國務院辦公廳通知
國務院辦公廳關於印發2011年公立醫院改革試點工作安排的通知
國辦發〔2011〕10號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院有關部門：
《2011年公立醫院改革試點工作安排》已經國務院同意，現印發給你們，請結合實際，認真組織實施。
公立醫院改革試點涉及多方面利益的調整，是醫藥衛生體制改革的重點和難點。2011年是完成醫藥衛生體制五項重點改革三年任務的攻堅之年，也是公立醫院改革試點的關鍵一年。做好今年公立醫院改革工作，力爭在體制機制綜合改革等難點問題上取得突破，將為下一步改革打下堅實基礎。各地區、各有關部門要切實加強領導，密切配合，精心組織，周密部署，確保公立醫院改革試點取得預期成效。
國務院辦公廳
二○一一年二月二十八日
2011年公立醫院改革試點工作安排
根據《中共中央 國務院關於深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）、《國務院關於印發醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009-2011年）的通知》（國發〔2009〕12號）、《國務院辦公廳關於印發醫藥衛生體制五項重點改革2011年度主要工作安排的通知》（國辦發〔2011〕8號）和衛生部等部門《關於公立醫院改革試點的指導意見》（衛醫管發〔2010〕20號），為加快公立醫院改革步伐，提出2011年公立醫院改革試點工作安排。
一、工作思路按照上下聯動、內增活力、外加推力的原則，堅持點面結合、遠近兼顧、突出重點、邊試邊推，緊緊圍繞緩解民眾看病難、看病貴問題，在全國實施一批看得準、見效快的公立醫院改革政策措施，爭取在人民民眾得實惠和醫務人員受鼓舞方面取得突破性進展。同時，大力推動試點城市在“管辦分開、政事分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開”等重大體制機制綜合改革方面積極探索，並加強指導，力爭形成公立醫院改革的基本路子。要把實施惠民便民措施和推進體制機制綜合改革、建立長效機制緊密結合起來，使之相互配合、相互促進。
二、開展重大體制機制綜合改革試點（一）推進管辦分開，深化公立醫院管理體制改革。
1.加強衛生行政部門全行業管理職責。所有醫療衛生機構均由衛生行政部門實行統一規劃、統一準入、統一監管。強化衛生行政部門醫療服務監管職能，加強醫療服務監管能力建設。完善機構、人員、技術、設備的準入和退出機制，健全醫療服務標準、規範和質量評價體系，加強醫療服務行為、質量安全和醫療衛生機構運行監測監管。各級衛生行政部門負責人不得兼任公立醫院領導職務。
2.建立統一、高效、權責一致的政府辦醫體制。採取設立專門管理機構等多種形式確定政府辦醫機構，由其履行政府舉辦公立醫院的職能，負責公立醫院的資產管理、財務監管、績效考核和醫院主要負責人的任用。
（二）推進政事分開，完善公立醫院法人治理機制。
1.探索建立理事會等多種形式的公立醫院法人治理結構。明確理事會、院長及醫院管理層、職工代表大會等的職責，構建決策、執行、監督相互分工、相互制衡的權力運行機制。公立醫院理事會成員應包括政府有關部門代表、政府辦醫機構代表、醫院職工代表、服務對象代表、專家學者等。
2.理順公立醫院所有者和管理者責權。公立醫院的功能定位、發展規劃、重大投資、院長及醫院管理層薪酬制定等權力由政府辦醫機構或理事會行使。落實公立醫院獨立法人地位和經營管理自主權，強化經營管理責任，按照國家有關規定管理人員聘用和內部收入分配。推行院務公開，推進民主管理。
3.完善公立醫院院長任用制度，探索公開招聘院長，在任用或招聘中突出專業化管理能力。加強院長管理能力培訓，推進院長職業化、專業化建設。按照國家政策指導建立院長收入分配激勵機制和約束機制。
4.合理確定公立醫院績效考核制度。研究建立以公益性為核心的公立醫院績效考核體系，逐步擴大考核結果公開範圍，並將考核結果與院長任免、獎懲和醫院財政補助、工作人員平均收入水平等掛鈎。
5.加強對公立醫院履行功能定位和發展建設、投融資行為的監管，強化預算、收支、資產、成本核算與控制等財務管理的監管。探索建立醫院總會計師制度，建立健全內部控制制度，實施內部和外部審計制度。
（三）推進醫藥分開，完善公立醫院補償機制。
1.改革以藥補醫機制。探索醫藥分開的多種具體途徑，逐步取消藥品加成政策，對公立醫院由此減少的合理收入，採取增設藥事服務費、調整部分技術服務收費標準等措施，通過醫療保障基金支付和增加政府投入等途徑予以補償。藥事服務費納入基本醫療保障支付範圍。鼓勵以收付費制度改革為切入點解決以藥補醫問題。
