國有資產經營的立法主導
以政府主導經營
國有資產經營國有資產委員會與財經委員會區別
在全國人民代表大會常務委員會中，一直設有財經委員會，這是我國最高立法機構中設立的負責處理國民經濟事務的組織。財經委員會的工作是非常重要的，它是人民行使 國民經濟管理監督權力的具體體現，是人民代表對政府經濟工作實施專門審查的基本方面。但是，財經委員會並不能起到國有資產經營的主導作用，它不論是對國有資產，還是對非國有資產，一概不涉及具體的經營問題，它只是對國家的包括各種經濟成份在內的總和的巨觀經濟運行作出至高權力的監控。整體經營國有資產的立法主導作用必須由專設的國有資產委員會承擔，也就是說，涉及資產的經營，就需要在財經委員會之外再另設委員會，國有資產經營是關係全國人民根本利益的大事，因此，同樣需要在全國人民代表大會常務委員會中設立專門的國有資產委員會。國有資產委員會不同於財經委員會，雖然要同設在人大常委會中，但作為至今尚未設立而今後需要設立的機構，國有資產委員會具有財經委員會不可取代的新的職能。
1. 財經委員會的工作範圍是全社會，國有資產委員會的工作範圍僅限於 國有經濟。 國有經濟是全社會經濟的重要組成部分，而全社會經濟的運行與 國有經濟的運行卻有不同之處。這種由範圍不同引起的運行不同，根源於範圍內構成的差異。首先， 國有經濟主要分布於工商界，很少有農業生產的成份，而農業經濟作為全社會經濟的基礎是與國有經濟相關聯又運行於國有經濟之外。顯然，全社會的經濟運行是完整的，而範圍相對小的 國有經濟的運行大體只可視為農業基礎之上的運行。因此，由於工作範圍並不一致，國有資產委員會與財經委員會就形成了各自的職責，二者之間有聯繫，但更有區別。其次，全社會的範圍包括 國有經濟，也包括非國有經濟，國有經濟是 公有制經濟，由此決定國有資產委員會必須突出公有制性質的經營要求，而財經委員會的工作則不區分 所有制性質，只單純考慮運行控制問題。再次， 國有經濟是國家所有權在位的經濟，而全社會的範圍內還包括國家不具有所有權的經濟。這樣範圍的不同，導致了國有資產委員會的工作具有特定的所有權在位的性質，而財經委員會則不具有這種性質，其工作範圍的不同，直接決定了二者工作性質的不同，財經委員會雖然工作範圍廣泛，但卻不能以 國有經濟的性質要求決定工作性質。
2. 財經委員會對 國有經濟只實施外部監控，而國有資產委員會的工作是國有資產經營的內部組成部分。國有經濟包括在 國民經濟範圍內決定國有經濟也是財經委員會工作的重要對象，但是，同其他經濟成份一樣，財經委員會都是從經濟成份的外部對其控制或制約，從不進入經濟成份的內部，即使國有經濟的所有權是為國家掌握的，也不體現在財經委員會的工作中，該委員會只有外部控制的權力與責任。相反，國有資產委員會直接承擔國有資產整體經營責任，它對 國有經濟的所有控制工作都是 內部性的。國有資產委員會不負責非 國有經濟問題的任何一點，它只是將工作的對象確定在國家握有所有權的國有經濟上。有同志認為：“既然國有資產的最終所有者是全體勞動人民，比較合理的選擇是在全國人民代表大會下設立 國有資產管理委員會，由國有資產管理委員會代表全體人民行使國有資產的最終所有權，審查財政部匯總編制的國有資產經營公司的預、決算報告，審查國有資產管理局國有資產管理情況的報告，監督國有資產的經營與管理。”（註：肖金成、萇景州：《組建煙有資產經營公司的若干構想》，《經濟研究》1996年第4期。）這種看法，除去將財政部也拉入到國有資產的價值管理行列中不說，對設立國有資產委員會的基本出發點的認識也是比較模糊的。因為明確地說，設立國有資產委員會並不單單是由所有權在國家而定的，也並不是讓這一機構只具有外部的監督權，若這樣認識，將其職權交給財經委員會行使就可了，即只增加一下財經委員會的工作就解決問題了，不必再設新的機構，反正都是代表全體人民，都是進行外部控制。其實，就有別於財經委員會的工作而言，設立國有資產委員會的必要性恰恰在於它的工作對於國有資產經營具有的 內部性上。
