原則
〔1〕依法行政原則是對行政機關及其行政公務人員從事行政管理活動的基本要求，在理論上往作為行政法的基本原則來看待。關於依法行政原則的內容，我國行政法學界一般又將其分解為兩項原則，即行政合法性原則和行政合理性原則。〔2〕也有人在該兩項原則的基礎上，還概括了其他的原則如行政應急性原則〔3〕或責任行政原則等。〔4〕根據中國的實際情況，並結合對國外依法行政原則的考察和對照，筆者以為，我國依法行政原則在具體內容上是可以充分借鑑其他國家法治經驗並吸收其合理和積極因素的。基於此種考慮，筆者將我國依法行政原則分解為如下四項子原則：行政合法性原則、行政合理性原則、行政公正性原則和行政責任性原則，且這四項子原則還可再演生出若干從屬性原則而各有其豐富的具體內容和要求。?
合法性
行政合法性原則，是指行政主體(其中主要是行政機關)在行使行政權的過程中必須遵守法律，行政主體實施的行政活動必須符合法律的規定(包括許可權規定、實體和程式規定)而不得與法律相違背，違法行為應無效或應撤銷，違法者必須承擔相應的法律責任。在這裡，合法性原則的“法”，整個而言其形式可包括法律、行政法規和地方性法規(以及自治條例和單行條例);對規章可採取一種比較務實性的態度，有限地承認規章即對符合法律、法規的規章承認其有效性，對不符合法律、法規的規章則不承認其作為法的形式;〔5〕在規範上既應包括實體法規範又應包含程式法規範;在規範的結構上，不應僅限於義務性規範而且還應包括權利性規範和權義複合規範。?
行政合法性原則的具體要求
根據我國的情況，行政合法性原則可包括以下幾方面的具體要求：其一，行政主體必須是依法設立的並具備相應的資格。一項行政 活動的合法，首先就要求實施行為的主體必須合法。如果進行行政活動的主體沒有依法成立或者不具備行政主體資格，其所為的行為自然不應具有法律效力。該項內容包括行政機關和其他行使行政權的組織都必須符合法律規定的資格和組織條件以及人員條件。其二，行政活動必須要有法律的依據。“無法律即無行政”(當然我們沒必要限定在嚴格意義上的“法律”，而應包括法律、法規及授權立法)，行政活動只能依照法律的規定而進行;沒有法律的規定即表明其無權進行活動，行政機關不能任意地採取行動。這也是行政活動和公民的活動的最大區別。有人認為，在消極行政領域內是“沒有法律規範就沒有行政”，而在積極行政(或服務行政)內則是“法無明文禁止，即可作為”。我們以為任何性質的行政都必須要有法律的依據，既然有“積極行政也應符合法定的許可權和程式的要求，不得同憲法、法律相牴觸”的表述，就表明該類行政活動要有法律依據，而不是沒有法律依據的“法無明文禁止即可作為”。對行政機關而言，只有法律有明文規定(不僅限於具體操作的規定還應包括原則)才得為之。法律為行政機關設定了職責許可權範圍、活動的手段、方式及程式等，行政機關只能依據法律的這些規定行事而不得在其外行為，沒有法律的授權或規定，行政機關就沒有這種活動的自由。否則，就屬於無效或違法的行為。法律依據的具體內容可從下列三個方面來要求：沒有法律依據，不得使人民負擔義務或限制權利;沒有法律依據，不得為公民設定權利或減免其義務(當然符合法定物條件和理由，行政機關是可以依法設定權利或減免其義務的，即行政機關不得任意作出影響公民或組織的權利義務的行為);必須在法律授權或規定的範圍內行使行政權。其三，行政機關必須實施法律。在我國，行政機關是權力機關的執行機關，各級行政機關必須執行法律，且下級行政機關必須執行其上級行政機關的決定、命令。因此，行政機關必須採取措施或行動保證法律規範的實施。有關行政機關的權利規範、義務規範，行政機關都必須遵守;而且，行政機關還必須盡一切力量保證法律賦予的職權和職責得以實現。“行政機關不僅有消極的義務遵守法律，而且有積極的義務採取行動，保證法律規範的實施。”
其四，違反法律的行政活動屬違法行為。違反行政法律規範的行為，在法律上不具有法律效力，有關國家機關有權予以撤銷、變更或宣告無效;行政違法主體應承擔相應的法律責任(有關法律責任問題將在行政責任性原則部分論述)。?