2.研究合理調整醫療服務價格。按照總量控制、結構調整的原則，合理調整體現醫務人員技術勞務價值的醫療服務價格；政府出資購置的公立醫院大型設備按扣除折舊後的成本制定檢查價格；植（介）入類醫用耗材實行集中招標採購，以省（區、市）為單位逐步推開；加強醫用耗材的價格管理。所有醫療機構都要採取適當方式公示藥品、醫用耗材價格和醫療服務收費標準。研究制定改革醫療服務收費方式的指導意見，開展按病種等收費方式改革試點，探索有利於控制費用、公開透明、方便操作的醫療服務收費方式。
3.落實對公立醫院基本建設和大型設備購置、重點學科發展、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等政府投入政策。
（四）推進營利性與非營利性分開，完善醫療機構分類管理制度。
建立健全不同經營性質醫療機構管理制度，完善非營利性醫療機構的資產管理制度、財務與會計制度、治理機制和監督管理制度。規範不同性質醫療機構的轉換程式。嚴格界定社會資本舉辦醫療機構的經營性質，按照經營性質規範管理。政府不得舉辦營利性醫療機構。
（一）最佳化公立醫院布局結構。
1.研究制定強化區域衛生規劃的指導意見，完善區域醫療機構設定規劃指導原則，研究制定全國不同類型地區醫療資源配置的指導標準，制定公立醫院布局結構調整的指導意見。各地區要在區域衛生規劃、區域醫療機構設定規劃的框架下，制定公立醫院設定與發展規劃，確定公立醫院的功能、種類、數量、規模和布局。
2.按照總量控制、結構調整、規模適度的原則，嚴格控制公立醫院建設規模、標準和貸款行為，採取新建、改擴建、遷建、整合、轉型等方式，最佳化配置公立醫院資源。重點加強新區、郊區、衛星城區等區域和兒科、婦產、精神衛生、傳染病防控、老年護理、康復等領域的醫療服務能力建設。
3.推進公立中醫（含民族醫藥）醫院改革發展。完善公立中醫醫院服務體系，促進中醫藥進社區、進基層、進農村，充分發揮中醫藥特色優勢。加強國家中醫重點專科建設，提高中醫臨床療效。落實政府對公立中醫醫院投入傾斜政策，研究制訂有利於公立中醫醫院發揮中醫藥特色優勢的經濟政策。
（二）優先建設發展縣級醫院。
1.政府在每個縣重點辦好1所縣級醫院。在前兩年工作基礎上，中央今年再支持300所以上縣級醫院（含中醫醫院，下同）標準化建設。人口數超過30萬的縣（市）2011年底前基本建成1所二級甲等以上的公立醫院，使常見病、多發病、危急重症和部分疑難複雜疾病的診治能夠在縣域內基本解決。
2.深化城市三級醫院對口支援縣級醫院工作。繼續實施“萬名醫師支援農村衛生工程”，採取合作、託管、選派院長、團隊支援等方式，提高縣級醫院的管理和服務能力。在全國推行城市三級醫院向縣級醫院輪換派駐醫生制度，每個縣不少於1所醫院，每所醫院不少於5名醫生。妥善解決城市醫院派駐人員涉及的人員編制和補助問題。
3.加強縣級醫院骨幹人才培養。嚴格縣級醫院人員準入，新進入縣級醫院醫務人員須具備相應執業資格。組織未經過住院醫師規範化培訓的新進臨床醫學本科畢業生進行3年規範化培訓。鼓勵經過規範化培訓的醫師到縣級醫院就業，並為其長期在縣級醫院工作創造條件。健全繼續教育制度，鼓勵縣級醫院衛生專業技術人員通過多種形式提高業務能力和綜合素質。遴選6000名左右縣級醫院骨幹醫師或其他衛生專業技術人才到對口的三級醫院進修學習。完善縣級衛生人才職稱評價標準，突出臨床技能考核，淡化論文和外語要求。
4.逐步推進縣級醫院綜合改革。制定縣級醫院綜合改革方案，在全國選擇300所服務人口較多、基礎較好的縣級醫院進行以人事管理和收入分配、績效考核、優質護理服務、支付方式、調整醫療服務價格、實施臨床路徑、推進信息化建設等為重點的綜合改革試點。鼓勵有條件的地區擴大試點範圍，加大試點力度。
（三）建立公立醫院與基層醫療衛生機構的分工協作機制。
1.總結各地醫院與基層醫療衛生機構分工協作工作經驗，研究制定指導性檔案。
2.加強縣級醫院對鄉鎮衛生院的支持。在全國20%的縣（市）探索推進縣鄉縱向技術合作，提高農村醫療衛生服務體系的整體效率。在國家扶貧工作重點縣和部分省定扶貧工作重點縣實施二級以上醫療衛生機構對口支援鄉鎮衛生院項目。
3.在城市公立醫院與社區衛生服務機構之間建立長期穩定的分工協作機制。採取簽訂長期合作協定等多種形式，綜合運用醫保支付、醫藥服務價格調整、財政投入等政策，鼓勵大醫院醫生到基層出診，逐步形成基層首診、分級醫療、雙向轉診的格局。
