國務院關於國家糧食安全工作情況的報告

國務院關於國家糧食安全工作情況的報告是國務院於2010年08月26日發布，自2010年08月26日起施行的法律法規。

--2010年8月26日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第16次會議上
發展改革委主任張平
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委託，向全國人大常委會報告近幾年保障國家糧食[①]安全的工作情況，請予以審議。
一、近年保障糧食安全採取的主要措施及成效
黨中央、國務院歷來高度重視國家糧食安全，堅持立足國內保障糧食基本自給的方針，千方百計促進糧食生產，較好地解決了十幾億人口的吃飯問題，取得了舉世公認的成就。特別是近年來，國家進一步加強糧食安全工作，著力健全和完善強農惠農與糧食巨觀調控政策體系，經過各方面的共同努力，在糧食生產和流通等各環節都取得了明顯成效。
（一）大力強化農業基礎建設，不斷提升糧食綜合生產能力。以糧食主產區為重點，積極推進大型商品糧生產基地建設，認真抓好優質糧食產業工程和糧食豐產科技工程等項目的實施。實行最嚴格的耕地保護制度，強化省級政府耕地保護責任目標考核，嚴格耕地占補平衡管理，開展國家土地督察，加大土地整治力度。實施大中型灌區續建配套與節水改造、大型灌溉排水泵站更新改造，發展節水灌溉，加強小型農田水利建設，完善田間基礎設施，大力改造中低產田，提升農田產出能力。積極推進病險水庫除險加固工作，提升農業應對洪澇及乾旱等災害的能力，2004年以來，共安排中央補助資金487億元，用於8150座病險水庫的除險加固。其中，為落實2007年中央關於用3年時間完成大中型水庫和重點小型水庫除險加固任務的部署，編制了《全國病險水庫除險加固專項規劃》，共安排投資510億元（其中中央投資277億元），將6240座（大型86座、中型1096座、小（1）型5058座）病險水庫納入規劃，全部任務將在今年年底前完成。加強農業科技創新體系建設，強化糧食科技工作，加強關鍵技術集成創新，加大良種良法選育推廣力度，加強農業物質裝備能力建設，提升農業科技支撐水平。2004-2009年，全國新增農田灌溉面積6700萬畝，新增節水灌溉面積7500萬畝，良種覆蓋率達到95%以上，耕種收綜合機械化水平達到49.1%、提高15個百分點，糧食畝均產量達到649斤、提高33斤，水稻、小麥、玉米和大豆等4大糧食作物綜合優質率達到70%、提高20多個百分點。糧食綜合生產能力穩步提高，近3年糧食總產量連續穩定在1萬億斤以上。
（二）進一步加強政策扶持引導，調動農民種糧和地方政府抓糧的積極性。全面取消農業稅、牧業稅、除菸葉外農業特產稅、屠宰稅，實施糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼，逐年加大補貼力度，初步建立了對種糧農民的補貼機制。實行糧食最低收購價、臨時收儲等保護性收購政策，穩步提高糧食最低收購價格水平。實行產糧大縣獎勵政策，完善糧食風險基金制度，逐步減少主產區糧食風險基金地方配套資金，不斷加大對糧食主產區的轉移支付力度。設立現代農業生產發展資金，以糧食主產區為重點，支持做大做強糧食等優勢特色產業。這些政策措施切實讓農民得到了實惠，有效地調動了農民種糧積極性。2009年，糧食播種面積達到16.35億畝，比2003年增加了1.44億畝。
