國家發展改革委辦公廳關於進一步強化企業債券風險防範管理有關問題的通知

發改辦財金[2012]3451號

國家發展改革委辦公廳

2012年12月11日

各省、自治區、直轄市及計畫單列市、新疆生產建設兵團發展改革委：
為進一步加強企業債券償債風險防範管理，促進企業債券市場持續健康發展，現就有關問題通知如下：
一、根據發行主體資產負債率情況細化風險防範措施
對於部分企業資產負債率偏高，相應償債保障措施比較薄弱的情況，在已有措施基礎上，根據發行人最近一年末經審計財務數據計算的資產負債率水平分別採取不同的償債保障措施。
（一）資產負債率在65%至80%之間的發債申請企業，在審核工作中對償債風險實行“重點關注”。
主承銷商在其出具的《發行人償債能力分析報告》中，增加發行人資產負債率水平對償債能力的影響分析。有關分析應至少包括：發行人最近三年的資產負債率情況、發行人所在行業的資產負債率情況、發行人有息負債情況、有息負債在未來五年內還本付息的時點及金額分布情況、發行人特殊負債情況等。重點是審核發行人償債保障措施，根據負債期限時點分布，考察償債壓力水平和有關措施的保障程度。
另外，對負債率低於65%但負債絕對額較大的發債申請企業，在審核中也給予“重點關注”。應關注其流動比率、利息保障倍數、現金流、可變現資產規模等情況，必要時要求其安排擔保措施。
對能夠提供有效抵質押擔保或第三方擔保措施的“重點關注”類企業，將優先核准發債申請。
（二）資產負債率在80%至90%之間的發債申請企業，原則上必須提供擔保措施。
（三）資產負債率超過90%，債務負擔沉重，償債風險較大的企業發債，不予核准發債。但實行有效的多種複合性風險防範措施的企業，可適當放寬資產負債率要求。
（四）特定行業企業資產負債率水平要求可適當放寬。
對擁有公路業務板塊的企業因財政性資金計入負債以及二級公路停止收費但負債仍由原企業承擔造成資產負債率較高；房地產行業企業因售房預收款等導致資產負債率較高的兩類行業企業，按剔除特殊因素後計算的負債率水平安排相應償債保障措施。
鐵路、捷運、電力特別是水電企業因投資規模較大、投資期限較長，資產負債率較高。物流貿易企業和建築施工企業自有資金槓桿率較高，大量占用資金，資產負債率較高。上述行業企業因行業特點，對資產負債率要求可適當放寬，負債率超過85%應安排擔保措施，超過90%不宜發債。
二、根據發債主體信用等級完善相應償債保障措施
對城投類企業和完全競爭產業類企業兩類主體的償債保障措施擬根據評級情況做如下規定：
（一）產業類企業主體評級為AA－及以下的，應採取抵質押或第三方擔保等措施。
（二）城投類企業主體評級在AA－及以下的，應採取簽訂政府（或高信用企業）回購協定等保障措施或提供擔保。
三、完善保障房項目手續條件
為貫徹《國務院辦公廳關於保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發[2011]45號）中規範利用企業債券融資支持保障房建設的精神，對於募集資金主要用於保障房建設的發債申請列入審核綠色通道，優先辦理。對保障房類項目手續提出以下要求。
（一）發債募集資金擬投入的保障房項目應納入省級保障房計畫，或省級政府與地市政府簽訂的保障房建設目標責任書，並嚴格限定在公租房、廉租房、經濟適用房、限價商品房和各類棚戶區改造的範圍內。對省級計畫和目標責任書之外的住房建設項目發債融資，按照一般企業債對待。
（二）保障房項目的審批、土地、環保等檔案應齊備，償債資金來源明確。
（三）一般性舊城改造、城鄉一體化項目仍按照正常發債申請對待。
四、根據募集資金投向細化分類管理
（一）募集資金用於旅遊基礎設施建設、物流園區建設、開發區建設、產業園建設、水利、公路等基礎設施投資為主的地方國有企業發債，因涉及政府投資計畫及各項政策，不按完全競爭的產業類企業對待，原則上按政府投融資平台公司進行管理。
（二）按照國務院檔案的要求，具有完全公益性的社會事業項目如體育中心、藝術館、博物館、圖書館等項目的建設，應根據地方財力和公共服務的需要量力而行，不宜通過發行企業債券籌集建設資金。
五、進一步規範企業債券擔保行為
為了規範企業擔保行為，防止擔保流於形式，切實防範債券風險，要採取以下措施：
（一）禁止發債企業互相擔保或連環擔保。
（二）對發債企業為其他企業發債提供擔保的，在考察資產負債率指標時按擔保額一半計入本企業負債額。
（三）政府投融資平台公司為其他企業發行債券提供擔保的，按擔保額的三分之一計入該平台公司已發債餘額。
（四）加強對抵質押擔保行為的監管。抵質押物須經過具有證券從業資格的評估機構進行價值評估。在債券徵信工作中，關注發行人是否有不良徵信記錄情況，發行人在綜合信用承諾書中要對抵質押物沒有“一物多押”進行承諾。加強對債券存續期抵質押資產狀況的監管和信息披露。
六、規範信用評級，防止評級虛高
為規範信用評級機構的評級行為，防止以高評級招攬客戶、“以價定級”、跟蹤評級不盡職、出現兌付風險事件而不及時揭示風險等行為，將採取以下措施：
（一）加強評級機構自身信用記錄的採集使用，強化綜合信用承諾制度，對以高評級招攬客戶、“以價定級”等行為進行處罰。
（二）我委將組織市場機構投資者定期對評級機構進行評價，加強對評級機構企業債券評級行為的監督。對評級質量差，風險揭示嚴重缺失的評級機構實行禁入制度。
（三）鼓勵舉報不規範評級行為，一經查實，按規定處罰。
七、加大對主承銷商盡職工作的監管力度
為進一步規範主承銷商的承銷債券行為，將採取以下行為：
（一）對於發行人首次發行債券的，主承銷商應提供發行人輔導報告。
（二）對於再次申請發債的，主承銷商應提供發行人在存續期信息披露、募集資金使用和兌付本息情況的報告。
（三）切實提高發債材料質量，主承銷商應建立完整的企業基本情況的盡職調查工作底稿，以備檢查。主承銷商應提供質量（風險）控制機構的審查報告。
（四）建立主承銷商企業債券主辦人制度，券商應提供主辦人員教育背景及業績記錄，在我委備案。發債材料應由兩名主辦人員簽字，並簽署書面誠信盡職承諾。
（五）我委將加強對發債材料審核，審核中發現發債材料存在重大瑕疵、重大遺漏、披露不實不清或出現明顯文字錯誤等情況的，將直接退回發債申請，並對主辦人員給予批評，記入檔案，要求主承銷商進行整改。
（六）建立發債材料披露質量專家評議制度，擬邀請投資者代表定期對披露的發債材料質量進行評價。
（七）完善主承銷商的自身信用記錄並做好信用審核工作，逐步建立主承銷商綜合信用承諾制度。
八、加強對城投公司注入資產及重組的管理
（一）注入資產必須為經營性資產。政府辦公場所、公園、學校等純公益性資產不得注入城投公司。
（二）注入資產必須經具有證券從業資格的資產評估機構評估，由有關主管部門辦理相關權屬轉移登記及變更工商登記。
（三）作為企業註冊資本注入的土地資產除經評估外，必須取得土地使用權證，屬於劃撥、變更土地使用權人的，應證明原土地使用證已經註銷。