4.組建醫療小分隊，為邊遠地區提供巡回醫療服務。
（四）加快推進醫院信息化建設。
1.研究建立全國統一的醫院信息化建設標準體系，為實現跨機構、跨區域、跨領域的醫療信息資源互聯互通、共享利用奠定基礎。
2.統一規劃，整合資源，逐步完善與區域衛生信息系統銜接、以電子病歷建設和醫院管理為重點的醫院信息化網路，支持醫院和醫務人員以病人為中心提供協調、連貫、便捷的服務。同時，為公立醫院與基層醫療衛生機構建立上下聯動的分工協作機制、建立高效醫療服務監管制度提供技術支持。
3.推動縣級醫院與城市三級醫院開展遠程醫學活動，實現遠程會診、遠程診斷、遠程檢查、遠程教育和信息共享，充分發揮優質醫療資源的輻射作用。2011年完成邊遠地區500所縣級醫院與城市三級醫院的遠程會診系統建設。
（一）改進民眾就醫服務。
1.普遍開展預約診療服務。全國所有三級甲等綜合醫院實行多種方式預約診療，社區轉診預約的優先診治，到2011年底，社區轉診預約占門診就診量的比例達到20%，本地病人複診預約率達到50%，其中口腔科、產前檢查、術後病人複查等複診預約率達到60%。
2.最佳化醫院門急診環境和流程。按照“填平補齊”的原則，改善三級醫院急診設施和條件。開展錯峰服務和分時段診療，簡化就醫手續，縮短民眾等候時間。完善門診信息管理平台，公開醫療服務信息，提供預約掛號、叫號、報告單列印等服務。
3.廣泛開展便民門診服務。全國三級醫院普遍開展雙休日及節假日門診，充實門診力量，延長門診時間。通過購買服務等措施，鼓勵、支持三級醫院醫務人員到基層醫療衛生機構開展執業活動。
4.推廣優質護理服務。全國三級醫院全部開展優質護理服務，50%的三級甲等醫院優質護理服務覆蓋50%以上的病房，40%的地（市）級二級醫院和20%的縣級二級醫院開展優質護理服務。完善並落實專業護理人員編制、醫療服務價格和內部收入分配等支持政策。
（二）實施控制醫藥費用的惠民措施。
1.探索多種基本醫療保障付費方式改革，大力推行按人頭付費、按病種付費、總額預付等多種支付方式。探索由基本醫療保障經辦機構與公立醫院通過談判方式確定服務範圍、支付方式、支付標準和服務質量要求。嚴格考核基本醫療保障藥品目錄備藥率、使用率及自費藥品控制率等指標。
2.實現基本醫療保障費用直接結算。做好醫院信息系統與基本醫療保障信息系統的對接，公立醫院對統籌區域內的參保者只收取住院醫藥費用個人自付部分，其餘部分與基本醫療保障經辦機構直接結算。明顯降低參保病人預交金金額，醫療保障經辦機構向醫院撥付一定數額的周轉金，並及時足額結算醫療保障費用。
3.促進公立醫院優先配備、使用基本藥物，廣泛使用適宜技術。逐步實行同級醫療機構檢查結果互認。
4.完善藥品集中招標採購辦法，推進一般醫用耗材集中招標採購，在保證質量的情況下降低採購成本和採購價格。
5.加強醫院財務管理，實施成本核算與控制，提高資源利用效率。
6.加強醫藥費用的監管控制。各地要根據經濟社會發展水平、基本醫保基金保障能力、醫藥服務成本變化、醫療技術發展等情況綜合確定本地區門診和住院均次費用增長率、人次增長率、住院率、藥品費用增長率和藥占比等控制管理目標，納入公立醫院目標管理責任制和績效考核範圍。加強對醫藥費用增長速度較快疾病的診療行為監管。
（三）加強醫療安全質量監管。
1.研究制定適應基本醫療需求的臨床路徑，不斷擴大實施醫院和病種範圍。到2011年底，制定下發的臨床路徑數量增加到300個，50%的三級甲等綜合醫院和20%的二級甲等綜合醫院實行臨床路徑管理的病種數分別不少於每家醫院10個和5個。
2.督促指導醫院加強學科建設和人才隊伍建設，嚴格依法執業，加強對重點環節和重點部位的管理，保障醫療安全質量。
3.開展醫療安全質量控制評價工作，推進醫院管理評價評審工作，組織開展醫療安全質量專項檢查治理活動。建立患者投訴處理機制，及時受理、認真解決患者投訴，提高民眾滿意度。
（一）完善公立醫院人事和收入分配製度。
全面推行聘用制度，基本完成崗位設定管理實施工作，實行公開招聘和競聘上崗，建立能進能出、能上能下的用人機制。完善人員績效考核制度，實行崗位績效工資制度，將醫務人員的工資收入與醫療服務的數量、質量、技術難度、成本控制、民眾滿意度等掛鈎，做到多勞多得、優績優酬，提高臨床一線護士和醫師工資待遇水平。
（二）合理確定公立醫院人員編制。
根據醫院的功能定位、工作量和現有編制使用等因素，合理確定醫務人員編制，研究解決護士不足和支援農村、基層人員編制問題。
（三）營造良好的醫療執業環境。
