政策全文
關於進一步推進煤炭企業兼併重組 轉型升級的意見
發改運行〔2017〕2118號
各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團發展改革委（能源局）、經信委（工信委、工信廳）、財政廳（局）、人力資源社會保障廳（局）、國土資源廳（局）、環境保護廳（局）、國資委、質量技術監督局、安全監管局、煤炭廳（局、辦），各銀監局，各省級煤礦安監局，人民銀行上海總部、各分行、營業管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行：
為貫徹落實《國務院關於煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號），深入推進煤炭供給側結構性改革，進一步最佳化存量資源配置，擴大優質增量供給，實現煤炭供需動態平衡，有效抵禦市場風險，提升煤炭行業發展的質量和效益，現就推進煤炭企業兼併重組轉型升級提出如下意見：
一、總體要求
（一）指導思想。認真學習貫徹黨的十九大精神，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，把提高供給體系質量作為主攻方向，通過市場機制、經濟手段、法治辦法，促進煤炭企業加快兼併重組和上下游深度融合發展，大幅提高煤礦規模化、集約化、現代化水平，實現煤炭行業轉型升級。
（二）基本原則。堅持市場主導、企業主體和政府支持相結合；堅持發展先進生產力和淘汰落後產能、化解過剩產能相結合；堅持做強做優做大主業和上下游產業融合發展相結合；堅持提高產業集中度和最佳化生產布局相結合。
（三）主要目標。通過兼併重組，實現煤炭企業平均規模明顯擴大，中低水平煤礦數量明顯減少，上下游產業融合度顯著提高，經濟活力得到增強，產業格局得到最佳化。到2020年底，爭取在全國形成若干個具有較強國際競爭力的億噸級特大型煤炭企業集團，發展和培育一批現代化煤炭企業集團。
二、主要途徑及目的
（四）支持有條件的煤炭企業之間實施兼併重組。大力推進不同規模、不同區域、不同所有制、不同煤種的煤炭企業實施兼併重組，豐富產品種類，提升企業規模，擴大覆蓋範圍，創新經營機制，進一步提升煤炭企業的綜合競爭力。推進中央專業煤炭企業重組其他涉煤中央企業所屬煤礦，實現專業煤炭企業做強做優做大。鼓勵各級國資監管機構設立資產管理專業平台公司，通過資產移交等方式，對國有企業開辦煤礦業務進行整合。支持煤炭企業由單一生產型企業向生產服務型企業轉變，加快專業化公司建設，推動煤炭產業邁向中高端。
（五）支持發展煤電聯營。支持煤炭、電力企業通過實施兼併重組，採取出資購買、控股參股等方式，積極發展煤電聯營。結合電煤運輸格局，以中東部地區為重點，推進電煤購銷關係長期穩定且科學合理的相關煤炭、電力企業開展聯營。支持大型發電企業對煤炭企業實施重組，提高能源供應安全保障水平。
（六）支持煤炭與煤化工企業兼併重組。鼓勵煤炭與煤化工企業根據市場需要出發實施兼併重組，有序發展現代煤化工，促進煤炭就地轉化，發展高科技含量、高附加值產品。實現煤炭原料上下游產業的有機融合，增強產業相互帶動作用。
（七）支持煤炭與其他關聯產業企業兼併重組。鼓勵具備實力的鋼鐵企業結合資源需求，與煤炭企業實施兼併重組。鼓勵鐵路、港航運輸企業與煤炭企業實施兼併重組，發揮大宗物資運輸的產業鏈優勢，提高運輸保障水平，形成穩定的貨源渠道，提高抵禦市場抗風險能力。