3. 財經委員會工作職能主要是審查國民經濟的管理工作安排，落實監控責任；而國有資產委員會必須對整體國有資產的經營加以研究，負有立法的責任，負有起主導經營作用的責任，其工作水平直接關係到整體國有資產經營的效果。審查工作一般是根據既定原則來做的，並不一定要以詳盡的研究為基礎，有原則的明確並有準確的對照原則的衡量就基本能作出審查結論。而國有資產的整體經營則要求立法者必須作大量的詳盡的科學的研究，在研究的基礎上才能做好經營的主導工作。所以，財經委員會的審查工作，與國有資產委員會的研究工作，除去工作範圍的不同以外，在工作的方式上也是有層次區別的。國有資產委員會的工作是深層次的，是全面、細緻而具體的，要求付出的時間、精力、經費都相應比較多；財經委員會用不著這樣做，它只要能起到原則的把關作用就達到要求了。因此，相比之下，財經委員會的工作是粗線條的、原則性的和可務虛的，而國有資產委員會的工作則是細線條的、具體性的和必務實的。其二者之間的工作差別是較明顯的。
設立國有資產委員會是體制規範的起點
改革以來，由於工作範圍、性質、方式等方面的因素制約，財經委員會並沒有直接負擔起國有經濟改革的責任。在立法機構中，始終是為改革做著各種各樣工作，但卻也始終沒有為國有經濟改革專設組織。因而，實際的改革進程就表現為立法滯後和立法缺乏系統性，政府的政策制定缺少法的規範，帶有較大的反覆性，經營出現難以克服的負面效應。在擴大企業自主權階段，擴權中並沒有賦予企業所有應得到的經營自主權，卻將一些本不應放手的權力放開，甚至是將本應由國家負擔的責任也推給了企業。由於企業退休人員的 福利待遇原本積累在國家，結果切斷了返回企業的路，改由企業自己解決，對企業改革的起步就設定了障礙，這種障礙至今還沒有全部得到搬遷。在各種形式的經營責任制的貫徹中，本要求的是責、權、利相對應，卻偏偏是對不上，基本上都成了有權力而沒有責任的責任制，產生了不良影響。在實行 承包制的過程中，發包的不規範和承包的短期行為，使得承包制適用性幾乎被淹沒。在搞現代企業制度的試點工作中，政令的不統一竟致使試點單位名單遲遲地定不下來，且對試點內容也一直缺乏具體的要求和適當的安排，使得試點的效果至今還看不清楚。
就立法工作而言，早在1986年就制定出台了《破產法》，並規定此法自《企業法》實施滿3個月後試行，但《企業法》的實行卻是1988年8月以後的事情，而且到了1993年《企業法》又讓位於《公司法》，但《公司法》到也沒有修改完善。形成這種狀況，從根本上說，就是對國有資產的經營及其經營 體制的改革缺乏研究有關的。我們認為，這方面的研究大體上分為兩類，一類是理論研究，一類是工作研究。好的工作研究必要以好的理論研究為基礎，而好的理論研究的實用價值也必須通過好的工作研究才能體現出來。沒有好的工作研究，縱有好的理論研究也對改革難以發揮實際作用。立法的超前及恰當，必須要以相應的工作研究為基礎，缺少研究的立法本身恐怕達不到立法的目的。在沒有設立國有資產委員會的情況下，立法的工作研究是難以保證質量的，而且所能作的研究工作也是很有限的。