深入開展“平安醫院”創建活動，嚴厲打擊“醫鬧”行為，維護醫院正常秩序。建立醫療糾紛第三方調解機制，大力發展醫療責任保險和醫療意外保險，加強醫患溝通，構建和諧醫患關係。加強正面宣傳引導，在全社會形成尊重醫學科學、尊重醫務人員的社會氛圍。組織或支持製作一批反映醫療戰線典型人物和先進事跡的優秀影視文藝作品。
（四）創造良好的職業發展條件。
建立並貫徹落實全科醫生和專科醫生規範化培訓制度，完善培訓模式和政策措施。建立100個規範化培訓基地，招錄1萬人開展規範化培訓。加強政策指導，支持醫院以提高臨床實踐技能為核心開展醫務人員崗位培訓。加強三級醫院臨床重點專科建設，明顯提高醫務人員醫療服務水平和能力。
（五）促進醫務人員合理流動。
完善執業醫師多點執業試點，制訂規範性檔案，將試點範圍擴大到所有公立醫院改革試點城市和其他有條件的地區，將適用人員條件放寬到主治醫師，增加多點執業的地點數量。鼓勵公立醫院執業醫師到基層醫療衛生機構開展執業活動。
（六）弘揚崇高的職業操守。
加強醫德醫風建設和思想政治工作，重視醫務人員人文素質培養和職業素質教育，大力弘揚救死扶傷的人道主義精神。
（一）細化鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構的政策措施。
貫徹落實《國務院辦公廳轉發發展改革委衛生部等部門關於進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見的通知》（國辦發〔2010〕58號），抓緊清理和修訂相關規章和辦法，制定和完善實施細則和配套檔案，落實鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構的政策，促進非公立醫療機構持續健康發展，加快形成多元化辦醫格局，滿足民眾的多層次醫療服務需求。
（二）給非公立醫療機構留出合理髮展空間。
1.各地在制定和調整本地區區域衛生規劃、醫療機構設定規劃和其他醫療衛生資源配置規劃時，要給非公立醫療機構留出合理空間，明確非公立醫療機構衛生人員、床位和資產總量的比例等發展指標。需要調整和新增醫療衛生資源時，在符合準入標準的條件下，優先考慮由社會資本舉辦醫療機構。
2.控制公立醫院特需服務規模，公立醫院提供特需服務的比例不得超過本院醫療服務資源的10%。
（三）改善社會資本舉辦醫療機構的執業環境。
1.非公立醫療機構凡執行政府規定的醫療服務和藥品價格政策，符合醫保定點相關規定，應按程式將其納入城鎮基本醫療保險、新型農村合作醫療、醫療救助、工傷保險、生育保險等社會保障的定點服務範圍，簽訂服務協定進行管理，並執行與公立醫療機構相同的報銷政策。鼓勵採取招標採購等辦法，選擇符合條件的非公立醫療機構承擔公共衛生服務以及政府下達的醫療衛生支農、支邊、對口支援等任務。
2.支持非公立醫療機構按照批准的執業範圍、醫院等級、服務人口數量等，合理配備大型醫用設備。鼓勵醫務人員在公立和非公立醫療機構間合理流動，有關單位和部門應當按照有關規定辦理執業變更、人事勞動關系銜接、社會保險關係轉移、檔案轉接等手續。
（四）促進非公立醫療機構健康發展。
1.引導非公立醫療機構依法規範執業。嚴禁超診療範圍服務，依法嚴厲打擊非法行醫活動和醫療欺詐行為。規範醫療機構醫療廣告發布行為。加強醫療安全質量的監督檢查、審核和評估。
2.促進非公立醫療機構按經營性質開展經營活動。非公立醫療機構要執行國家規定的財務會計制度。非營利性醫療機構所得收入除規定的合理支出外，只能用於醫療機構的繼續發展。
（一）加強組織領導。各地區、各有關部門要充分認識公立醫院改革的重要性、複雜性和緊迫性，增強政治責任感，把這項改革擺上重要議事日程，加強領導，精心組織，周密部署。地方政府主要負責同志要親自抓，制定工作計畫，分解目標任務，層層落實責任，加強督促檢查。衛生部、國務院醫改辦是公立醫院改革試點的牽頭單位，要加強全國改革試點工作的統籌協調、組織實施和檢查指導，衛生部要整合內部力量，研究設立專門的臨時性公立醫院改革工作機構。中央編辦、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、中醫藥局等部門要按職責分工密切配合，加強對各地工作的指導和督促檢查。
（二）強化支持保障。各級政府要加大投入，認真落實公立醫院財政補助政策，積極支持建立公立醫院與基層醫療衛生機構分工協作機制、公立醫院體制機制綜合改革、住院醫師規範化培訓和醫院信息化建設。要加強財政資金使用的管理，提高資金使用效益。各有關部門要深入開展調查研究，密切跟蹤工作進展，積極制定完善有關配套政策。