行政合法性原則的構成
就行政合法性原則的內容而言，除了從上述若干具休要求來分析外，我們還可將其注入深刻、具體的內容，吸收若干子原則作為行政合法性原則的內容構成。筆者以為，對行政合法性原則具體可確定下列子原則：
其一，法律優先原則(或稱法律優越原則)。法律優先原則的基本含義在於行政行為或其他一切行政活動， 均不得與法律相牴觸。此處所謂的“法律”，僅指全國人大及其常務委員會制定的法律。該項原則包含如下含義：第一，法律優先於行政，行政必須服從法律，在效力上法律高於行政法規、規章及行政機關作出的任何行政決定。根據我國《憲法》有關條文的規定，國務院根據憲法和法律制定的，行政法規，國務院各部委根據法律、行政法規以及上層級地方性法規相牴觸的前提下制定的，即“不牴觸”原則。可見，在我國其他形式的法規、規章在效力上都是低於法律的。第二，行政主體在實施行政行為時，應優先適用法律，否則將導致法律適用的錯誤。第三，行政活動應直接根據法律而作出或者間接根據法律(依據法規或者依法制定的規章的規定)而作出。?
其二，法律保留原則。法律保留原則，即某些事項只能由法律予以規定(即法律的專屬範圍)，或者必須在法律明確授權的情況下行政機關才有權予以規定。法律保留的事項範圍一般是在對公民的基本人僅的限制方面(如《行政處罰法》第9條規定限制人身自由的行政處罰的設定權專屬於法律)。法律保留原則的含義除了指國家立法機關有制定限制人權的法律的許可權外，還包括國家立法機關在法律明確授權行政機關制定法規或決定來限制人權(如《行政處罰法》第10和、第12條的規定)。?
其三，禁止越權原則。權力只有在其法定的許可權範圍內行使才是合法有效的，為確保行政權的行使符合法律授權的範圍，必須要以禁止主原則來規範行政權的行使(或者行政活動)。禁止越權原則是指行政機關必須在法定的職權範圍內行使，超越了其法定許可權範圍的行為在法律上都是違法或無效的。行政機關不得越權，如果越權則其行為不具有法律效力。“這是因為，法律效力必須法律授予，如不在法律授權範圍內，它就在法律上站不住腳。”〔12〕因此，法院及其他有權國家機關可以撤銷越權行為或者宣布越權行為無效。按越權的一般理解，越權既包括實體上的越權(超過法定權力範圍)，也包括程式上的越權(即違反法定的必須遵守的程式)。筆者以為下列幾種情況可歸入越權：一是無許可權。即有關行政機關或者組織、個人根本無行政權或者無管轄權卻行使了一定的行政權力。通俗地說，即“無權行使了有權”。二是超越了權力的行使界限。行政機關有一定的行政權力範圍，但其行使超過了該範圍，我們將該類越權行為稱之為“橫向越權”。如地域越權、工商機關行使公安機關的職權等。三是“縱向越權”。除不同職能的行政機關外，在上下級行政機關之間也存在職權許可權的劃分，根據組織法的規定上下級行政機關也不得相互越權。縱向越權即下級行政機關行使了上級行政機關的職權或者上級行政機關行使了下級行政機關的職權，四是“內部越權”。即行政機關的內部機構，行使外部行政機關的職權，這種行為也應屬於越權行為因而無效。另外，在實踐中還存在內部機構之間相互越權的情況。對這種情況從法治的嚴格要求來說也是不允許的，應屬於一種違法行為，但從行政機關整體與行政相對人的關係角度來看，則不宜認為該種情況當然無效。?
