公共預算

基本信息

• 中文名：公共預算

• 特點：計畫性透明性全面性法律權威性
• 基本模式：分項排列預算模式等
• 解釋：立法程式批准的全部公共收支計畫

簡介

公共預算

公共預算，指政府在每一財政年度經立法程式批准的全部公共收支計畫，是存在於市場經濟中並且與公共財政相適應的國家預算類型。

其本質是政府作為公眾代理人，按照公眾意願，在公共決策的基礎上使用公共資金，為公眾提供公共產品，完成公眾的受託責任。它具有公共性、法律性、全面性、具體性、公開性的特徵。

公共預算的公共性是指預算收入來自於公共資金，主要是納稅人的稅收。以公共資金進行的預算支出只能用於公共目的，即用於為公眾提供公共產品，而不能用於其他。使用公共資金提供公共產品的組織只能是體現公共意志，由公眾建立的公權力組織，主要是政府。由於公共資金的提供者（公眾）與使用者（政府）的分離，公共預算必須接受公共約束和監督。

公共預算的法律性是指政府編制的收支計畫必須報經立法部門審批，沒有立法部門審批和通過的預算不具有合法性，不能執行；經立法審批的預算具有法律效力，政府部門必須嚴格執行，不能隨意變動。

公共預算的全面性是指體現政府所有活動的預算收支都必須包括在預算中，不能有預算之外的收支和活動，以保證公共資金的分配和使用處於立法和公眾的監督和掌控之中。

公共預算的具體性是指政府所有的預算收支項目和數據儘可能詳細列出，並進行清晰的文字說明。籠統的大類式的預算收支編制方式將阻礙立法和公眾對政府預算進而活動的理解和監督，因而違背公共預算的“公共”原則。

公共預算的公開性是指政府的預算必須無條件、無理由地向任何公眾公開。政府預算是公民基本知情權的重要內容，而預算的公開透明是公眾知情權的前提保證。

特點

(1)計畫性

(2)透明性

(3)全面性

(4）法律權威性

(5)政治程式性

分類

1．按照不同的政府級別，公共預算可分為中央公共預算和地方公共預算

2．按照不同的編制形式，公共預算可分為單式預算和複式預算

3．按照不同的預算作用時間，公共預算可分為年度預算和中長期預算

4．按照不同的收支管理範圍，公共預算可分為總預算和單位預算

基本模式

(1)分項排列預算模式

以預算支出的若干特定目標為核心，採用分項排列的方法依次列出特定目標的預算資金，由撥款機構加以撥付。

(2)規劃—計畫—預算模式

確定預算項目的目標，編排實現預算目標的方案，後按照預算方案進行預算安排的模式，而不是按照支出項目進行預算。

(3)目標管理預算模式

注重預算項目執行的效率而不是主項目與各備選項目之間的選擇。

(4)零基預算模式

不考慮以前的預算收支情況，而是根據實際需要編排預算項目的模式。

(5)績效預算模式

以績效或結果為導向的預算管理模式.(為西方國家主要的預算管理模式)

過程

1．預算編制

(1)預算編制的原則

(2)預算編制的依據

(3)預算編製程序

2．預算執行

(1)預算執行的特點

(2)預算執行環節

(3)預算執行中的任務

3．決算

(1)準備階段

(2)編制階段

(3)審查階段

(4)批准階段

公共預算的過程分為預算編制，預算執行和決算。

預算編制是對未來一段時間內公共部門收支進行測算和計畫的活動。

預算執行由本級財政部門負責，包括收入執行，支出資金撥付和預算調整三個環節。

決算是對預算結果的總結和評價.目的是為了集中反映預算活動的基本情況和政府績效，為編制新的預算提供參考。

研究

國內外相關研究進展

與傳統預算研究相比，公共預算的研究重點有兩個方面，一是預算政治，即一國政治體制之權力配置和政治家們基於實現某一政策目標所採取的行動對預算的影響;二是預算技術，即如何加強預算管理，提高政府績效。不過總的來講，公共預算在中國還是一個新領域。搜尋中國國家圖書館的圖書目錄“，公共預算”欄目下只有19本書，其中多為譯著。在CNKI上，從1997年到2005年，一共只有35篇以“公共預算”為主題的文章，其中僅2004、2005年就占了21篇。從內容上看，大致可以分為兩個方面:國外(主要是美國)公共預算理論的介紹和如何建立中國公共預算理論與制度的探討。

1.國外公共預算理論的引介

一批從事公共管理研究的學者已經翻譯和引進的國外有關公共預算的經典名著主要有：美國公共預算大師Aaron.Wildavsky的《預算過程中的新政治學》，愛倫.魯賓的《公共預算中的政治:收入與支出，借貸與平衡》、Meyers，Roy的《公共預算經典.第一卷，面向績效的新發展》，Hyde，Albert的《公共預算經典.第二卷，現代預算之路》和Allen.Shick的《當代公共支出管理方法》。國內部分學者亦已開始從事引介和普及國外公共預算研究的工作，主要有:馬駿、葉娟麗(2003)介紹了在公共預算領域內主要存在漸進預算理論、公共選擇理論基礎、政策過程理論、預算改革理論等模型，他們著文分析和討論了各種模型的基本內容和存在的問題。趙早早(2005)以羅森布姆(Rosenbloom)關於美國公共預算的三條途徑為基礎，介紹了美國公共預算領域的理論研究與實踐的管理、政治和法律三個發展途徑。牛美麗(2003)則集中介紹了美國歷史上五次重大的預算改革，即線性預算、績效預算、項目預算、零基預算和新績效預算。