於是，理論的研究也無法在這種環境中作出貢獻，科學的認識無法通過立法的研究通暢地作用於 體制的改革。《國有資產法》遲遲未能出台，而且，就研究情況看，匆忙出台並不有利，有大量的基礎性研究工作需要做，不能在缺乏全面的把握下急於求成。更讓人焦慮的是，在現實的改革過程中，一些法律的起草出自政府部門，且 國有資產管理方面的基本法的制定也是這樣，如此程式，使立法者與執法者的關係幾近混淆。據了解，眼下正在起草的法律中，本身似未將國有資產委員會的設立問題納入進去，仍然只是講政府管理國有資產，而未講立法的主導作用。
關於國資產整體市場化經營的立法研究，是細緻的和經常性的研究，也是專業性很強的研究，沒有堅實的經濟理論基礎和廣博的專業知識，是無法勝任這種研究工作的。這就要求研究必須很深入，並且研究者要對結論負責。因為這種研究的結果直接影響立法內容和重大的決策。這不同於理論界的研究，理論界的研究人員不論講什麼，只起導向的作用，不涉及具體的工作，也就不必為自己的認識可能產生的對具體工作的影響負責，具體的工作成績歸具體工作的部門及其工作人員，具體工作的失誤也要由他們承擔。立法研究屬於具體工作性質的研究，決無理論研究那般超脫。立法研究要認真仔細地研究理論界的各種各樣的有關國有資產經營的研究成果，要跟蹤研究，儘可能全面，從中受啟發，吸收正確的認識，排除誤導。立法研究還要全面分析政府工作部門的研究及其實際工作情況，從中作出總結和歸納，發現問題並尋找妥善地解決問題的辦法。在既研究理論成果，又研究實際工作的基礎上，立法研究者獨立完成研究任務，依此立法和作出工作決策。我們認為，要解決國有資產經營的無人負責問題，首先要解決無人負責研究國有資產經營立法的問題，即解決這一問題必須設立專門的立法組織，由這一組織負責任地專門研究這一領域的立法和全方位管理。政府的專職管理國有資產的部門要服從立法組織作出的全面安排，政府的其他參與國有資產整體經營的部門也要按立法組織的統一安排工作，至於政府的其他部門應協助職能部門工作，而政府的首腦則應支持和監督下屬部門工作，卻不能主導這項工作，作為主導的只能是處於管理源頭地位的國家的專門的立法組織。在立法的主導及全面安排下，無論經濟形勢多么複雜，國有資產的整體市場化經營也不會出現混亂的無序的狀況，更不會出現國有資產的流失，其活力的具有是必然的。
整體經營原則與國有資產委員會立法
在進行系統的科學研究的前提下，國有資產委員會應確立國有資產整體經營原則，然後，不論是立法內容，還是立法要求，都應基本符合既定原則，按原則辦事。原則不是教條，原則是必不可少的基本規定，有原則才有管理，無原則就會雜亂無序。作為理論探討，根據改革以來的情況，我們認為，國有資產的整體經營原則大體包括三項：（1）整體性原則。其涵義是指國有資產的整體經營的參與部門，包括立法組織、司法組織及政府各部門，都必須從國有資產的整體利益和根本利益出發處理經營事務，不能從局部利益和眼前利益著手解決問題，整體層次的經營必須是代表國家作出整體性的要求。堅持整體性原則，其根本目的是為了維護全民利益，即不是從企業角度認識問題，而是從全局來考慮利益關係。全民利益不僅包括國有企業職工利益，而且包括 國有經濟之外的所有人的利益，即這是全體人民的根本利益，整體性原則要求企業經營必須服從整體經營，在利益一致時要服從，在利益不一致時也要服從。這種服從體現整體利益高於局部利益的要求，體現局部對整體的服從最終是有利於局部的理性。而整體層次經營正是在這種意義上堅持整體性經營原則的。（2）間接性原則。