合理性
自由裁量權與行政合理性原則
行政合理性原則之所以被作為依法行政原則的一個子原則看待，就是因為在行政領域中自由裁量權的廣泛存在。自由裁量權不可能無限制、無規則地行使，它除了要遵循合法性原則外，在裁量規則上還必須受行政合理性原則的制約。所謂行政自由裁量權，是指行政機關(及其他行政公務組織)及其行政公務人員在法律積極明示的授權或消極默許的範圍內，基於行政目的，自由斟酌選擇認為正確、恰當的行為的權力。〔13〕(較為多數的學者把自由裁量權表述為：行政機關的自行決定權，即行為的方
式、範圍、種類、幅度等的選擇權。〔14〕)由於現代行政管理面臨的事務的多元性、複雜性和可變性，立法者不可能預見社會生活全部以及行政活動可能發生的所有影響，法律規定也不可能總攬一切情形，因此，法律不及行政活動可能發生的所有影響，法律規定也不可能總攬一切情形，因此，法律不得不授權行政機關不授權行政機關根據具體情況斟酌權衡從而採取適當的措施;同時，法律對行政活動的規定也不可能詳盡無遺，它必須給行政機關留有一定靈活處理的權力，自由裁量權也是發揮行政公務人員主動性和提高行政效率必不可少的條件。洛克曾說，“有許多事情非法律所能規定，這些事情必須交由握有執行權的人自由裁量，由他根據公眾福利和利益的要求來處理。”〔15〕不過在這裡，洛克將自由裁量權與法看作不相容的東西，英國著名的憲法學家戴雪也曾持此觀點。今天，這種傳統的廣泛自由裁量權的存在與法律不相容的觀念已被否定，取而代之的是“法治所要求的並不是廣泛的自由裁量權，而是法律應當能夠控制它的行使，現代統治要求儘可能多且儘可能 廣泛的自由裁量權。”〔16〕法治與人治相對立，它排除權力行使者的專橫、武斷和憑個人意志行事的方式，但是法治並不排除執法人員的主動精神，法治應允許執法人員發揮創造性、主動性和積極性，根據自己的判斷以最佳的方式達到法律目的的實現。因此，自由裁量權的確定，不僅不與法治相衝突，相反還是法治的要求和補充。可以說，現代行政主要表現自由裁量行政，絕對的羈束許可權行為幾乎是不可能的。國家必須承認自由裁量權的存在與作用，但是自由裁量權又有可能被濫用。因此，自由裁量權的行使，並不是自由無邊、任意而為，它應依法、依許可權並依一定裁量規則而行使。它必須在外部界限上受法律規定的約束，在內部的自由裁量問題上應符合行政合理性原則。只有如此，才能保證自由裁量權的行使既符合行政合法性原則的要求，又做到適度、合理而不致越權或濫用。?
行政合理性原則涵義分析
關於行政合理性原則，人們一般認為：行政行為的內容要客觀、適度，合乎理性(公平正義的法律理性)。有人對此提出了質疑，認為“無限度地要求行政決定內容要客觀、適度、符合理性的觀點實際上是對政府過份完美的要求，事實上也是不可能。”筆者以為，行政合理性原則是一個具有內部網狀結構的限制性原則，不能將它僅理解為是對行政行為內容的要求。由於行政合理性原則產生的基礎就是行政自由裁量權，因此，行政合理性原則的基本含義在於行政權必須為正當目的行使，使用最恰當的方式，並與法律的精神、內容和法律的一般原則相一致。即自由裁量權的行使必須要符合“理”。在對行政合理性原則的理解上，我們以為主要應把握以下幾個方面：?
一是行政合理性原則與行政合法性原則的關係。有人認為，行政合理性原則是合法性原則的必要補充人們現在大多認為，行政合理性原則並不是行政合法性原則的必要補充，而是行政法治原則的完善。〔20〕我們同意後一種觀點。對自由裁量權行使的控制，並不只是行政合法性原則所能解決的，還需要對之進行合理性和公正性以及責任性的控制。這些子原則共同構成了自由裁量權行使的基本行為準則。這裡應注意的是，行政合法性原則對自由裁量行為的要求往往表現在範圍、“面”上，而行政合理性原則是對自由裁量行為的內部限制，是對自由裁量行為的內部具體“質”的要求。〔21〕行政合法性原則適用於一切行政領域，而行政合理性原則則於自由裁量領域;行政合法性原則和行政合理性原則都涉及行政行為是否合法的問題，只是二者的程度不同而已：合法性主要是指是否合乎法律的規定，合理性則主要指在法律規定範圍或原則內是否符合法律的目的、原則等，行政合理原則涉及的是更深層次的合法與否的問題。〔22〕?