（三）積極宣傳引導。加強對醫務人員的宣傳動員工作，使廣大醫務人員擁護改革，積極參與改革，發揮改革主力軍作用。要廣泛宣傳公立醫院改革試點的政策措施和取得的成效，加強政策解讀，使全社會理解、配合和支持改革，為公立醫院改革試點營造良好環境。
衛生部解讀
國務院辦公廳印發了《2011年公立醫院改革試點工作安排》。就此，記者採訪了牽頭負責公立醫院改革試點工作的衛生部相關負責人。
公立醫院改革試點啟動以來取得了哪些進展和成效？
根據國務院部署，去年2月衛生部等五部門出台了《關於公立醫院改革試點的指導意見》，確定了16個國家聯繫試點城市，各地也選擇了37個省級試點地區開展試點工作。試點啟動近一年來，各地黨委政府高度重視，切實加強領導，精心組織，紮實推進試點工作，形成了中央、省、市政府和有關部門、醫院多方努力、綜合改革和單項改革相結合的工作格局，試點工作取得了積極進展，積累了一定經驗。主要集中在以下幾個方面：
一是積極探索重大體制機制改革。在改革管理體制方面，試點城市形成了設立市政府公立醫院管理機構、成立衛生行政部門管理的公立醫院管理機構、直接委託衛生行政部門履行出資人職責和在衛生行政部門之外成立公立醫院管理機構等四種具體模式。在改革治理機制方面，各地在明確政府辦醫主體、合理界定所有者與經營者職責、建立以理事會為核心的法人治理結構、完善公立醫院院長選拔任用和激勵約束機制等方面進行了大量有建設性的探索。在改革補償機制方面，通過開展支付方式改革、加大財政投入補償、調整醫療服務價格、設立藥事服務費、實行差別加價等方式逐步取消以藥補醫機制。在加快形成多元化辦醫格局方面，部分試點城市在明確社會資本辦醫空間、鼓勵發展優質非公立醫療機構、完善鼓勵支持政策等領域進行積極探索。
二是強化區域衛生規劃，最佳化公立醫院結構布局。各地重點加強薄弱區域和領域的醫療服務能力建設。加強農村縣級醫院配套改造和技術管理改革，推廣陝西省子長縣、神木縣、府谷縣、河北省贊皇縣推進縣級醫院綜合改革、帶動縣域醫療服務體系改革發展的做法。建立公立醫院與基層醫療衛生機構的分工協作機制。加強城鄉對口支援，1100多所三級醫院與2139家縣級醫院建立長期對口協作關係。通過合作、託管、重組等形式，探索縣鄉醫療機構之間的縱向合作模式。
三是以強化服務為抓手，推出一批看得準、見效快的管理和服務措施。全國1200所三級醫院實行預約診療和分時段就診，增加門診量8000萬人次；在4964所醫院開展優質護理服務，21個省在轄區內所有三級醫院開展優質護理服務；在1300多家醫院開展110種疾病的臨床路徑試點；在22個省（區市）近100家醫院開展電子病歷試點。試點城市70%以上的市區建立了醫療質量安全控制評價體系和監測體系，53%的醫院實行同級檢查互認，普遍推行醫療糾紛第三方調解和醫療責任保險制度。
四是改革醫院收費和醫療保障結算方式，推進即時結算和異地結算，探索多種收付費方式改革。開展農村兒童白血病和兒童先天性心臟病醫療保障試點，已有3000多名兒童患者得到及時救治。
五是開展住院醫師規範化培訓。如，上海市首批近2000名住院醫師已進入39家培訓基地接受規範化培訓，建立了符合國際慣例的住院醫師規範化培訓制度。
從總體來看，試點城市都把公立醫院改革和發展作為重大的民生工程，作為轉變政府職能、加強公共服務的重要方面大力推進，並將公立醫院的規劃發展與大城市規劃，城鄉規劃和新農村建設等銜接起來統籌考慮，改革試點得到了廣大醫務人員和人民民眾的積極回響，取得積極進展，顯現了初步成效。在巨觀方面，試點地區醫療資源配置開始向好的方向調整，公立醫院布局開始調整，結構逐步最佳化，基層服務能力和水平日益提高，公立醫院發展與經濟社會發展、人民民眾需求、城鎮化發展的一致性、協調性在增強。在推進公立醫院改革的同時，各地提高基本醫療保障覆蓋面和保障水平，加強基層能力建設，發揮政策合力作用，各項醫改任務相互配合、相互支撐、共同推進。在微觀方面，隨著一些看得準、見效快的政策措施的實施，公立醫院在服務、安全、質量、成本、效率等方面開始改進，人民民眾開始享受到公立醫院改革帶來的好處。各試點城市推進改革的具體措施和做法，為進一步推進改革探索和積累了經驗，豐富了公立醫院改革試點的政策措施和策略方法。試點探索鍛鍊了隊伍，提高了各級政府和有關部門設計和推進公立醫院改革試點的能力和水平。這些都為公立醫院改革試點的加快推進奠定了良好基礎。
在醫改攻堅之年，國務院辦公廳下發《2011年公立醫院改革試點工作安排》（以下簡稱《工作安排》），有什麼考慮？