（三）不斷深化糧食流通體制改革，逐步完善糧食市場流通體系。2004年，全面放開糧食收購市場和價格，積極穩妥推進糧食流通體制改革。目前，糧食購銷市場化和市場主體多元化的格局基本實現，以市場供求為基礎的糧食價格形成機制逐步建立，統一、開放、競爭、有序的糧食市場體系初步形成。加快國有糧食企業改革，轉換經營機制，提高企業市場競爭能力，在糧食收購中繼續發揮主渠道作用。發展糧食產銷合作關係，發揮糧食現貨市場和期貨市場的功能，促進糧食產業化經營，提高糧食流通規模化、組織化程度。編制實施《全國糧食現代物流發展規劃》，加大糧食倉儲和物流設施建設投入，倉儲物流現代化水平有所提高。
（四）進一步加強糧油市場調控，不斷健全糧食儲備制度。完善糧食省長負責制，強化了省級人民政府在糧食生產、流通、調控方面的責任。制定國家、省級糧食應急預案，初步建立糧食應急保障機制。加強對玉米、大豆加工業調控，制止玉米深加工和大豆壓榨產能盲目擴張。加強糧食進出口品種調劑，促進糧食供需總量平衡。建立健全中央和地方糧食儲備制度，完善中央儲備糧垂直管理體系，充實儲備庫存。2009年，開展全國糧食清倉查庫，進一步摸清了糧食庫存家底。國家糧食儲備體系逐步完善、庫存充裕，在近年來自然災害頻發、國際農產品市場出現大幅波動的情況下，為保持國內糧食供求平衡和價格基本穩定發揮了重要作用。
（五）進一步加強糧食法制建設，加快制定糧食安全戰略規劃。公布施行《糧食流通管理條例》、《中央儲備糧管理條例》，在糧食市場放開條件下，加強了對全社會糧食流通的監管，依法管糧取得重要進展。2008年8月，國務院發布《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》，明確了中長期保障糧食安全的指導思想、目標和主要任務。在此基礎上，著手編制糧食生產、流通、儲備、加工等方面的專項規劃。其中，《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）》已於2009年7月由國務院辦公廳印發實施，對各地區今後一個時期的糧食生產能力建設工作作了具體部署，2010年，安排中央投資65億元用於規劃內田間工程及農技服務體系建設，規劃的各項工作正在抓緊開展。
由於黨中央、國務院採取了一系列正確的政策措施，在工業化和城鎮化快速發展、耕地面積逐年減少的情況下，2004年以來，我國糧食連續6年增產，2009年糧食總產量達到10616億斤，比2003年增產2002億斤，糧食自給率保持在95%以上，保證了居民食物消費和經濟社會發展對糧食的基本需求；為妥善應對歷史罕見低溫雨雪冰凍災害、汶川和玉樹特大地震等重大突發事件及自然災害，以及世界糧食危機、國際金融危機衝擊等嚴重挑戰，提供了重要支撐；為保持經濟平穩較快發展、維護社會和諧穩定奠定了重要基礎，發揮了重要作用。
二、當前我國糧食安全面臨的主要問題
當前我國糧食安全形勢總體良好，但在我國城鎮化、工業化不斷發展和人口增加的背景下，糧食需求增長、耕地減少、淡水資源緊張的趨勢不會改變，糧食增產的難度大，保障糧食安全面臨嚴峻挑戰。
（一）糧食產需缺口擴大。綜合考慮人口增長、人民生活水平提高、經濟發展等因素，預測2020年，我國糧食需求總量11450億斤。按照糧食自給率95%以上測算，2020年糧食綜合生產能力需要達到10800億斤以上。目前，糧食供需區域性和結構性矛盾仍比較突出。糧食生產重心北移，南方銷區糧食產需缺口擴大，資源條件較差的西部及西南部分地區也存在缺口。從國際市場看，糧食供求總體也是偏緊的，我國利用國際市場來彌補國內個別品種供給不足的難度加大。上述這些因素，都將加大糧食供需總量平衡和市場調控的難度。
