政策前言
2018年10月11日，國務院辦公廳關於保持基礎設施領域補短板力度的指導意見
國辦發〔2018〕101號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
補短板是深化供給側結構性改革的重點任務。近年來，我國固定資產投資結構不斷最佳化，為增強經濟發展後勁、補齊基礎設施短板、帶動就業和改善民生提供了有力支撐。但今年以來整體投資增速放緩，特別是基礎設施投資增速回落較多，一些領域和項目存在較大投資缺口，亟需聚焦基礎設施領域突出短板，保持有效投資力度，促進內需擴大和結構調整，提升中長期供給能力，形成供需互促共進的良性循環，確保經濟運行在合理區間。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，深化供給側結構性改革，進一步增強基礎設施對促進城鄉和區域協調發展、改善民生等方面的支撐作用，經國務院同意，現就保持基礎設施領域補短板力度提出以下意見。
總體要求
（一）指導思想。
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持穩中求進工作總基調，堅持以供給側結構性改革為主線，圍繞全面建成小康社會目標和高質量發展要求，堅持既不過度依賴投資也不能不要投資、防止大起大落的原則，聚焦關鍵領域和薄弱環節，保持基礎設施領域補短板力度，進一步完善基礎設施和公共服務，提升基礎設施供給質量，更好發揮有效投資對最佳化供給結構的關鍵性作用，保持經濟平穩健康發展。
（二）基本原則。
——聚焦短板。支持“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等重大戰略，圍繞打好精準脫貧、污染防治攻堅戰，著力補齊鐵路、公路、水運、機場、水利、能源、農業農村、生態環保、公共服務、城鄉基礎設施、棚戶區改造等領域短板，加快推進已納入規劃的重大項目。
——協同發力。充分發揮市場配置資源的決定性作用，積極鼓勵民間資本參與補短板項目建設，調動各類市場主體的積極性、創造性。更好發揮政府作用，加強補短板重大項目儲備，加快項目審核進度，積極發揮政府投資引導帶動作用，為市場主體創造良好的投資環境。
——分類施策。加大對儲備項目的協調調度力度，加快推進前期工作，推動項目儘早開工建設。在依法合規的前提下，統籌保障在建項目合理資金需求，推動在建項目順利實施，確保工程質量安全，早日建成發揮效益，避免形成“半拉子”工程。
——防範風險。堅持盡力而為、量力而行，根據地方財政承受能力和地方政府投資能力，嚴格項目建設條件審核，合理安排工程項目建設，堅決避免盲目投資、重複建設。規範地方政府舉債融資，管控好新增項目融資的金融“閘門”，牢牢守住不發生系統性風險的底線。
重點任務
（一）脫貧攻堅領域。深入推進易地扶貧搬遷工程，大力實施以工代賑，加強貧困地區特別是“三區三州”等深度貧困地區基礎設施和基本公共服務設施建設。大力支持革命老區、民族地區、邊疆地區和資源枯竭、產業衰退地區加快發展。（發展改革委、扶貧辦按職責分工牽頭負責）
（二）鐵路領域。以中西部為重點，加快推進高速鐵路“八縱八橫”主通道項目，拓展區域鐵路連線線，進一步完善鐵路骨幹網路。加快推動一批戰略性、標誌性重大鐵路項目開工建設。推進京津冀、長三角、粵港澳大灣區等地區城際鐵路規劃建設。加快國土開發性鐵路建設。實施一批集疏港鐵路、鐵路專用線建設和樞紐改造工程。（發展改革委、中國鐵路總公司牽頭負責，交通運輸部、鐵路局按職責分工負責）
（三）公路、水運領域。加快啟動一批國家高速公路網待貫通路段項目和對“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等重大戰略有重要支撐作用的地方高速公路項目，加快推進重點省區沿邊公路建設。加快推進三峽樞紐水運新通道和葛洲壩航運擴能工程前期工作，加快啟動長江幹線、京杭運河等一批幹線航道整治工程，同步推動實施一批支線航道整治工程。（交通運輸部、水利部按職責分工負責）