其涵義是指參與國有資產整體經營的組織機構不能直接進行資產經營盈利活動，必須間接地管理企業或要求企業服從整體經營部署。在這一原則下，整體經營組織機構策劃國有資產的經營公平與效率，卻不涉入企業的生產與分配，不能幹涉企業的 自主經營權，尤其是不能直接任命企業的領導人，不能代替企業決策。同時，由間接性原則決定，整體經營組織機構也不能直接向企業派出自己的代表，不能以權謀利讓企業為自己提供特殊津貼，整體經營組織機構的工作人員要享受國家公務人員待遇，由 財政統一發薪，不能與所管企業的效益直接掛鈎，若負有經營失誤責任，按國家工作人員工作過失論處。間接性經營原則最根本是體現在法治上，即以立法主導為整體經營的根本要求。（3）穩定性原則。其涵義是指保持國有資產整體經營立法和整體經營方針政策的連續和可靠。穩定不是僵化，穩定就是講大政方針的制定要慎重，一旦定下來不要輕易改變。如果整體經營層次的要求總是變來變去，那么企業的經營就摸不到頭緒，無所適從，從而影響整個國有資產的經營效率。穩定還包括整體經營組織機構的穩定和組織機構中的工作人員隊伍的穩定。組織機構不穩定，經常調整，是經營上的大忌。而人員的不穩定，對工作的影響更大。國有資產整體經營組織機構中的工作人員主要是常務公務員，他們的工作專業性很強，且有連續性要求，不宜頻繁調動工作，造成業務上的中斷，所以，要儘量使他們安心在自己熟悉的崗位上工作，保持長期的穩定。這一點，與政府其他部門的幹部需要經常調換工作崗位是有些不同的，那些幹部的工作經常變換是應該的，而國有資產整體經營組織機構中的工作人員基本不換工作崗位也是應該的。
國有資產委員會的立法及工作方針要始終貫徹整體性、間接性和穩定性原則要求。這三項原則要分別以立法主導的方式落實在國有資產的整體經營之中。首先，立法的範圍要周延 國有經濟，不能留有空白區間。這種周延既是資產復蓋面的周延，也是整體利益和根本利益的周延。國有資產委員會對立法的態度從原則上與政府部門的政策規定有區別，它是超越政府之上的考慮，並且要有效規制政府行為的考慮，比政策更具有權威性和制約力。其次，立法的要求需排除行政方式貫徹的可能。在法的本身規定中，就要明確用經濟手段進行業務上的操作，不得再象傳統 體制那樣以行政手段集權，更不能允許各級政府的主要負責人隨意介入到這項專職管理工作中，即要將政府的行政管理權與資產的管理權明確地分開，不能以政代法，也不能以政代資。我們認為，在立法中，明確規定實行國有資產專職管理，將資產處置權只授於 國有資產管理部門，是十分必要的。尤其是對地方政府，更是要以法律的形式確定其沒有處置國有資產的權力，並不得影響 國有資產管理部門的系統管理。再次，立法要對國有資產整體經營的組織機構及工作人員給予穩定性的保護。一般地說，對這些機構都應制定特殊法給予控制，不允許行政上作不合程式的變更，以利這些機構穩定工作。對於這方面的工作人員，也要在任職和離職的控制上作出法律上的特殊規定。
應當儘快通過一定的法律程式設立國有資產委員會並開始工作。《國有資產法》中要規定國有資產委員會的職責，而且這一根本法的制定應在國有資產委員會設立之後，應由國有資產委員會負責這項立法工作。 國有資產管理部門只應負責制定它執行有關法律的具體工作條例。只應代表政府作 國有資產管理的統籌管理，不能作出超政府的行為，即國家的立法權應掌握在立法組織機構。在國有資產委員會設立之前，似乎有關國有資產經營 體制改革及 國有企業改革方面都不應有大的舉動，應當等待體制規範起點的確立，應當等待實現國有資產經營或是說國有經營管理由政府主導向立法主導的轉化。而在國有資產委員會設立之後，其立法的要求應是穩中求快，儘可能早一些完成基本法律體系的建設。除了要穩妥出台《國有資產法》之外，還要考慮制定《國有企業法》、《國有資產管理法》、《國有資產投資銀行法》等等。