（二）水土資源約束增強。我國人均水資源占有量約2100立方米，僅為世界平均水平的28%，且水資源時空分布不均衡。降水主要集中在夏季，春耕和秋冬種期間用水矛盾突出；淮河以北地區耕地面積約占全國的2/3，而水資源量不足全國的1/5；北方部分地區已出現地下水嚴重超采。儘管實行最嚴格的耕地保護制度，但受農業結構調整、生態退耕、自然災害損毀、非農建設占用等因素影響，耕地數量仍逐年減少。目前，人均耕地面積僅為1.38畝，約為世界平均水平的40%。耕地質量總體偏差，中、低產田約占67%，且水土流失、土地沙化、土壤退化、“三廢”污染等問題嚴重。宜耕耕地後備資源匱乏，可開墾成耕地的不足7000萬畝。
（三）農田水利基礎設施薄弱。我國水利建設尚不能滿足現代農業發展的需要，尤其是部分地區小型農田水利建設嚴重滯後，病險水庫除險加固任務仍十分繁重。近年來，隨著農村外出務工人數增加，農民對水利建設的投工、投勞銳減，新的小型農田水利建設投入和管護機制還沒有建立。目前，農田有效灌溉面積所占比重為48%，部分灌區工程設施老化失修嚴重，配套差，末級渠系建設滯後，缺少基本灌排條件，洪澇乾旱防災減災能力脆弱。此外，受全球氣候變暖影響，突發性極端天氣增多，病蟲害多發、頻發、重發，旱澇災害特別是乾旱缺水狀況呈加重趨勢，對穩定糧食生產發展構成嚴重威脅。
（四）農業科技支撐能力不強。目前，我國農業科技進步貢獻率為48%，比已開發國家低20個百分點左右。農業科研與生產結合不緊密，基礎性研究比較薄弱，創新能力不強，科技到位率低。種子產業發展存在育繁推脫節、育種水平低、種子企業缺乏競爭力、市場監管技術和手段落後等問題。
（五）種糧比較效益長期偏低。儘管近幾年糧食價格穩步上升，但農民種糧收入仍然不高，特別是與從事其他產業相比，種糧比較效益明顯偏低，一些地區出現了糧食“副業化”等趨勢。從發展趨勢看，隨著農資價格上漲、人工費用增加，種糧成本將逐步上升。同時，農村留守的勞動力接受新知識、新技術的能力相對偏弱，連續增產後有的地方出現了放鬆農業和糧食生產的傾向，都對進一步穩定和發展糧食生產造成不利影響。如何進一步完善糧食市場調控體系和種糧補貼制度、建立健全主產區利益補償長效機制，充分調動農民種糧、地方政府重農抓糧積極性，還需要作進一步研究探索。
此外，我國加入世界貿易組織後，隨著農業領域對外開放和糧食流通市場化改革的不斷深化，在促進國內農業和糧食產業發展的同時，也帶來了一些挑戰。一是國內外市場關聯度越來越強，大豆、食用植物油等對外依存度高的品種，國際市場波動對國內市場的影響加劇，增加了市場調控的難度。二是我國農業和糧食產業與已開發國家相比，在技術、經營管理等方面都存在一定差距，面臨的國際競爭壓力日益增大。在堅持對外開放的原則下，如何採取既符合世界貿易組織規則，又能有效引導進口和規範外資企業經營行為的措施，以趨利避害，促進和保護國內農業和糧食產業健康發展，需抓緊研究。
三、進一步保障國家糧食安全的措施意見
糧食安全是關係我國經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題，是治國安邦的頭等大事。下一步，我們將以科學發展觀為指導，按照全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的戰略部署和總體要求，堅持工業反哺農業、城市支持農村，加快轉變農業發展方式，著力發展現代農業，按照中央的決策部署和《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》要求，堅持立足於基本靠國內保障糧食供給，進一步加大政策和投入支持力度，嚴格保護耕地，依靠科技進步，著力提高糧食綜合生產能力，完善糧食流通體系，加強糧食巨觀調控，提高種糧比較效益，加快構建供給穩定、儲備充足、調控有力、運轉高效、適應社會主義市場經濟發展要求和符合我國國情的糧食安全保障體系。