（八）通過兼併重組推動過剩產能退出。鼓勵通過兼併重組加快淘汰落後產能和其他不符合產業政策的產能，引導規模小、安全差、效率低的煤礦主動退出。引導和鼓勵對化解煤炭過剩產能實施方案以外的煤礦進行減量重組，培育和發展先進產能，保留煤礦能力不得高於重組前各煤礦能力總和，支持保留煤礦統一開發被重組煤礦剩餘煤炭資源；允許資源不相鄰的煤礦異地減量重組，重組後資源分期開發，保留煤礦退出前不得開採被重組煤礦剩餘煤炭資源，重組主體企業做出分期開發承諾，省級人民政府有關部門向社會進行公告。有關省（區、市）制定具體方案並組織實施。
（九）通過兼併重組推進技術進步和升級。進一步研究完善煤炭先進產能標準，鼓勵企業通過兼併重組，進一步發揮資源、技術、裝備、管理、資金優勢，積極培育發展工藝先進、生產效率和資源利用率高、安全保障能力強、環境保護水平高、單位產品能源消耗低的先進產能，實現安全環保集約化開採。到2025年，形成以大型企業為骨幹、先進產能為主體的煤炭供給新格局。支持企業通過兼併重組，推廣套用成熟、先進、適用的技術裝備，加強技術攻關和科技成果轉化，進一步提高機械化、自動化、信息化和智慧型化水平。
（十）通過兼併重組實現煤炭資源最佳化配置。煤炭資源實行集約開發，按照一個礦區原則上由一個主體開發的原則，推進礦區內煤炭企業兼併重組。對不符合最佳化布局的煤礦資源，通過市場化的方式進行兼併重組，促進資源進一步向優勢企業集中，提高資源利用率。
（十一）通過兼併重組提高煤礦安全生產保障水平。通過兼併重組引導安全保障程度低的煤礦加快退出，進一步壓減煤礦數量，減少事故隱患，通過實施機械化、自動化和智慧型化，推動煤礦生產系統改造升級，提高技術裝備水平和安全保障水平。
（十二）通過兼併重組加快“殭屍企業”處置。堅持問題導向，從實際出發，對於因管理粗放、冗員較多、技術水平和勞動生產率低等原因暫時陷入困境，但具有一定發展潛力和重組價值的“殭屍企業”，支持實施兼併重組，提高經營管理水平和經濟效益。對於產能落後、不符合產業政策的“殭屍企業”，堅決停止各種不合理補貼，強化環保、能耗、質量、安全等執法約束，加快退出。
（十三）通過兼併重組實現煤炭產業的最佳化布局。統籌資源稟賦、開發強度、市場區位、環境容量、輸送通道等因素，按照“壓縮東部、限制中部和東北、最佳化西部”的要求，進一步降低魯西、冀中、河南、兩淮煤炭基地生產規模，控制蒙東（東北）、寧東、晉北、晉中、晉東、雲貴煤炭基地生產規模，支持陝北、神東、黃隴、新疆煤炭基地通過兼併重組適度擴大規模，減少區內開發主體數量。中南、西南、東北等小煤礦集中地區，應以淘汰退出為主。
三、政策措施
（十四）支持土地礦產處置。支持兼併重組企業依法依規增擴部分夾縫資源、深部資源和無法新設礦業權的邊角資源。支持兼併重組企業盤活土地資產，涉及的劃撥土地符合劃撥用地條件的，經所在地縣級以上人民政府批准可繼續以劃撥方式使用；不符合劃撥用地條件的，依法實行有償使用。兼併重組企業的土地，涉及改變用途的，經批准可採取協定出讓方式辦理用地手續，轉產為國家鼓勵發展的生產性服務業的，可以5年為限繼續按原用途和土地權利類型使用土地；工業用地不涉及改變用途的，提高土地利用率和增加建設容積率可不再增收土地價款。經省級以上人民政府批准兼併重組改制的國有企業，其使用的原生產經營性劃撥土地，可以國家作價出資（入股）方式處置；兼併重組企業涉及的集體建設用地發生轉移的，相關企業可與農村集體土地所有權主體協商，確定土地使用期限，簽訂土地使用契約，依法辦理集體建設用地使用權轉移手續。
