲備土地的情況、土地儲備資金管理情況、儲備機構借商業銀行及其他金融機構貸款餘額情況等。在土地供應這塊，地方需上報年度土地儲備面積，以及到了年底已經完成前期開發但尚未完成供應的土地面積等。尤其地方政府通過土地儲備機構獲得的土地出讓收入也成為調研重點之一。上述三年間，地方政府通過土地儲備機構供應土地的價款、各地土地出讓收入情況都需要上報。
房價
根據《通知》，國土部要求各省級政府要以建立土地儲備制度的市、縣（含獨立於設區市本級的區）為調查單元開展調查，調查完成後，以紙質和電子方式逐級匯相關數據。國土部還將選擇部分城市進行實地調研。國土部此次的《通知》也關注到了地方土地儲備機構“收支”問題。在一份表格中，地方政府就需要填報土地儲備資金來源（土地出讓收入、貸款等），土地儲備資金支出（前期開發、拆遷補償等），以及資金結餘等內容。總之，表面上，《通知》試圖“全面了解目前各地土地儲備制度建設和運行情況，研究分析當前土地儲備制度運行中存在的問題，提出完善土地儲備相關制度建設的政策建議和措施”。據國土部總體監測數據，全國土地出讓總收入逐年高漲，2006年為7000億元左右，2007年受到樓市過熱影響，當年土地出讓收入高達13000億元，2008年又因樓市下行而回落至9600億元。
地方政府的財政收入之命脈在於土地出讓收入，因為這種模式，推高了地價並造出了一個個地王，同時又反作用房價，形成新的房地產泡沫。遠超出實體經濟發展速度的房地產泡沫對整箇中國的經濟和金融都或將產生致命毒害，社會就業。在這種禍害緊密相依的情境下，地方政府的財政收入模式必須作為焦點和切入點進行深度解剖思考，以獲得一種既提振經濟，又防止房地產極度泡沫的新經濟成長模式。必須應對的2010年的中國經濟“悖境”，這或許是這次國土部緊急調研背後的深意吧。
土地財政因其大量賣地，一般會使土地的價格降低從而降低房價。但是由於政府大量發行鈔票抵消了其推動地價降低的趨勢。
國外情況
在土地資源稀缺的荷蘭，不僅土地用途管制十分嚴格，而且規定任何土地交易，政府都可以優先購買。同時，法律又規定，政府不得從土地獲取任何收益。政府購買土地的目的，是為了控制房價，解決居民的住房問題。
就是說，荷蘭政府的惟一職能，就是公共管理，不從事任何經營活動，政府收入的主要來源是稅收。其他西方國家，也大體如此。
根源之辯
土地財政的根源是否在於分稅制，一直遭遇業內人士的激辯。
有人認為，1994年的分稅制改革後，財權過分集中在中央政府，地方的財權和事權不對稱，地方不得不另闢財源，土地財政應運而生。這個分析看上去有道理，但並不準確，地方財政赤字的主要原因是支出增長過快，特別是金融危機期間，執行拉動內需的政策，各地無不大幹快上，捷運、公路、機場等基礎設施投資猛增。支出超過收入，地方政府只好用賣地收入和土地抵押貸款彌補不足。
用土地作為抵押，獲得銀行貸款，這是土地財政的重要組成部分。地價不僅影響賣地收入，而且在很大程度上決定了地方政府債務融資的規模。官方數字表明，截至去年年底，全國共有各類地方政府融資平台8000多個，貸款餘額8萬多億，相當於中央和地方政府一年的財政預算總收入。
“土地改革的核心矛盾在於征地改革，征地制度難以破除的原因在於地方政府對土地財政的依賴。”在不少代表看來，所謂土地財政依賴症，即是指地方賣地收入占到了地方可支配財政收入的一半以上，甚至更多。很不幸，全國絕大部分城市都患上了土地財政依賴症。
雖然兩會上，各個界別的委員和代表們對於這個事情都痛心疾首，表示必須改馬上改。而作為當政者來說，或許才真正能體會箇中滋味。但是地方政府卻不能這么做，因為土地是國有資產，土地價格最起碼要地市一級政府才有決定權。於是，每次只能在明明沒有市場的情況下，仍然要去賣地，地賣不出去，再上報，再等降價。等地方政府反映完了，市場可能已經出現了變化。
對於分稅制改革，天津財經大學財政學科首席教授李煒光屢有呼籲。早在2009年12月31日，李煒光教授就曾表示：我們說的土地財政它造成了今天這個局面，就是說地方政府要追求GDP、要追求地方的財政收入。
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