（一）進一步加強糧食綜合生產能力建設。一是全面實施《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）》，以產糧大縣為重點，加快改善農業基礎條件，充分挖掘增產潛力，努力增加商品糧調出量，力爭到2020年糧食綜合生產能力達到11000億斤以上。二是加強以農田水利為重點的農業基礎設施建設。加快實施大中型灌區續建配套和節水改造、排灌泵站更新改造和抗旱應急水源工程建設，推廣高效節水灌溉，大力發展節水型農業。繼續抓緊開展病險水庫除險加固工作，計畫到2012年年底前，對尚未實施除險加固的5400餘座小（1）型病險水庫完成除險加固，同時積極開展小（2）型水庫的安全狀況調查，並分期分批予以除險加固。加強以小型農田水利設施為基礎的田間工程建設，配套實施土地平整、機耕道建設和土壤改良、測土配方施肥、旱作節水等技術措施，改造中低產田，建設區域化、規模化、集中連片的商品糧生產基地。力爭到2020年改造灌區面積1.8億畝，改造產糧大縣中低產田3億畝。三是推廣優良品種和高產栽培技術。加強規模化、標準化、專業化良種繁育基地建設，大力選育推廣高產、廣適的優良品種。繼續實施糧食豐產科技工程，深入開展糧食高產創建活動，啟動糧食增產增收創新能力專項。加強技術培訓和指導，引導農民進行全過程規範化、標準化種植。到2020年，力爭商品化供種水平由目前的80%提高到85%，良種覆蓋率穩定在95%以上。四是改進耕種方式。鼓勵北方地區發展保護性耕作，南方地區加大冬閒田開發力度。加快推進糧食作物生產全程機械化，配套推廣深松、免耕播種、秸稈還田、稻草旋埋、化肥深施等技術。力爭到2020年，主要作物耕種收綜合機械化水平達到65%，比2009年提高約16個百分點。五是加強防災減災體系建設。完善防洪、除澇和抗旱工程體系建設和管理，提高防災減災能力。加強農業有害生物預警與控制站建設，推進聯防聯控和專業化統防統治，提高有害生物應急防控和撲滅能力。完善農業氣象監測站網，加強農業災害性天氣預報預警與評估，提高農業氣象災害監測和防禦能力。六是合理開發利用非糧食物資源。大力發展木本糧油產業和節糧型畜牧業，積極發展水產養殖業和遠洋漁業，增加食物供給。
（二）進一步加大投入和政策扶持力度。一是增加糧食生產投入。加快健全農業投入保障機制和保護體系，調整國民收入分配格局，最佳化財政支出、固定資產投資、信貸投放結構，較大幅度增加對農業的投入，重點向糧食主產區和產糧大縣傾斜。建立健全以公共財政為主體的多元化投入機制，落實優惠政策，吸引社會資金投向糧食生產。加大農田水利建設資金整合力度，增加中央和省級財政小型農田水利設施建設補助專項資金規模。用好“一事一議”政策，創新投資機制，採取以獎代補等形式，鼓勵和支持廣泛開展小型農田水利設施建設和管護。二是完善財政獎補政策。健全農業補貼制度，完善糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機購置補貼辦法。落實和完善農資綜合補貼動態調整機制。健全完善糧食主產區利益補償機制，加大對主產區（縣）轉移支付力度，2011年底前全部取消糧食風險基金主產區地方配套；完善產糧（油）大縣獎勵制度，加大獎勵力度，向商品糧調出量大、對國家糧食安全貢獻突出的產糧（油）大縣傾斜。增加現代農業生產發展資金，繼續向糧食主產區傾斜。三是完善糧食最低收購價政策。繼續穩步提高最低收購價格，引導市場糧價保持在合理水平。繼續通過採取價格支持、增加補貼等多種方式，逐步提高種糧的比較效益。四是加大土地整治資金投入力度。統籌各項土地整治資金，整體推進農村土地整治，實施農村土地整治重大工程和示範項目。五是加大金融支持力度。創新農村金融體制，加快培育小型農村金融機構。大力發展小額信貸，鼓勵發展適合糧食生產需要的微型金融服務。創新糧食信貸擔保方式，擴大質押品範圍。健全農業保險和再保險體系，研究建立財政支持的巨災風險分散機制。穩步發展農產品期貨市場。
