主要案例
原地安置並非法定的補償方式
[案情與判決]
抗訴人：(原審原告)姚獨超。
被抗訴人：(原審被告)上海市虹口區房屋土地管理局(以下簡稱虹口房地局)。
原審第三人：上海七浦萬豐房地產開發經營有限公司(以下簡稱七浦房產公司)。
原審查明，虹口房地局於2002年9月20日作出2002年虹房地拆裁字第58號房屋拆遷裁決，認定姚獨超系本市天潼路546弄153號公房承租人，房屋類型舊里，房屋建築面積32．49平方米。經評估，該房屋建築面積3，339元秤方米，貨幣補償金額為117，012．74元。因姚獨超提出要求回搬原地而致拆遷雙方不能達成一致意見，虹口房地局依據《條例》第十六條、《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》(2001年11月1日實施，以下簡稱《細則》)第二十四條、第三十二條、第三十三條、第三十四條、第三十七條、第五十三條、第五十四條及虹府(2002)第l號文規定，作出如下裁決：姚獨超戶在接到裁決書之日起10日內，遷出天潼路546弄153號，遷人寶山區大唐花園3717弄14號204室(後修正為滬太路3717弄141號204室)，建築面積58．18平方米二室一廳產權房，超價值標準房屋需補差價人民幣11，087．26元。姚獨超不服，於2002年9月26日向法院起訴要求撤銷該裁定。原審法院認為，虹口房地局具有作出房屋拆遷裁決的行政管理職能，裁決主體合法，裁決認定事實清楚，證據確鑿，程式合法，適用法律正確。據此，原審法院依法判決：維持虹口房地局於2002年9月20日作出的2002年虹房地拆裁字第58號房屋拆遷裁決。
二審法院經審理認為，根據《細則》第二十四條規定，拆遷人與被拆遷入達不成拆遷補償協定，經當事人申請，由被拆除房屋所在地的區、縣房地局裁決，因此，被抗訴人具有作出拆遷裁決的主體資格。被抗訴人在收到原審第三人的申請後，依據《細則》第三十二、三十三、三十四、三十七、五十三條規定，所作裁決認定事實清楚，適用法律正確，原審予以維持並無不當。關於抗訴人提出委託評估是拆遷實施單位進行的問題，基於委託評估的行為是民事行為，拆遷實施單位委託評估只要被拆遷人所認可，該委託即是有效委託，法律並未設定委託評估必須由拆遷人自行實施。關於抗訴人提出評估人資質的問題，鑒於《細則》第五十三條規定“拆遷當事人在收到評估報告後的15日內未申請鑑定的，以評估結果作為裁決依據。”由於抗訴人未在法律規定的期限內提出對評估報告的異議，被抗訴人以評估報告作為裁決依據，並無不當。關於抗訴人提出的安置房產權不明的問題，原審第三人所提供的房屋是其委託實施拆遷的新虹公司的，鑒於新虹公司接受委託符合法律規定，其提供房屋作為安置用房無法律障礙，應屬產權明晰。關於抗訴人提出的回搬安置問題，首先拆遷法律關係的爭議優先適用《細則》規定，這是特別規定優於一般規定的法律適用原則，況且滬建城(2001)第68號文與《細則》無衝突，其中並未規定必須對被拆遷人進行原地安置；其次，《細則》第三十二條規定的拆遷補償安置方式，一是貨幣，二是實行與貨幣補償金額同等價值的產權房調換，並無原地安置的條文。綜上所述，抗訴人所持抗訴理由均不能成立，二審法院對抗訴人請求不予支持。據此，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一項之規定，判決駁回抗訴，維持原判。
案例評析
針對本案在審理中所反映的主要爭議，涉及本案的主要問題如下：
