背景
經過民國初年北京政局的一連串混亂，由參眾兩院組成的國會的聲望日減，尤其是曹錕賄選的發生，更是讓國會一落千丈，人稱“豬仔國會”。在這種情況下，取消國會的呼聲高漲，召開國民會議幾乎是當時各派政治勢力都曾提出過的主張。中國共產黨從1923年起曾多次呼籲召開國民會議，實現統一及和平建設。孫中山領導的國民黨在放棄護法立場之後，也明確提出召開國民會議以決定國是的主張。段祺瑞在醞釀反直時派許世英與孫中山聯絡，曾提議倒曹成功後，先開善後會議，繼開國民會議，並將後者視為治本之策。就連吳佩孚，對國民會議亦主張甚力，表示召開國民會議是其“一貫主張”，反覆倡導。
但是在對“國民會議”內含的理解上，各方差異甚大，其中段祺瑞政府與國民黨（包括正與之合作的共產黨）的分歧最為明顯。段祺瑞主張的國民會議，其組織法由善後會議制定，善後會議的會員又多由政府指定，未能真正容納社會團體參加。國民黨主張的國民會議，是制定憲法的最高機關，因而要求具有廣泛的代表性，其預備會議亦應有眾多人民團體參加，不能由政府操縱控制。儘管存在分歧，但各方均認同國民會議是解決國是的根本辦法，這就為國民會議運動的興起提供了有利條件。
經過
就在善後會議即將召開之時，國民會議運動在各地迅速開展起來。北京、上海、天津、張家口、山東、湖北等地的商會、工會、農會、學生會、女子參政協進會等召開大會，在對善後會議表示反對的同時，積極回響孫中山的《北上宣言》，發表函電，促成召開國民會議。1925年3月1日，由孫中山和李大釗等聯名倡導的國民會議促成會全國代表大會在北京開幕，到會代表共八十餘人，代表二十餘省區、一百二十多個地方的國民會議促成會。大會揭露了善後會議由軍閥操縱的“反人民”性質，對中國社會的一些基本問題進行討論並通過了決議。會議持續一個多月，於4月16日閉幕。
段祺瑞對社會各界發起的國民會議運動雖不以為然，但因標榜善後會議兼具國民會議預備會性質並議決《國民會議組織條例》，故善後會議閉幕之後，也就不能不將所承諾的國民會議提上政府議程。這與國民黨及社會各界呼籲召開的國民會議構成了衝突，致使段祺瑞亟謀解決之道。
1925年4月27日，京師警察廳咨陳內務部，以“現在國民會議條例業奉臨時執政明令公布實施，並已著手籌備。所有前項組織各團體，自難再任其成立，致滋紛擾”為由，規定“倘再有假借（國民會議）名義聚集開會情形，顯系別有企圖”，將“通令各警察署隨時注意依法查禁”。
在查禁國民會議運動的同時，段祺瑞開始了“國民會議”的籌備工作。此事直接關係到段能否實現由臨時執政到民選總統的政治過渡，因而政府方面異常重視。1925年5月3日，段祺瑞任命許世英負責籌備國民代表會議事宜，不久又任命林長民籌備“國憲起草委員會”。 6月3日，段政府公布《國民代表會議議員選舉程式令》，預定11月1日正式開會。10月30日，執政府發出命令，規定“國民代表會議議員應於十五年一月十五日以前齊集京師，定期開會”。
但是段祺瑞禁止國民會議運動的做法不僅使其尊重民意的表態信譽掃地，也為召開國民會議設定了障礙。會議尚未召開，反對的聲浪已經高漲。
首先是擁黎派代表人物章太炎、唐紹儀表示強烈反對。8月5日，正當政府派人士開始為國民會議的前景感到樂觀之時，唐、章二人發出通電，主張保存約法，反對國民會議。電文指出：“國民代表會議組織法、國民代表會議議員選舉程式令，皆已次第公布。按組織法乃善後會議所定，選舉程式令則臨時政府自為，二者皆非執法機關，無為民國製法之權，執事為此，與向之召集安福國會無異也。執事秉鈞以來，十有餘年，毀法喪權，疵累恐多。……執事果有靖讞之心，則宜保存約法，勿自創製。速將國民代表會議之偽法、偽令，一切取消。……他日蓋棺論定，猶不失為瑕瑜不掩之人。若乘急難之時，以行劫制之術，萬目睽睽，豈可盡掩？”
其實在政治理念上，章、唐並不一定以國民會議為非，但出於擁護黎元洪的考慮，則非出此舉不可。因為段祺瑞是在否定舊“法統”的基礎上確立臨時執政地位的，其所以急不可待要召開國民會議，一個重要的原因，就是想藉以取得統治的合法性。章、唐既“主張擁黎出山，以正法統” ，當然不願意看到段氏召開國民會議。
章、唐的通電反對得到了湖北方面的回響。10月12日，湖北省議會議維社議員發表通電，認為中華民國主權在民，國民議會為國民行使主權之最高機關，應由國民自動組織，“非彼所謂善後會議所能代庖”。表示湖北為民國首義之區，該省議員受民意所託，“對於此種無法無據、於理未順之國民代表會議，根本認為不能成立”，故特通電反對。