二是“理”的確定。行政合理性原則中的“理”，與法律密切相關，我們不能離開法律來對“理”作無限擴大的解釋。這裡的“理”不是道德規範，不是脫離法律的“理”，而是法律的目的、精神，法律一般原則、符合事物發展規律的認識觀念。?
三是行政合理性原則適用的範圍。在行政合理性原則適用範圍的確定上，人們往往認為行政合理性就是要求行政行為的內容合理。我們認為這種範圍過於狹窄。不僅行政行為的內容要合理，而且行政行為的其他方面如方法、時間等以及做了同行政行為的主觀意圖或動機等方面都應合理。自由裁量權的行使限度也就決定了行政合理性原則要求的範圍。“行政機關自由選擇的範圍不限於決定的內容，也可能是執行任務的方法、時間、地點或側重面，包括不採取行動的決定在內。”〔23〕可見，行政合理性原則所要求的範圍是自由裁量行為的各方面而不能只限於行為的內容上。在主觀方面，不僅要求自由裁量權在客觀因素上合理，而且還要求主觀動機正當，否則就有 可能構成“裁量行為本身內部客觀之瑕疵”或“裁量行為內部主觀之瑕疵”。〔24〕在實體或程式上，是否包括兩個方面呢?有人認為既包括實體上的合理(考慮相關因素、不考慮不相關因素、優先考慮公共利益)又包括行政程式上的合理(實行迴避，充分聽取意見)。〔25〕筆者以為，在這裡，程式上的合理也屬於程式公正方面的內容。因此，我們沒必要將其納入合理性原則的範圍來探討(而是將它作為行政公正性的內容來闡述。例如，英國的合理原則主要適用於實體方面，“而今天，該原則幾乎出現在每星期所發布的判例中，在大量案件中該原則得到了成功運用。它在實體方面對行政法的貢獻與自然公正原則在程式方面的貢獻相同。”〔26〕因此，我們所理解的行政合理性原則主要是就行政實體的合理而言的，至於程式方面的合理問題我們則將它歸之於“行政公正性原則”的內容。?
行政合理性原則的具體要求
在行政合理性原則的具體要求上，人們往往將符合公正的規則作為合理性原則的一項具體要求，〔27〕立法實踐中也採取了同樣的態度，如《行政訴訟法》第54條關於“行政處罰顯失公正的”規定。我們認為這種概括並不盡妥當(關於行政的公正問題我們將在後文有關行政公正性原則部分闡述，在此，我們不將其作為合理性原則的一項具體要求來看待)。根據我國長期的實踐和理論的總結，行政合理性原則應包括下列各項要求：?
其一，行政行為應有合法的目的。任何自由裁量行為的作出，應具有合法的目的。這一合法的目的，可具體表現在兩個方面：一是行政的目的，即行政必須為民服務，為公益服務;二是法律的目的，自由裁量行為的作出，不僅要符合法律的一般目的，而且還要符合該法律授權的特定目的。自由裁量行為是否合理，“一切取決於授權法的真實目的和意思。”，〔28〕即行政行為必須符合法律的具體目的。?
其二，行政行為必須具有正當的動機。行政行為的作出，應出於善良、誠實的動機，行政機關或者行政公務人員不能假以執行法律的名義將其主觀意志或者個人的情緒、偏見、同情、反感等施加於公民或者組織。?
其三，行政行為的作出應考慮相關的因素而不應受無關因素的影響。所謂相關因素是指與待處理事件有內在聯繫並可以作為作出決定根據的因素;所謂不相關因素，是提與事件本身沒有內在的聯繫而不能作為作出決定根據的因素。〔29〕行政機關在作出決定時，應考慮相關因素，尤其要考慮法律、法規所明示的或默示的要求考慮的因素，而不應考慮與作出決定無關的因素。?