第一，評估機構的選擇標準和評估結果爭議如何解決。房地產評估結果的準確與否，與評估機構的水平、評估人員的水平有密切關係。因此，對參加房屋拆遷評估的機構應當有更高的要求。各地房屋拆遷主管部門應當制定拆遷評估單位的準入條件，保證拆遷人選擇水平比較高、社會信譽比較好的評估機構進行拆遷評估，形成既有市場準入，又有市場競爭的氛圍。評估機構由拆遷人從符合條件的評估機構中自主選擇。為了體現公平原則，拆遷人可以組織被拆遷人共同確定評估機構。房屋拆遷主管部門應加強對評估機構的管理，發現評估機構在拆遷評估中有惡意串通一方當事人，損害另一方當事人利益，或有其他明顯違規行為的，應當取消其拆遷評估資格，同時建議有關部門吊銷評估機構的資質或評估師的資格。關於評估結果的認定和糾紛的處理。評估結果的準確與否直接關係到被拆遷人的經濟利益，因此，認定評估結果，解決拆遷人與被拆遷人關於評估結果爭議，就成為拆遷管理的一項重要工作。為了體現公平、公正的原則，被拆遷人對評估結果有疑義時，拆遷主管部門可以責成拆遷人組織評估單位與被拆遷人的對話會，由評估機構詳細介紹評估的依據、採用的方法、考慮的因素、計算過程和結果產生的依據等。如果評估機構說明後被拆遷人仍對評估結果有疑義的，被拆遷人也可以委託拆遷主管部門認定的其他評估機構重新評估，兩個評估單位的評估結果在規定誤差範圍之內的，視同原評估機構的評估結果有效；兩個單位的評估結果超過誤差範圍的，拆遷主管部門可以組織由拆遷人、被拆遷人、有關專家及各界代表參加的辯論會，由兩個評估機構進行答辯，由專家組最終裁定哪一個結果更準確。被拆遷人委託的評估機構評估結果有誤的，被拆遷人要承擔相應的評估費用；拆遷人委託的評估機構評估有誤的，拆遷人不但要承擔其委託的評估機構的評估費用，還要承擔被拆遷人選定的評估機構的評估費用。拆遷人也可以在與評估機構簽訂委託評估協定時，規定該項費用由評估機構承擔。考慮到我國地域遼闊，各地情況差異較大。南方和北方，沿海和內地由於經濟發展水平、城節房屋拆遷規模、房地產市場情況等都存在著差別，作為國務院的行政法規，《條例》只規定了貨幣補償價格應遵循的基本原則，授權各省、自治區、直轄市根據當地的具體情況做出規定。既照顧到了各地的實際情況，又有利於《條例》的實施。本案中抗訴人提出評估人資質的問題，鑒於《細則》第五十三條規定“拆遷當事人在收到評估報告後的15日內未申請鑑定的，以評估結果作為裁決依據。”由於抗訴人未在法律規定的期限內提出對評估報告的異議，已經喪失了對該評估報告提出異議的救濟權利，或者換句話說，評估報告已經具有了產生法律後果的效力，被抗訴人以評估報告作為裁決依據的做法，並無不當。但是畢竟評估報告中所確定的價值標準對於拆遷人與被拆遷人而言都具有十分重要的意義，直接影響著雙方的具體利益，因此，還應當對於拆遷評估報告設定更多的救濟途徑，至少應當保障司法權對該問題的審查與判定。因此，利害關係人如果有證據或者正當理由證明拆遷安置補償裁決所依據的評估報告可能有錯誤，在一定的舉證期限內書面申請重新評估的，人民法院應當決定準許。而且，經人民法院準許重新評估的，重新評估的數額差異超過百分之三且對申請人有益的，以重新評估的數額為準，評估費用由對方當事人負擔。異議不成立的，也應當以重新評估的數額為準，評估費用由申請人負擔。
第二，抗訴人作為被拆遷房屋的承租人法律地位如何，其提出的回搬安置問題應當怎樣解決。根據2001年《條例》第二十五條規定，實行房屋產權調換的，拆遷人與被拆遷人應當依照本條例第二十四條的規定，計算被拆遷房屋的補償金額和所調換房屋的價格，結清產權調換的差價。第二十七條規定，拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關係的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償。被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關係達不成協定的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換。