（四）機場領域。加快北京大興國際機場建設，重點推進一批國際樞紐機場和中西部支線機場新建、遷建、改擴建項目前期工作，力爭儘早啟動建設，提升國際樞紐機場競爭力，擴大中西部地區航空運輸覆蓋範圍。（民航局牽頭負責）
（五）水利領域。加快建設一批引調水、重點水源、江河湖泊治理、大型灌區等重大水利工程，推進引江濟淮、滇中引水、珠江三角洲水資源配置、碾盤山水利水電樞紐、向家壩灌區一期等重大水利工程建設，進一步完善水利基礎設施網路。加快推進中小河流治理等災後水利薄弱環節建設。（水利部牽頭負責）
（六）能源領域。進一步加快金沙江拉哇水電站、雅礱江卡拉水電站等重大水電項目開工建設。加快推進跨省跨區輸電，最佳化完善各省份電網主網架，推動實施一批特高壓輸電工程。加快實施新一輪農村電網改造升級工程。繼續推進燃煤機組超低排放與節能改造，加大油氣勘探開發力度，做好天然氣產供儲銷體系和重點地區應急儲氣能力建設。積極推進一批油氣產能、管網等重點項目。（能源局牽頭負責）
（七）農業農村領域。大力實施鄉村振興戰略，統籌加大高標準農田、特色農產品優勢區、畜禽糞污資源化利用等農業基礎設施建設力度，促進提升農業綜合生產能力。持續推進農村產業融合發展。紮實推進農村人居環境整治三年行動，支持農村改廁工作，促進農村生活垃圾和污水處理設施建設，推進村莊綜合建設。（中央農辦、發展改革委、農業農村部按職責分工負責）
（八）生態環保領域。加大對天然林資源保護、重點防護林體系建設、水土保持等生態保護重點工程支持力度。支持城鎮生活污水、生活垃圾、危險廢物處理設施建設，加快黑臭水體治理。支持煤炭減量替代等重大節能工程和循環經濟發展項目。支持重點流域水環境綜合治理。（發展改革委、生態環境部、住房城鄉建設部、水利部、林草局按職責分工牽頭負責）
（九）社會民生領域。支持教育、醫療衛生、文化、體育、養老、嬰幼兒托育等設施建設，進一步推進基本公共服務均等化。推進保障性安居工程和城鎮公共設施、城市排水防澇設施建設。加快推進“最後一公里”水電氣路郵建設。（教育部、衛生健康委、文化和旅遊部、體育總局、廣電總局、民政部、住房城鄉建設部、郵政局等按職責分工牽頭負責）
三、配套政策措施
（一）加強重大項目儲備。根據重大戰略部署、國民經濟和社會發展規劃綱要、重大建設規劃以及財政承受能力和政府投資能力等，對接經濟發展和民生需要，依託國家重大建設項目庫，分近期、中期、長期三類儲備一批基礎設施等重點領域補短板重大項目，形成項目儲備和滾動接續機制。（發展改革委牽頭負責，工業和信息化部、生態環境部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、能源局、林草局、鐵路局、民航局、中國鐵路總公司等按職責分工負責，地方各級人民政府負責）
（二）加快推進項目前期工作和開工建設。加強溝通協調，強化督促調度，加快規劃選址、用地、用海、環評、水土保持等方面前期工作，加大征地拆遷、市政配套、水電接入、資金落實等推進力度，推動項目儘早開工建設。（發展改革委、工業和信息化部、自然資源部、生態環境部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、能源局、林草局、鐵路局、民航局、中國鐵路總公司等按職責分工負責）
（三）保障在建項目順利實施，避免形成“半拉子”工程。堅決打好防範化解重大風險攻堅戰，對確有必要、關係國計民生的在建項目，統籌採取有效措施保障合理融資需求，推動項目順利建成，避免資金斷供、工程爛尾，防止造成重大經濟損失、影響社會穩定，有效防範“處置風險的風險”。（地方各級人民政府負責）