（十五）完善煤礦新建項目核准審批條件。根據國民經濟和社會發展對煤炭的需求，為保障煤炭供需動態平衡，在落實產能置換長效機制前提下，對確需新建的煤礦，優先支持煤電聯營項目和兼併重組主體企業新建項目。
（十六）嚴格安全標準約束。加強煤礦安全執法檢查，新發生重大安全生產事故的煤礦、存在重大安全生產隱患經限期整改仍不達標的煤礦，列入兼併重組重點對象企業範圍。對其中剩餘資源確有開採價值的，經省級人民政府有關部門同意並向社會公告後，由兼併重組主體企業對其資源進行整合，重新規劃、設計開採方案，被兼併重組的煤礦必須關閉井筒、不得保留原生產系統，嚴禁多系統、多井口出煤，防止簡單組合，逃避退出。
（十七）嚴格環保法規標準約束。加強煤礦環境保護執法檢查，嚴格環境準入。兼併重組項目應符合礦區總體規劃和規劃環評要求，依法履行項目環評手續。項目生產過程應落實各項生態保護措施，做到開採過程排放達標。項目違法建成投產的，須依法接受處罰並停止生產，列入兼併重組重點對象企業範圍。
（十八）嚴格質量標準約束。生產高硫高灰煤的煤礦應當限制產量，產量逐年減少。凡生產高硫高灰劣質煤，經過洗選商品煤質量仍達不到《商品煤質量管理暫行辦法》規定標準的煤礦，列入兼併重組重點對象企業範圍。
（十九）嚴格規模技術標準。煤炭生產技術與裝備達不到《煤炭生產技術與裝備政策導向》的煤礦，屬於《關於做好2017年鋼鐵煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展工作的意見》（發改運行 2017 691號）檔案所明確加快推進兼併重組的煤礦，列入兼併重組重點對象企業範圍。
（二十）強化煤炭企業誠實守信政策引導。由主管部門、行業協會牽頭，第三方徵信機構參與，推動行業信用體系建設。煤炭生產企業應該在有資質的第三方徵信機構建立信用記錄。凡未建立信用記錄、或者存在重大失信行為被列入嚴重失信企業黑名單的，列入兼併重組重點對象企業範圍。
（二十一）實行兼併重組重點對象企業和主體企業名錄管理。對第十六條至第二十條中列入兼併重組重點對象企業範圍的，實行名錄管理。對具有經濟、技術和管理等優勢的煤炭企業和大型火電企業，建立兼併重組主體企業名錄。鼓勵兼併重組主體名錄企業對兼併重組重點對象企業實施兼併重組。煤炭行業管理部門會同有關部門和單位負責制定兼併重組重點對象企業和主體企業名錄管理辦法，開展名錄認定和公開等工作。
（二十二）支持兼併重組企業市場融資和資產債務重組。對符合條件的兼併重組主體企業，鼓勵其通過資本市場和其他融資渠道籌集資金，對具備重組價值的企業進行兼併重組，並按照依法合規、平等協商的原則，與被兼併重組企業債權人確定債務承接的具體辦法。鼓勵銀行業金融機構按照《中國銀監會辦公廳關於做好銀行業金融機構債權人委員會相關工作的通知》（銀監辦便函〔2016〕1196號）等檔案規定，充分發揮債權人委員會作用，開展債務重組工作。對確有資金需求的兼併重組企業，鼓勵銀行業金融機構按照依法合規、自主決策、風險可控、商業可持續原則，採取銀團貸款等方式，積極穩妥開展併購貸款業務，避免出現逃廢債行為。鼓勵各省級人民政府依法合規設立地方資產管理公司，進一步拓寬煤炭企業不良資產處置渠道。
（二十三）對不具備長期發展條件、列入兼併重組重點對象的煤炭企業實行審慎的信貸政策。銀行業金融機構要加強風險監測和識別，有效評估企業發展前景、財務狀況和還款來源，對不具備長期發展條件、列入兼併重組重點對象的煤炭企業，審慎給予信貸支持。