產權調換的房屋由原承租人承租，被拆遷人應當與房屋承租人重新訂立房屋租賃契約。這裡既規定了解除租賃協定的處理方式，由拆遷人對房屋所有人進行補償，由所有人進行安置。拆遷補償前，已經解除了租賃協定或出租人對承租人進行了安置，實質上相當於非租賃房屋的補償、安置，根據《條例》的規定，對所有人進行補償、安置；又規定了被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關係達不成協定時的處理方式。出租人與承租人達不成協定時，為了保障承租人的權益不受損害，《條例》規定實行產權調換，被拆遷人與原房屋承租人就新調換房屋重新簽訂租賃協定。承租人相對房屋出租人而言，是以支付租金而得到一定期限的房屋使用權。承租人取得的只是房屋的占有、使用權，而房屋的收益、處分權利仍屬於房屋所有權人。因此，《條例》將租賃房屋的補償主體確定為房屋所有權人，但房屋拆遷同時也會給承租人帶來一定的損失和不便，因此，要兼顧對使用人的安置。房屋租賃屬於出租人與承租人之間民事法律關係，處理租賃民事關係更多地要靠租賃雙方自行解決。《條例》規定，租賃雙方能夠達成協定、自行解除租賃這種民事關係的，對所有人進行補償，所有人對使用人進行安置。但拆遷又在一定程度上影響了租賃這一民事法律關係的變化，屬於強制性的行為。租賃雙方如果在契約中未對租賃期間遇到拆遷如何處理作出規定，在租賃雙方達不成協定時，為了不影響拆遷工作的進行，《條例》規定進行產權調換，出租人與承租人自行就新的調換房屋簽訂新的租賃契約。這樣規定，實際上是將拆遷和租賃這兩個民事法律關係分別進行處理。本案中2002年7月2日的拆除公房補償協定書，證明被拆除房屋的所有人選擇貨幣補償的安置方式；虹口房地局於2002年9月20日作出2002年虹房地拆裁字第58號房屋拆遷裁決，認定姚獨超系奉市天潼路546弄153號公房承租人。對於租賃房屋的補償與安置應當把握以下原則，一是租賃房屋遇到拆遷時，租賃協定不能解除的應當進行產權調換的補償方式；二是對房屋租賃的認定，應當根據《契約法》約定優先的原則，以契約的存在為依據。儘管《城市房屋租賃管理辦法》規定房屋租賃必須進行登記備案，但登記備案的作用是對抗第三人，也就是說，一棟房屋與兩個以上的承租人簽訂租賃協定的，認可登記備案的一方租賃行為。不能因未進行契約登記備案為由，認定已經簽訂房屋租賃契約的租賃行為無效。關於租賃協定的解除方式，應當與一般的民事契約一樣，按照民法通則與契約法的有關規定執行。租賃協定中對遇到房屋拆遷的處理方式有約定的，從其約定，沒有約定的，所有人和承租人雙方協商解決。第三，本案被訴具體行政行為的法律適用問題。首先拆遷法律關係的爭議優先適用《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》規定，這是特別規定優於一般規定的法律適用原則，況且滬建城(2m])第68號文與《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》無衝突，其中並未規定必須對被拆遷人進行原地安置；其次，《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》第三十二條規定的拆遷補償安置方式，一是貨幣，二是實行與貨幣補償金額同等價值的產權房調換，並無原地安置的條文。也就是說，如果想滿足原地安置的要求，必須拆遷人與被拆遷人雙方協定後達成一致，不能依靠行政機關強制性的裁決，因為拆遷法律井未賦予行政機關這樣的職責，如果作為拆遷管理的主管部門一定要作出原地安置的裁決，就是沒有法律依據的裁決。這也正體現了民法中意思自治原則與行政法中依法行政原則的價值取向不同所造成的根本衝突。綜上所述，抗訴人所持抗訴理由均不能成立，法院對抗訴人請求不予支持。