(四)行政合理性原則的構成?
在行政合理性原則的判斷標準上，可以借鑑德因關裁量原則理論，將行政合理性原則具體確定為三個子原則：適當性原則，必要性原則和比例性原則。〔30〕?
其一，適當性原則。適當性原則是對行政行為的一種目的導向要求，即：要求在作出決定時，面對多種可能選擇的措施而必須擇取確實能達到法律目的或行政目的之措施。換言之，行政行為的作出應符合其法律目的的達成，而不得與目的相離。如為了追求高效和優良的行政管理，在公務員的選拔上往往採取限制學歷的辦法，但如果為了實現該目的僅採取限制學歷的辦法，卻並不能促使該行政目的的實現，此種情形即屬違反適當性原則。〔31〕?
其二，必要性原則。所謂必要性原則是指行政行為不超越實現目的的必要程度，也即面對多種可能選擇的手段而應儘可能選擇影響最輕微的手段。該原則的基本要求在於使用“最不激烈手段”(在諸多可 選擇的手段中選擇影響其他價值最少的一個手段)或者“最溫和手段”。如對於某違法的企業，行政機關可依法給予罰款、吊銷執照或者責令停產停業的處罰，如果只需對企業處以罰款即可達到制裁和防止其違法的效果時，行政機關即不得施以其他大的行政處罰措施。該原則意在防止行政機關作出決定時“小題大作”，正如一位德國學者弗萊納(F·Fleiner)所比喻的一樣“不可用大炮打小鳥”，〔32〕也即我國俗語所說“殺雞焉用牛刀”。必要性原則一方面要求採取最輕微的手段，另一方面要求只有在最後關鍵時刻而不得不採取激烈手段(無其他可行及慎重的手段取捨)時方可為之。?其三，比例性原則(即狹義的比例原則)。又有人稱之為衡量性原則(或平衡原則)。比例性原則是指行政機關在作出行政行為時，面對多種可能選擇的手段，對手段的選擇應按目的加以衡量，換言之，任何對行政相對人採取的不利措施所造成的損害應輕於達成目的所獲得的利益。〔33〕台灣陳新民先生認為，我國古語“殺雞取卵”為該原則的最佳反面寫照，〔34〕即該原則要求在目的與手段之間保持比例，不致行政機關為了實現行政的目的而造成公民權益的過度損害。學者麥耶·柯普(Mayer Kopp)對該原則也曾作過形象的比喻：“警察為了驅逐櫻桃樹上的小鳥，雖無鳥槍，但也不可用大炮打小鳥。”?
公正性
在我國行政法學界，人們或將公正作為行政合理性原則的一項內容或將公正就等同於合理(“行政合理性既包括內容公正，也包括形式公正”)。〔36〕但公正並不一定等於合理，它們之間是有出入的。行政合理性原則並不能概括公正的內涵與要求，行政合理性原則要求行政行為的手段、目的、內容適當，而公正的基本要求則是平等，無偏私(當然它還有其他豐富的內涵，而且具有主觀價值判斷色彩)。在我國這樣一個具有濃厚的人治傳統的國度里，人們往往所視法律與公正或正義的必然聯繫，忽視對公正的追求。但是，公正地行使權力，是法律的當然要求，“法律不能授予行政機關可以不公平行使的權力。”〔37〕法治的本質要求行政機關必須公正地行使權力。因此，對我國而言，在依法行政原則中將行政公正性原則單獨作為與行政合法性原則、行政合理性原則相併列的一項原則是十分必要的。行政機關行使行政權包括自由裁量權時，不僅要合法、合理，而且還要公正。?