2010年2月11日，經國務院批准，衛生部等五部委聯合下發了《關於公立醫院改革試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》堅持公立醫院的主導地位和公益性質，提出了公立醫院改革試點的一個目標、三個領域和九項主要任務，形成了比較全面、系統、完整的公立醫院改革政策框架，並提出了一系列重大的帶有方向性、原則性的改革內容。《指導意見》是公立醫院改革的頂層設計，要實現這一頂層設計，是一個長期而艱辛的過程，不可能一蹴而就，也不可能搞“一刀切”，必須採取試點先行、點面結合、逐步推廣的策略，紮實有序推進。
2011年是醫改三年任務的攻堅之年，也是“十二五”的開局之年。黨中央、國務院高度重視公立醫院改革試點工作。十七屆五中全會通過的“十二五”規劃建議中，將公立醫院改革作為一項重點任務。中央經濟工作會議要求突出抓好公立醫院改革工作。李克強副總理多次召開國務院醫改領導小組會議，研究加快推進公立醫院改革試點工作。從當前深化醫改的形勢、地方進展和各方反應來看，迫切需要加快公立醫院改革的步伐。第一，公立醫院改革在醫改中的地位日益凸顯。公立醫院是人民民眾看病就醫的主要場所，直接涉及千家萬戶的切身利益和健康福祉。當前人民民眾反映強烈的“看病難、看病貴”問題，主要集中在大型公立醫院。公立醫院改革對醫改其他“四項基本”任務有重要的制約和支撐作用，關乎醫改全局，影響醫改成敗，關係到整個醫改目標的實現和體現。第二，改革措施的內在關係要求加快改革步伐。自2005年開始，衛生部連續五年在全國範圍深入開展醫院管理年活動，醫療機構的質量、安全、服務、效率等得到進一步提高，2010年，各地從大局出發進一步挖掘內部潛力，推出了一系列的便民惠民措施，取得了初步成效。隨著工作深入，迫切要求推進體制機制綜合改革、建立長效機制。第三，民眾對推進公立醫院改革試點的期待更加迫切。醫改三年工作任務進入攻堅年，民眾要求加快公立醫院改革步伐、切實緩解“看病難、看病貴”問題的呼聲日益強烈，公立醫院改革僅局限在少數試點城市難以適應民眾的期望，必須加快步伐、擴大覆蓋面。第四，加快推進改革面臨難得機遇。公立醫院經過30多年的發展，在規模、能力和水平方面得到長足發展，為加快改革提供了物質和技術保障。在新的形勢下各級政府更加重視衛生工作，形成了有利於解決公立醫院體制性、機制性和結構性矛盾的領導體制和社會氛圍。近一年的試點探索，改革的重點、措施和路徑日趨清晰，試點城市推進改革的具體措施和做法，為進一步推進改革積累了經驗。
根據這些新的形勢，國務院決定要加快推進並重點抓好公立醫院改革試點工作，要求衛生部會同有關部門在深入梳理總結地方成熟做法和成功經驗的基礎上，提出2011年公立醫院改革的工作方案。2011年1月18日，國務院醫改領導小組第8次會議審議並原則通過了《工作安排》。根據會議精神修改後，《工作安排》於2月28日由國務院辦公廳印發。這充分體現了國務院對公立醫院改革的重視，有利於切實加強領導，鼓舞信心，攻堅克難，推進公立醫院改革試點工作。
《工作安排》的主要思路是什麼？
2011年推進公立醫院改革試點工作的主要思路是，按照“上下聯動、內增活力、外加推力”的原則，堅持點面結合、遠近兼顧、突出重點、邊試邊推的策略，緊緊圍繞緩解民眾看病難、看病貴問題，在全國實施一批看得準、見效快的公立醫院改革政策措施，爭取在讓人民民眾得實惠得方便和讓醫務人員受鼓舞方面取得突破性進展。同時，大力推動試點城市在“管辦分開、政事分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開”等重大體制機制綜合改革方面積極探索，並加強指導，形成公立醫院改革的基本路子。《工作安排》特彆強調，要把實施惠民便民措施和推進綜合改革、建立長效機制緊密結合起來，使兩者相互配合、相互支持、相向而行。
《工作安排》對重大體制機制改革提出哪些要求？
本著著眼長遠制度建設、探索公立醫院改革的基本路子的目的，《工作安排》提出了開展重大體制機制綜合改革試點的工作要求。這項工作的開展範圍主要是國家聯繫試點城市和省級試點地區，國家將指導、支持並鼓勵試點地區大膽探索，以“管辦分開、政事分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開”為核心開展重大體制機制改革綜合試點，爭取有所突破。
在推進管辦分開、深化公立醫院管理體制改革方面，一是加強衛生行政部門的全行業管理職責，所有醫療衛生機構均由衛生行政部門實行統一規劃、統一準入、統一監管；二是建立統一、高效、權責一致的公立醫院管理體制，採取設立專門管理機構等多種形式，履行政府舉辦公立醫院提供公共服務的職能。