（二十四）對不具備長期發展條件、列入兼併重組重點對象的煤炭企業實行審慎的關聯產業政策。不符合國家產業政策以及產品和工藝屬於淘汰類的煤炭企業不得參與電力直接交易。有關部門不得向其下達出口配額，不得給予中央財政安全技術改造補助資金。
（二十五）對不具備長期發展條件、列入兼併重組重點對象的煤炭企業加強債券風險防範。凡屬此類情形的，評級公司及時做好跟蹤評級，有關部門嚴格按照相關規則指引，審慎開展企業債券註冊發行工作。已經發行企業債券的，加強債券資金用途監管，實施企業償債能力動態監控，綜合施策防範信用違約風險。
四、工作要求
（二十六）加強組織領導。相關部門要加強協調，督促、指導、協調煤炭企業兼併重組轉型升級工作。各有關省級人民政府要加強組織領導，研究制定重大政策，協調解決重大問題，防止國有資產流失，防止違法違規煤礦借兼併重組逃避處罰、應淘汰退出的落後煤礦借兼併重組逃避退出，全面推動本地區煤炭企業兼併重組轉型升級工作。要突出市場的決定性作用，杜絕“拉郎配”行為。
（二十七）簡化工作程式。堅持公開、公平、公正，保證煤炭企業兼併重組工作規範有序進行。要強化服務意識，制訂切實可行的配套措施，減輕企業負擔，簡化辦事程式，提高工作效率。有關部門要建立一站式服務的部門協調機制，在規定時間內儘快辦結有關行政審批和證照變更等工作。
（二十八）加強煤炭領域誠信建設。引導兼併重組相關企業主動發布綜合信用承諾和依法依規生產、化解過剩產能等專項承諾，自覺接受社會監督。鼓勵行業協會與有資質的第三方徵信機構合作，完善會員企業信用評價機制，建立健全行業自律公約和職業道德準則。
（二十九）做好宣傳引導。充分利用主流媒體，深入宣傳黨中央、國務院化解煤炭行業過剩產能實現脫困發展的決策部署，宣傳煤炭工業發展“十三五”規劃和產業政策，宣傳推進煤炭企業兼併重組轉型升級的相關原則和思路。推廣先進經驗和工作成果，營造良好的輿論環境。
（三十）確保社會穩定。要高度重視煤炭企業兼併重組轉型升級中的職工安置工作，依法依規制定和落實職工安置方案，妥善處理勞動關係，穩妥接續社會保險關係，落實各項再就業幫扶政策措施。
國家發展改革委
財 政 部
人力資源社會保障部
國 土 資 源 部
環 境 保 護 部
人 民 銀 行
國 資 委
質 檢 總 局
安全監管總局
銀 監 會
能 源 局
煤 礦 安 監 局
2017年12月19日
內容解讀
《關於進一步推進煤炭企業兼併重組轉型升級的意見》於2018年1月5日正式發布，提出通過兼併重組，實現煤炭企業平均規模明顯擴大、中低水平煤礦數量明顯減少、上下游產業融合度顯著提高，進一步最佳化存量資源配置，擴大優質增量供給，提升煤炭行業發展的質量和效益。
——通過支持有條件的煤炭企業之間實施兼併重組。大力推進不同規模、不同區域、不同所有制、不同煤種的煤炭企業實施兼併重組，推進中央專業煤炭企業重組其他涉煤中央企業所屬煤礦，鼓勵各級國資監管機構設立資產管理專業平台公司，對國有企業開辦煤礦業務進行整合，支持煤炭企業由單一生產型企業向生產服務型企業轉變。
——支持發展煤電聯營。支持通過出資購買、控股參股等方式發展煤電聯營，以中東部地區為重點推進購銷關係長期穩定且科學合理的煤電企業聯營，支持大型發電企業對煤炭企業實施重組。
——支持煤炭與煤化工企業兼併重組。鼓勵煤炭與煤化工企業根據市場需要出發實施兼併重組，有序發展現代煤化工，促進煤炭就地轉化，發展高科技含量、高附加值產品。
——支持煤炭與其他關聯產業企業兼併重組。鼓勵具備實力的鋼鐵企業結合資源需求，與煤炭企業實施兼併重組。鼓勵鐵路、港航運輸企業與煤炭企業實施兼併重組，發揮大宗物資運輸的產業鏈優勢，提高運輸保障水平。