其次是作為國民會議基礎的地方議會選舉遭遇意想不到的麻煩。入秋之後，各地根據政府頒布的《國民代表會議議員選舉程式令》，開始國民會議議員選舉。選舉分初選與複選兩階段進行。然而，兩個階段的選舉均因舞弊和各種醜聞被輿論曝光而招致反對，引發糾紛。例如南京於9月10日初選投票，運動當選人紛紛“密設機關，實行賄選”，有被查獲證據，提起訴訟者，有被抓獲扭送省憲，由鄭謙親自審訊者，甚至出現初選監督、戶籍主任被控告，戶籍事務所被砸毀的事件，公民要求宣告選舉無效。 湖北的初選自王揖唐當選之後，已露出安福派從中操縱的痕跡。原定8日舉行複選，但十八位代表的名單，不待投票，已先期揭出，且公然見諸文電。其具體辦法，系由安福派駐京頭領聯絡武漢軍方及“省議會之某派”，共同成立“公司”，操辦其事。所選者“均系某某官署之重要職員，並聞指定人各出銀一萬五千元為該包辦人之交換費”。訊息傳出，全鄂震驚，選民立即發出通電，表示強烈反對，並要求政府“徹查”。該省複選被迫展期。 江蘇的複選因王景常以三千五百元賄選，引起訴訟及王的反訴，迫使選舉監督鄭謙宣布停止選舉。而鄭謙此舉，復引來違反民會選舉法的指控，弄得鄭進退維谷，無以收場。 其他地區如河南、青海及華僑社團的選舉，也因故展期。
由於地方議會選舉遭遇麻煩，臨近國民會議開會，各省區選出的議員，尚未及應選人數的五分之三，奉命前往京師與會的各地議員，僅有五六十人。到京的議員要求先頒命令舉行開幕式，籌備處以到會者不夠法定人數，先舉行開幕式不符合條例規定為由，未予應允，只同意安排招待處以接待來京代表及發放旅費。對此，一些代表強烈不滿，表示非先舉行開幕式不足以促各省選舉之進行，“甚至有謂即使段執政下野民會仍須進行，不能與段執政同時消滅者”。 執政府既不能在不足法定人數的情況下開會，又無法促成地方議員選舉以湊足法定人數，國民會議的召開也就失卻了起碼的組織基礎。
另外，一直站在後台操縱執政府的奉張態度移易，亦成為段祺瑞難以如願以償召開國民會議的重要因素。例如，在地方議員的選舉問題上，奉天方面曾因對國憲起草委員會持懷疑態度，遲遲不願舉行選舉。 當時的輿論普遍認為，國民會議難以成立，主要原因在於“奉方對於該會議之不甚熱心故也”。9月，在政府派人士梁士詒前往疏通之後，輿論又認為由於奉張態度發生變化，對於國民會議如期召開“已無可慮之必要”。 當時輿論對於奉張態度移易的判斷是否正確並不重要，惟其指陳的國民會議能否開成須視奉張的態度為轉移，則是客觀事實。這樣，當奉張的態度果真發生不利於執政府的重大變化時，國民會議的召開也就面臨無法逾越的障礙。
奉張與段雖同為三角反直同盟成員，政治主張和利益卻各不相同。兩者最後分道揚鑣系多種原因所致。先是郭松齡倒戈反奉，1925年12月3日興城一戰，奉軍張作相部失利，張作霖施緩兵之計，稱願和平交出政權，段祺瑞不知有詐，擬命郭為奉天督辦，觸犯到奉張的根本利益。此事為段、張關係破裂埋下了隱患。次年1月5日，出於防止國民軍與直系聯合的需要，張作霖致電吳佩孚，主張恢復約法以解決國是。17日，張再電吳，稱關內事請吳全權處理。此舉不僅否定了段政府剛剛通過的憲法草案，否定了段氏所欲建立的新“法統”，而且在治權上蔑視了段的存在，使雙方既有的關係難以維持。在這種情況下，段祺瑞力圖通過改變臨時政府政制，設立國務院，以緩解矛盾。但雙方關係已無法繼續維持。1926年1月11日，張作霖宣布與段祺瑞政府斷絕關係。25日，張作霖召開會議，議決東三省獨立，並就任東三省自治保全總司令兼軍務總統官。
在此情況下，段祺瑞按照《修正中華民國臨時政府制》增設的國務院，一開始運作即步履維艱。在許世英內閣成立後舉行的首次國務會議上，于右任等國民黨閣員堅持以段祺瑞下台為就職條件，致使許不敢待在國務總理位置上，結果以陸軍總長賈德耀代理。此時，段政府自身的繼續存在已經成為問題，也就無暇顧及國民會議的召開。國民黨和南方的國民政府雖然宣稱要在第三次全國代表大會之前召開國民會議，但也基本上是一種政治宣傳。隨著三一八慘案之後國內形勢的變化，段祺瑞下台，國民政府的北伐進入準備階段，兩種不同政治路徑的“國民會議”均不再為人提及，解決中國問題的和平會議手段又重新為武力統一所代替。
意義
國民會議運動由於各派軍閥依然保存著強大的武裝，又有帝國主義的支持，他們絕不會通過會議的方式把政權交給人民大眾。他們與人民的任何談判，只不過是他們玩弄人民的一種手段。這次運動沒有也不可能促成人民政權的誕生，但是它在揭露帝國主義和軍閥的反動面目，教育和組織廣大人民民眾參加反帝反封建革命鬥爭中起了重要作用，具有重大的歷史意義。