在推進政事分開、完善公立醫院法人治理機制方面，一是探索建立以理事會等為核心的多種形式的公立醫院法人治理結構；二是理順公立醫院所有者和管理者責權；三是完善院長選拔任用、激勵約束措施；四是研究建立以公益性為核心的公立醫院績效考核體系；五是加強對公立醫院履行功能定位和發展建設、投融資行為的監管，強化預算、收支、資產、成本核算與控制等財務管理的監管。
在推進醫藥分開、完善公立醫院補償機制方面，一是改革以藥補醫機制。探索醫藥分開的多種具體途徑，鼓勵通過收付費制度改革解決以藥補醫問題；二是研究合理調整藥品和醫療服務價格；三是落實對公立醫院基本建設和大型設備購置、重點學科發展、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等政府投入政策。
在推進營利性與非營利性分開、完善醫療機構分類管理制度方面，要完善醫療機構分類管理制度，嚴格界定社會資本舉辦醫療機構的經營性質，按照經營性質規範管理。
《工作安排》在推進結構性改革、緩解民眾看病難方面有哪些舉措？
我國產生“看病難、看病貴”問題的根本原因在於醫療資源特別是優質醫療資源總量不足和配置不合理，其突出表現是醫療資源在城鄉、區域的分配不均衡，兒科、老年護理、康復、精神等疾病醫療護理機構發展滯後，城市大醫院過分擴張，城鄉基層醫療衛生機構能力水平薄弱，醫療資源和病人向城市大醫院集中，不僅造成看病難，而且加劇了看病貴。因此，必須解決巨觀資源配置問題，才能從根本上緩解“看病難、看病貴”問題。《工作安排》將推進公立醫院服務體系建設發展作為一項重要工作進行了部署，並從四個方面進行了細化。
一是最佳化公立醫院結構布局。包括制定公立醫院設定與發展規劃，明確公立醫院的功能、種類、數量、規模、布局；調整公立醫院結構布局，最佳化配置公立醫院資源，重點加強新區、郊區、衛星城區等薄弱區域和兒科、婦產、精神衛生、傳染病、老年護理、康復等薄弱領域服務能力的建設；推進公立中醫（含民族醫藥）醫院改革發展。
二是優先建設發展縣級醫院。縣級醫院是縣域醫療的中心，是聯接城鄉的樞紐，是縣域內民眾看病就醫問題的重要場所，是公立醫院改革的關鍵環節。具體包括整體提高縣級醫院水平，使農村常見病、多發病、危急重症和部分疑難複雜疾病在縣域能夠得到基本解決；深化城市醫院對口支援縣級醫院工作，加強縣級醫院骨幹人才培養，提高縣域醫療能力和水平；選擇300個覆蓋縣域人口較多、基礎較好的縣醫院開展綜合改革試點。
三是建立公立醫院與城鄉基層醫療衛生機構的分工協作機制。完善規範有序就醫的引導政策，加強縣級醫院對鄉鎮衛生院的支持，在城市公立醫院與社區衛生服務機構之間建立長期穩定的分工協作機制，採取簽訂長期合作協定等多種形式，綜合運用醫保報銷、價格、財政等政策，鼓勵大醫院醫生到基層出診，逐步形成基層首診、分級醫療、雙向轉診、上下聯動的就醫模式。此外，組建醫療小分隊，為邊遠地區提供巡回醫療服務。
四是加快推進醫院信息化建設。研究建立全國統一的醫院信息化建設標準體系，統一規劃，整合資源，逐步完善與區域衛生信息系統銜接的、以電子病歷建設和醫院管理為重點的醫院信息化網路；推動縣級醫院與城市三級醫院開展遠程醫療活動，充分發揮優質醫療資源的輻射作用。
《工作安排》將在全國範圍重點推進哪些便民惠民措施？
為貫徹落實中央經濟工作會議為民眾扎紮實實辦幾件實事的要求，在總結地方好的做法和經驗的基礎上，圍繞民眾關心的安全、質量、服務、費用等問題，《工作安排》提出在全國推行以下惠民便民措施，讓民眾儘快享受到改革帶來的實惠。
在改善民眾看病就醫感受方面，一是在三級醫院普遍開展預約診療服務；二是最佳化醫院門急診環境和流程，完善門診信息管理平台，開展錯峰服務和分時段診療，簡化就醫手續，縮短等候時間；三是廣泛開展便民門診服務，普遍開展雙休日及節假日門診，鼓勵、支持三級醫院醫務人員到基層醫療衛生機構開展執業活動；四是推廣優質護理服務，在全國三級醫院全部啟動實施優質護理服務。
在控制醫藥費用方面，將採取如下措施：一是探索多種基本醫療保障付費方式改革，大力推行按人頭付費、按病種付費、總額預付等多種支付方式；二是實現基本醫療保障費用直接結算，明顯降低參保病人預交金金額；三是優先配備、使用基本藥物，廣泛使用適宜技術；四是完善藥品集中招標採購辦法，在保證質量的情況下降低採購成本和價格；五是加強醫院財務管理，實施成本核算與控制，提高資源利用效率；六是加強醫藥費用的監管控制，並將一些控制管理目標納入公立醫院目標管理責任制和績效考核範圍。