（三）嚴格保護耕地和淡水等糧食生產資源。一是穩定和完善土地承包經營關係。建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，引導土地承包經營權流轉，發展多種形式的適度規模經營。加快發展種糧農民專業合作社，促進糧食生產專業化分工和產業化經營。二是堅持最嚴格的耕地保護制度。層層落實目標責任，堅決守住十八億畝耕地紅線。切實加強基本農田保護，劃定糧食生產區域並予以永久固定。強化土地利用總體規劃管理，實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。嚴格執行耕地占補平衡、先補後占制度，不得占優補劣。加強耕地後備資源保護。完善耕地保護監督和懲罰機制，加強土地督察和執法監察，堅決遏制土地違規違法行為。加強草原等其他農用土地的保護與建設。三是強化水資源保護與管理。按照糧食生產必須與水資源承載能力相適應的原則，堅持走節水增產的道路，統籌水資源配置，嚴格實行灌溉用水總量控制和定額管理，提高農業用水效率。北方地區最佳化井渠結合的灌溉模式，西北地區發展旱作節水農業。抓好水土保持和生態建設，搞好重點區域水土保持建設和小流域綜合治理，加大農業面源污染防治力度，加強地下水保護。
（四）加強農業科技及相關產業支撐。一是增加農業科研投入。積極推進建立以政府為主導的多元化、多渠道農業科研投入機制，支持與糧食生產相關的基礎性、前沿性科學技術以及流通領域先進技術研究和套用。繼續安排農業科技成果轉化資金，加快農業技術成果的集成創新、中試熟化和推廣普及。二是健全農業科技創新和技術推廣體系。整合科研院所及相關院校力量，搭建基礎性、公益性研究平台，抓緊推進糧食增產增收國家工程實驗室項目建設。建立農業科技創新基金，積極鼓勵涉農企業成為農業技術創新主體。加強農業科技國際合作交流，增強自主創新能力。支持基層農技推廣公共服務機構建設，做好基層農技推廣體系改革和建設示範實施工作。引導和鼓勵涉農企業、農民專業合作組織開展農業糧食技術創新和推廣活動。完善農民科技培訓體系，提高農民科學種田水平。三是推進種子產業健康發展。加大對生物育種自主創新和產業化的支持力度，在繼續組織實施轉基因生物新品種培育科技重大專項的基礎上，抓緊開發具有重要套用價值和自主智慧財產權、安全可靠的新品種，進一步掌握生物育種關鍵核心技術，加快產業化進程。加快推進種業體制改革，抓緊培育有核心競爭力的大型種子企業。嚴格種子市場準入，規範區域試驗和品種審定，強化種子市場監管。四是發展化肥、農藥和農機裝備製造等農用工業。最佳化氮肥企業結構，積極開發鉀肥資源，加快發展複合肥、生物肥料等。嚴格農藥生產行業準入，鼓勵發展高效、低毒、低殘留品種。推進農機工業行業改革，增強農機工業科技創新能力，著力解決農機產品結構性矛盾，提升製造水平和產品質量。