（四）加強地方政府專項債券資金和項目管理。財政部門要完善地方政府專項債券制度，最佳化專項債券發行程式，合理安排發行進度。分配地方政府專項債券規模時，在充分考慮債務水平基礎上，還要考慮在建項目和補短板重大項目資金需求，以及國家重大建設項目庫項目儲備情況。允許有條件的地方在專項債券發行完成前，對預算已安排的專項債券資金項目通過先行調度庫款的辦法，加快項目建設進度，債券發行後及時歸墊。地方政府建立專項債券項目安排協調機制，加強地方發展改革、財政部門間的溝通銜接，做好項目前期工作，按照財政部確定的專項債券額度，提出專項債券項目安排意見，確保專項債券發行收入可以迅速使用，重點用於在建項目和補短板重大項目。加大財政性資金支持力度，盤活各級財政存量資金，利用以往年度財政結餘資金，保障項目建設。（發展改革委、財政部按職責分工負責，地方各級人民政府負責）
（五）加大對在建項目和補短板重大項目的金融支持力度。對已簽訂借款契約的必要在建項目，金融機構可在依法合規和切實有效防範風險的前提下繼續保障融資，對有一定收益或穩定盈利模式的在建項目優先給予信貸支持。鼓勵通過發行公司信用類債券、轉為合規的政府和社會資本合作（PPP）等市場化方式開展後續融資。在不增加地方政府隱性債務規模的前提下，引導商業銀行按照風險可控、商業可持續的原則加大對資本金到位、運作規範的必要在建項目和補短板重大項目的信貸投放力度，支持開發性金融機構、政策性銀行結合各自職能定位和業務範圍加大相關支持力度。發揮保險資金長期投資優勢，通過債權、股權、股債結合、基金等多種形式，積極為在建項目和補短板重大項目提供融資。（銀保監會牽頭負責，發展改革委、財政部、人民銀行、證監會按職責分工負責，地方各級人民政府負責）
（六）合理保障融資平台公司正常融資需求。金融機構要在採取必要風險緩釋措施的基礎上，按照市場化原則保障融資平台公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，防範存量隱性債務資金鍊斷裂風險。在嚴格依法解除違法違規擔保關係的基礎上，對必要的在建項目，允許融資平台公司在不擴大建設規模和防範風險的前提下與金融機構協商繼續融資，避免出現工程爛尾。按照一般企業標準對被劃分為“退出為一般公司類”的融資平台公司審核放貸。在不增加地方政府隱性債務規模的前提下，對存量隱性債務難以償還的，允許融資平台公司在與金融機構協商的基礎上採取適當展期、債務重組等方式維持資金周轉。支持轉型中的融資平台公司和轉型後市場化運作的國有企業，依法合規承接政府公益性項目，實行市場化經營、自負盈虧，地方政府以出資額為限承擔責任。（銀保監會、發展改革委、財政部等按職責分工負責）
（七）充分調動民間投資積極性。貫徹落實各項已出台的促進民間投資政策，細化配套措施，持續激發民間投資活力。儘快在交通、油氣、電信等領域推介一批投資回報機制明確、商業潛力大的項目。引導社會力量增加學前教育、健康、養老等服務供給，積極依法合規參與扶貧、污染防治等領域基礎設施建設。鼓勵金融機構和全國信用信息共享平台、地方有關信息平台加強合作，充分運用民營企業納稅等數據，推動開展“銀稅互動”等。積極發揮國家融資擔保基金作用，支持省級再擔保公司開展業務，推動符合條件的民營企業參與補短板重大項目。（發展改革委、財政部、銀保監會、稅務總局按職責分工牽頭負責）
（八）規範有序推進政府和社會資本合作（PPP）項目。鼓勵地方依法合規採用政府和社會資本合作（PPP）等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。對經核查符合規定的政府和社會資本合作（PPP）項目加大推進力度，嚴格兌現合法合規的政策承諾，儘快落實建設條件。積極推動符合條件的政府和社會資本合作（PPP）項目發行債券、規範開展資產證券化。加強政府和社會資本合作（PPP）項目可行性論證，合理確定項目主要內容和投資規模。規範政府和社會資本合作（PPP）操作，構建合理、清晰的權責利關係，發揮社會資本管理、運營優勢，提高項目實施效率。規範有序盤活存量資產，鼓勵採取轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將回收資金用於在建項目和補短板重大項目建設。（發展改革委、財政部按職責分工牽頭負責）