國有資產委員會要有權威性的組織構建
擔負重任的國有資產委員會的權威性要靠組織工作來作基本的保障。這就是說，進入國有資產委員會工作的人員必須符合該組織工作性質的要求，即必須是高素質的專業人員，不能降低對人員的使用標準。比較起來，國有資產委員會的人員比政府中的從事 國有資產管理或間接經營的人員要有更高素質和專業工作能力的要求，特別是對於國有資產委員會委員任職資格的要求應極為嚴格，一般必須是這方面工作的高級專家，是具有權威性的人，或是說是在各個方面都能讓人感到信服的人。實質上，國有資產委員會工作的權威性首先要建立在委員們個人的專業能力具有的權威性上。單純的法律規定的權威不解決實際的問題，實際就是必須有權威性的人作出權威性的工作才能使這一組織成為真正的權威性組織。在這方面，必須要講專家作用，不能對專家的工作能力有絲毫的貶低，不能搞搭配，讓不懂專業的人充當委員，更不能讓不負責任的人進入這一委員會。應當說，國有資產的 經營效益如何，將來的命運如何？從整體上講，全靠這一委員會把關了，所以，對國有資產委員會委員的選撥是決不可掉以輕心的，這是一件非常重要的事。
我們認為，國有資產委員會的委員人數應在10—20人之間。委員們應全部是資深的經濟界人士，包括著名經濟學家、著名經濟工作領導人、著名經濟法學家、著名企業家等。委員們的工作應是專職性質的，不能象其他組織那種兼職樣子，只能是一心一意做好這項工作。可以說，這是一種有很多困難且工作量很大的工作，兼職不可能作好，就是專職工作也未必能達到令人滿意的程度，更不用說一心二用了。不論原先是做什麼工作的，只要進入國有資產委員會，成為專職委員，就必須拋棄其他任何工作，一頭扎在國有資產經營的研究和立法上，甚至連個人的某些興趣愛好都要捨棄，以保證工作質量。專職工作，不分二心，這是最基本的要求，每一位專家委員都必須認真地對待這一要求。而且，為實現持久的高質量工作，委員們的就職既要保持穩定，又要有一定的流動，既不能搞成法定的終身制，也不能搞成一屆一換，可以考慮的優選作法是每屆換選四分之一委員，這樣既可有工作的連續性，又可使組織能及時補充新生力量，以利於組織保持業務工作的權威性。
再有，實現國有資產經營的立法主導，對國有資產委員會的工作，必須給予足夠的經費支持。委員會本身是常設機構，要有固定的辦公地點，要在辦公設施上和工作人員上配備好，設施應是一流設施，人員也應是一流水平的。不論是設施，還是人員，都要足夠用。這並不是說可以浪費或鋪張，只是說不能卡的太緊，作不必要的節省。每位委員都應配備一定規模的秘書班子和顧問班子，這就是說委員們各自除了有若干名秘書協助工作外，還要有自己的若干名工作顧問，這些顧問可以有專職的，也可以有兼職的，顧問的班子組成完全視需要而定，應能基本上滿足委員諮詢工作的需要。這樣，每位委員都能獨立開展調研活動，通過調研深刻地把握國有資產經營的狀況，使自己的專家本色更加突出，工作能力始終保持在高水平上。委員們要有各自的辦公室，包括秘書和顧問的辦公室，要有自己的工作用車，更重要的是要有自己的工作經費，這樣才能使委員們最好地開展工作，更好地對國有資產的整體經營負責。這方面的經費決不能少，應滿足使用要求，因為國有資產委員會的工作是主導性的，是從根本上保證國有資產的經營活力和 經營效益的，關係重大，因此，必須要給予財力保障。