在加強醫療安全質量監管、努力為民眾看好病方面，將繼續研究制定適應基本醫療需求的臨床路徑，不斷擴大實施醫院和病種範圍；督促指導醫院加強學科建設和人才隊伍建設，加強對重點環節和部位的管理；開展醫療安全質量評價工作，推進醫院管理評審，組織開展專項檢查治理活動，建立患者投訴處理機制，提高民眾滿意度。
《工作安排》在調動醫務人員積極性方面提出了什麼措施？
醫務人員是最重要的醫療衛生資源，是為民眾提供基本醫療衛生服務的主體，是推進醫改的主力軍。我國有800多萬醫療衛生人員，每年完成診療活動50多億人次，在保障人民民眾的身體健康方面始終發揮著主力軍的作用，是一支值得信賴的力量。深化醫藥衛生體制改革，歸根結底要靠廣大醫務人員的努力和奉獻。胡錦濤總書記和溫家寶總理都多次強調，要在全社會營造尊重醫學科學、尊重醫療衛生工作人員的社會氛圍。李克強副總理也指出，醫藥衛生領域的廣大幹部職工是一支特別能戰鬥的隊伍，是一支具有奉獻精神的隊伍，是一支值得尊敬和信賴的隊伍，沒有廣大醫務人員積極性的調動，沒有衛生系統力量的充分發揮，就沒有醫改的成功。
醫務人員是醫療衛生服務的主力軍，公立醫院改革試點要取得成效，歸根結底必須依靠每個醫務人員的不懈努力。讓醫務人員受鼓舞，要求政府通過完善各項政策措施，讓優秀人才嚮往從醫，讓醫務人員安心從醫，以更加飽滿的熱情、奮發昂揚的精神、積極主動的態度，投身衛生事業改革發展。今年，將重點採取以下措施調動醫務人員積極性：一是完善公立醫院人事和收入分配製度，做到多勞多得、優績優酬，提高臨床一線護士和醫師工資待遇水平。二是合理確定公立醫院人員編制，研究解決護士不足和支援農村、基層人員編制問題。三是營造良好的醫療執業環境，使其安心從醫。四是創造良好的職業發展條件，建立並貫徹落實全科醫生和專科醫生規範化培訓制度，加強臨床重點專科建設，使醫務人員不斷提高醫療服務水平和能力。五是促進醫務人員合理流動，使其在流動中最佳化配置，充分發揮價值。六是弘揚崇高的職業操守，提高職業榮譽感，忠誠為病人服務。
《工作安排》有什麼特色和亮點？
公立醫院改革試點涉及多方面利益調整，是醫藥衛生體制改革最艱巨、最複雜的任務。在醫改的攻堅之年，出台《工作安排》意義重大、影響深遠。從梳理地方經驗、確定工作思路、起草檔案初稿、廣泛徵求意見到國務院辦公廳部署下發，共歷時四個多月，體現了中央決心部署，展示了部門協作配合，匯集了地方改革經驗，反映了民眾呼聲期盼。從檔案制定過程和主要內容，《工作安排》呈現出以下特色和亮點：
第一，改革開放以來第一次由國務院辦公廳部署公立醫院改革工作。這充分體現了中央對公立醫院改革的高度重視，凸顯了公立醫院改革在保障和改善民生工作中的重要地位，也是有效推進這一醫改中最艱巨、最複雜任務的需要。
第二，加強了公立醫院改革的組織領導。《工作安排》要求各地區、各部門把這項改革擺上重要議事日程加強領導，特別是要求地方政府主要負責同志要親自抓。在中央層面，明確衛生部和國務院醫改辦是公立醫院改革試點的牽頭單位，並要求衛生部整合內部力量，研究設立專門的臨時性公立醫院改革工作機構，加強對全國試點工作的統籌協調、組織實施和檢查指導。
第三，確定了公立醫院改革試點“兩條腿走路”的基本策略。這一策略改變標誌著公立醫院改革試點進入了“點面結合、遠近結合、邊試邊推”的新階段，較好地處理了試點城市點上的探索工作和全國面上的推廣工作的關係，既能加快解決當前民眾關注的現實問題，增強民眾對改革的認可和信心，也能著眼長遠制度建設，為公立醫院的健康有序發展探索制度保障。這一策略是過去一年探索形成的重要經驗，也是今後相當一個時期公立醫院改革必須堅持的基本策略。
第四，對“四個分開”等重大體制機制改革工作提出更加明確的要求。特別是在管理體制和治理機制方面，從有利於強化公立醫院公益性和加強政府監管出發，提出一系列更加具體的措施和要求，體現過去一年體制機制改革取得的思想和實踐成果。
第五，充分反映了地方的經驗和做法。《工作安排》在認真分析當前“看病難、看病貴”產生原因、梳理總結地方做法的基礎上，檔案提出了在全國範圍推廣的兩方面措施，一方面通過結構性調整解決行業發展的問題，最佳化醫療資源配置，緩解看病難；一方面通過推行便民惠民措施，改善管理和服務，使老百姓得實惠，減輕看病負擔。這些都是各地在改革探索中形成的行之有效、切實可行的做法，有助於讓民眾儘快享受到改革帶來的好處，同時也為深化體制機制改革創造條件。
第六，第一次集中、全面、系統地闡述了調動醫務人員積極性的舉措。這充分體現了對醫務人員醫改主力軍地位的肯定和辛勤勞動的認可，對於動員廣大醫務人員積極參與改革，促進公立醫院改革紮實推進並取得成效，具有重要的意義。