（九）深化投資領域“放管服”改革。依託全國投資項目線上審批監管平台，對各類投資審批事項實行“一碼運轉、一口受理、一網通辦”，發揮線上平台電子監察、實時監控功能，切實壓減審批時間。加大線上平台套用力度，推動投資管理向服務引導轉型，最佳化投資環境。加快投資項目綜合性諮詢和工程全過程諮詢改革，切實壓減審批前的評價評估環節。推進工程建設項目審批制度改革，聚焦工程設計管理體制、施工許可環節等，壓減報建時間。（發展改革委、住房城鄉建設部按職責分工牽頭負責）
（十）防範化解地方政府隱性債務風險和金融風險。地方政府建設投資應當量力而行，加大財政約束力度，在建設項目可行性研究階段充分論證資金籌措方案。嚴格項目建設條件審核，區分輕重緩急，科學有序推進。嚴禁違法違規融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債。金融機構要審慎合規經營，盡職調查、嚴格把關，按照市場化原則評估借款人財務能力和還款來源，綜合考慮項目現金流、抵質押物等審慎授信。（地方各級人民政府負責）
各地區、各部門要把基礎設施領域補短板作為推進供給側結構性改革、鞏固經濟穩中向好態勢、促進就業和提升國家長期綜合競爭力的重要舉措，按照職責分工抓好貫徹落實，強化分類指導，層層壓實責任，加強溝通協調，形成工作合力，確保各項政策及時落地生效。（本文有刪減）
內容解讀
《指導意見》指出，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，聚焦關鍵領域和薄弱環節，保持基礎設施領域補短板力度，進一步完善基礎設施和公共服務，提升基礎設施供給質量，更好發揮有效投資對最佳化供給結構的關鍵性作用，保持經濟平穩健康發展。
《指導意見》明確，要聚焦脫貧攻堅、鐵路、公路水運、機場、水利、能源、農業農村、生態環保、社會民生等重點領域短板，加快推進已納入規劃的重大項目。
《指導意見》提出了10項配套政策措施。一是加強重大項目儲備。根據重大戰略部署、國民經濟和社會發展規劃綱要、重大建設規劃以及財政承受能力和政府投資能力等，依託國家重大建設項目庫，儲備一批重點領域補短板重大項目。
二是加快推進項目前期工作和開工建設。加快規劃選址、用地、用海、環評、水土保持等方面前期工作，加大征地拆遷、市政配套、水電接入、資金落實等推進力度。
三是保障在建項目順利實施，避免形成“半拉子”工程。堅決打好防範化解重大風險攻堅戰，對確有必要、關係國計民生的在建項目，統籌採取有效措施保障合理融資需求。四是加強地方政府專項債券資金和項目管理。地方政府建立專項債券項目安排協調機制，加強地方發展改革、財政部門間的溝通銜接，確保專項債券發行收入重點用於在建項目和補短板重大項目。
五是加大對在建項目和補短板重大項目的金融支持力度。對已簽訂借款契約的必要在建項目，金融機構可在依法合規和切實有效防範風險的前提下繼續保障融資。六是合理保障融資平台公司正常融資需求。金融機構要在採取必要風險緩釋措施的基礎上，按照市場化原則保障融資平台公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸。
七是充分調動民間投資積極性。儘快在交通、油氣、電信等領域推介一批投資回報機制明確、商業潛力大的項目，引導社會力量增加學前教育、健康、養老等服務供給。
八是規範有序推進政府和社會資本合作項目。鼓勵地方依法合規採用政府和社會資本合作等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。
九是深化投資領域“放管服”改革。依託全國投資項目線上審批監管平台，對各類投資審批事項實行“一碼運轉、一口受理、一網通辦”，切實壓減審批時間。
十是防範化解地方政府隱性債務風險和金融風險。嚴禁違法違規融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作、政府購買服務等名義變相舉債。