（五）促進現代糧食流通和加工產業發展。一是健全糧食市場體系。完善區域性、專業性糧油批發市場，發展城鎮糧油供應網路和農村糧食集貿市場。繼續深化國有糧食企業改革，鼓勵糧食購銷、加工骨幹企業向上下游延伸產業鏈條，發展產業化經營。繼續培育和規範多種糧食市場主體，活躍糧食流通。二是加強物流體系建設。繼續實施糧食現代物流發展規劃，加快改造跨省糧食物流通道，提高糧食物流“四散化”[②]水平。統籌規劃，加大主產區倉儲設施建設與維修改造力度，推進實施農戶科學儲糧專項，改善倉儲條件。三是完善糧食加工體系。加強科學規劃，抓緊修訂產業結構調整指導目錄並儘快公布，引導糧油食品加工向規模化和集約化方向發展。改進糧油食品生產技術工藝，提高資源利用效率。完善質量標準體系，強化檢驗檢測手段，提高產品質量和安全水平。按照“不與糧爭地、不與人爭糧”的原則，適度發展糧食深加工，其中玉米要優先滿足飼養業發展需要。大力推進油脂加工品種多元化，著力發展以花生、菜籽、棉籽、油茶等國產油料為原料的食用油加工，提高食用油自給水平。四是完善糧食流通產業政策。按照堅持對外開放和市場化改革的原則，進一步完善糧食市場準入制度。加強糧食流通領域外商投資管理，促進糧食流通產業健康發展。
（六）加強和改善糧食市場調控。一是健全儲備調控機制。完善政策性糧油收儲辦法，健全收儲產品拍賣機制，防止穀賤傷農，保證市場供應。進一步完善糧油儲備體系，最佳化中央和地方儲備糧油品種結構和區域布局，健全中央儲備糧吞吐輪換機制，提高儲備調控效率。二是加強糧食進出口調控。合理利用國際市場，進行品種調劑。三是完善糧食應急保障體系。認真落實《國家糧食應急預案》各項要求，形成布局合理、運轉高效的糧食應急網路。加強對大中城市及其他重點地區的糧食應急加工、儲運和供應等設施的建設和維護。完善對特殊群體的糧食供應保障制度。四是健全糧食市場調控機制。完善糧食生產、流通、消費統計監測制度，改進統計調查手段，健全糧食監測預警體系和市場信息會商發布機制。五是引導科學節糧。按照建設資源節約型社會的要求，強化從收穫、運輸、儲存、加工和消費全過程的節糧措施，減少糧食浪費和損耗。
（七）強化糧食安全責任。保障糧食安全是各級政府共同的責任。建立健全中央和地方糧食安全分級責任制，在國家巨觀調控下，全面落實糧食省長負責制。中央政府負責全國的耕地和水資源保護、糧食總量平衡，統一管理糧食進出口，健全中央糧食儲備，調控全國糧食市場和價格，支持各地發展糧食生產，不斷完善各項強農惠農政策措施，促進和保護國內農業和糧食產業發展。省級人民政府負責本地水土資源保護、糧食生產、流通、儲備和市場調控工作。進一步明確和落實糧食發展目標，切實把中央強農舉措不折不扣貫徹到基層，惠農政策不縮不減落實到農戶，引導農民發展糧食生產。主產區要進一步提高糧食生產能力，為全國提供穩定的商品糧源。主銷區和產銷平衡區要確保穩定現有自給水平，堅決防止和糾正放鬆糧食生產、忽視糧食生產能力建設的傾向，鞏固和提高糧食生產能力，加強產銷銜接，完善糧食儲備，提高保供穩價能力。
（八）加快推進糧食立法。十一屆全國人大常委會將糧食法列為五年立法規劃一類項目，要求任期內提請審議。按照國務院部署，發展改革委和糧食局組織相關部門成立了糧食法起草領導小組、工作組和專家組，正在積極開展相關工作，將按期拿出法律草案。糧食法通過後，抓緊制（修）訂相關配套法規，並加大執法力度。
長期以來，全國人大常委會高度重視糧食工作，人大代表對糧食調控、立法工作積極獻言獻策，為政府部門做好糧食工作提出了寶貴意見和建議。在此，我們向全國人大常委會表示衷心感謝！今後，我們將繼續在全國人大監督下，堅決貫徹執行中央關於糧食安全的戰略部署，切實把各項政策措施落到實處。
謝謝大家！
[①]糧食包括穀物（含小麥、稻穀、玉米）、豆類（含大豆）和薯類；分用途包括城鄉居民口糧、飼料用糧、工業用糧以及種子和其他用糧。
[②]“四散化”是指糧食在儲存、運輸、裝載、卸貨等環節始終保持散裝化形態的物流模式。相對於包裝化物流方式，散糧物流方式更有利於提高糧食流通效率，減少損耗，降低流通成本。