2.對我國公共預算的研究進展

從政治學的角度看，我國公共預算已經取得了開局性的突破。以中山大學馬駿教授為首的研究團隊引入了國外常用的“田野工作”的研究方法，通過對預算過程中涉及到的主要相關人員進行深度訪談，試圖深入到“中國預算過程到底是怎樣決定的”這一傳統財政學研究的盲區。他們不僅注意到預算決定中的預算官員、支出部門的官員等在預算中的作用和角色，而且注意到預算決定中黨政首長的作用，並進一步地觀察和分析了預算過程中人大的作用。檢索到的已公開發表的論著有：馬駿所著《中國公共預算改革:理性化與民主化》(專著)，另有《中國省級預算中的政策過程與預算過程:來自兩省的調查》、《中國的零基預算改革:來自某財力緊張省份的調查》等論文。在2006年10月舉辦的“中國公共預算研討會”上，中山大學的師生們提交了一系列關於中國預算問題的經驗研究：《中國地方人大預算監督:正在興起的“錢袋子”權力》、《省會城市預算過程中的黨政首長:三個省會城市的調研》、《中國省級政府投資中的正式與非正式制度比較》等。這些文章的共同點是採取了“白描”性的研究方法，通過對相關人員進行深度訪談繼而整理歸類，試圖揭開中國預算過程的“黑箱”，描述中國預算的真實狀況。除此之外，苟燕楠、董靜著有《公共預算決策:現代觀點》主要討論公共預算決策模式的論文，代表著另一維度的掘進。

馬駿(2005)進一步地規劃出中國公共預算研究的“三步走”行動路線圖。“首先，進行更多的關於中國公共預算的描述性研究”、“其次，開始理論化的努力”，其中又分兩個步驟，先“建構‘嘗試性的分類’並逐漸形成中國公共預算的類型學”，然後“構建一些解釋性的預算理論”，最後，“運用社會科學的研究方法對預算理論進行檢驗”，力爭將國外成熟的理論套用於中國實際，並建立中國自己的公共預算理論。

就傳統財政學領域而言，近年來一些學者正在將研究視野由政府預算轉向公共預算。相關代表性的論著有:張弘力所著的《公共預算》；王雍君編著的《公共預算管理》等，這些論著的共同特點是不嚴格區分“政府預算”和“公共預算”，基本上直接以“公共預算”替代“政府預算”，因此，1998年以後中央以強化財政支出管理為主要目的的各項改革，在他們筆下就自動形成了中國公共預算改革的具體行動。不過，從馬國賢所著《中國公共支出與預算政策》和安秀梅著的《公共治理與中國政府預算管理改革》兩本書中，我們可以窺見財政學者將預算研究“公共化”的努力。

對現有公共預算研究的評價

現有對國外公共預算理論的介紹主要來自對已開發國家，其中又主要是美國預算實踐的總結。這對於中國公共預算的研究與發展來講，具有理清方向的巨大指示作用。但是，目前關於國外預算研究的介紹缺乏一個重要的組成部分，就是公共預算的技術方法，事實上，這方面國外的研究材料相當豐富。揭示我國“真實的預算世界”的努力剛開始起

公共預算

步，公共預算的一些基本問題遠未討論清楚。如前所述，以馬駿教授為首的研究團隊已開始了揭示我國“真實的預算世界”的努力，但距離全面、準確還非常遙遠，且需要更多研究者的努力。也許正是由於這一原因，現有公共預算的一些基本、重大概念也相當不清晰。如關於“什麼是公共預算”，趙早早(2005)認為，公共預算是通過資源分配的方式，實現人類各種不同目的的公共行政活動。這個定義未能挖掘出“公共預算”之“公共”內涵，很難說是準確的。而叢樹海(2004)的“公共預算”則認為是“國家以政治權力和社會經濟管理者的身份取得的收入和用於維持政府公共活動、保障國家經濟安全和社會秩序，發展各項社會公益事業支出的預算”。這一表述基本上是現有《財政學》教科書對預算概念的翻版。再如公共預算職能、原則等問題。馬駿(2003)認為公共預算主要應有全面性、一致性、年度性和嚴格性四個原則，而這些原則財政學中早有論述。苟燕楠(2005)認為“公共預算的基本職能取決於政府的基本職能”，因此具有配置資源，穩定經濟和收入分配三項職能，這也是經濟學教科書的標準說法①。我個人認為，從政治學維度展開的公共預算研究，應當與主要由財政學者主導的政府預算研究既相互區別，也相互支持，不僅研究側重點不一樣，而且對基本概念上的解釋要有所創新、有自己的學科特色且符合中國預算改革與發展的需要。這其中深層的問題可能是公共管理學者對公共預算的研究使命和定位還不清晰，而這一點，可能極大地限制該學科的重大現實意義並制約自身的發展。

現有公共預算研究尚未涉及中國公共預算的具體操作問題。即使從引進的國外公共預算的經典著作來看，也主要是公共預算的政治問題，技術維度即如何加強公共支出管理的論著只有一本。在如何建立健全中國的公共預算，政治學者與公共行政管理學者更是少有涉及。現有的關於這一主題(在“政府預算”主題下)的論著，主要來自財政學者。但這個維度的研究主要是對近年來財政支出管理工作改革的一個自然延續，在這一過程中，雖然財政學者已初步意識到國家預算、政府預算與公共預算之間存在一定的差別，但鮮有人能對它們之間的區別做出強大的理論闡釋，特別是在後兩者之間。即使是預算管理這一財政學者傳統的研究領域，也還停留在如何建立現代預算的基本框架的討論上，技術性方法未能深入發掘，沒有人探索現代企業管理方法能否以及如何套用在政府管理上的問題。