公正的涵義與行政公正的體現
在我國，人們多將正義、公正、公平、公道等詞在相同的意義上使用。如對英國自然公正原則(Natural Justice)，有人稱為自然正義、有人稱為自然公正、還有人稱為自然公平。〔38〕由於考慮到“正義”一詞的不確定性及使用領域的廣泛性，且對正義人們可以多層面地理解(如從行為，價值觀念、道德、社會制度、正義感且等方面界定正義概念)，另外在嚴格的法律意義上國外(如英國)也常與“公正”(fairness)等同。因此，本文不涉及正義與公正詞語涵義區別之爭，而從通說使用“公正”，以強化其操作層面的意義。公正，即“公平對待”、“相應平等”，其基本要求是：一切相等的情況必須平待地對待;一切在這方面不相等的情況必須不平等地對待;比較不平等的對待必須和比較不相等的情況保持對應關係。〔39〕將公正適用於行政領域中， 即行政公正(化)，其基本要求在於：行政機關必須平等地、無偏私地行使行政權，做到“同樣的案件受到同樣的處理”，對不相同的情況作出不同的處理和對待。為實現行政的公正化，並不能只局限於對行政本身或某一方面的要求。我們認為，為 使行政體現公正，必須：?其一，立法上應公正地分配行政機關與行政相對人的權利義務。公正是基於法律的公正，如果沒有法律內容規定上的公正，就不可能有執法中和守法上的公正。公正地分配行政機關與行政相對人的權利和義務，是實現行政公正的首要要求。由於行政機關在行政管理活動中，處於行政主體的地位，是行政權力的行使者，居於強勢，而公民、法人或者其他組織則處於被管理者(行政相對人)的地位，是行政權力的受支配者，居於弱勢，因此，為了實現公正或正義的要求，法律應針對它們不同的地位和角色而差別地分配它們的權利和義務(即亞里士多德所說的“分配的公正”或“分配的正義”〔40〕)。根據羅爾斯的正義理論，正義原則有兩個原則：第一是平等自由原則，第二是機會均等原則和差別原則。〔41〕為了實現強勢主體與弱勢主體的公正、平等，首先就須通過立法對雙方權利義務予以差別的、不相同的設定，從而體現 一種有差別的正義分配，但這種差別仍然是平等、公正的。在權利義務的分配量上，立法應使不同的法律關係主體有與其地位相對應的權利義務，行政相對人一方應具有更多的保障其利益不受行政機關非法侵犯的權利，而行政機關則應有更多的公益、為公民服務的義務，並有義務公正地行政。?
其二，行政權的行使應符合公正的基本要求。
行政權的行使，必須公平地對待一切事件和行政相對人，對相同的對象採用同樣的標準 ，而對不同的事件則採取不同的措施。符合公正的要求，既包括實體上的公正，還包括程式上的公正，程式公正與實體公正的關係是：程式公正雖不一定就能實際取得結果的公正，但它是結果公正的必要前提與保證。因此，行政的公正性嚴格地說，不僅要求行政行為在實體和內容上做到公正，而且要求行政程式上也實現公正，即使具備公正的內容和結果但違背公程式的，同樣也屬違背公正法則。凡實體上，同等情況而不同處理、不同情況而相同處理、相異情況而不差別對待，都屬違背行政的公正;在程式上，不說明理由、未聽取利害關係人意見、有偏袒等都屬違背程式公正。只有行政權的行使在實體和程式上都符合公正的要求，該行政行為(行政權的行使行為)在法律上才是公正的。在實踐中，特別要注意的是，即使行政行為的結果公正，也不能排除它違背公正性的可能。行政行為在實體上做到了公正，卻可能在程式上違背了公正性來判斷行政行為是否符合公正的要求，而應從實體和程式兩個方面全面地考察和評價。?
其三，行政應給人以公正的信賴。行政的公正不僅要求實際上已達到了公正，而且要求在外觀上也不能讓人們懷疑為可能不公正。公正必須依賴於人們的信賴。只有公正自身的實現是不夠的，公正還必須公開地、在毫無疑問地被人們所能看見的情況下實現。否則是否真正實現了公正，人們就會心存疑義。“不僅要伸張正義，而且此種伸張必須明顯地、毫無疑義地被世人所見。”〔42〕行政是否公正，“不取決於他事實上做了什麼而取決於他可能會做什麼。”〔43〕凡是能引起人們懷疑行政實體和程式有偏私、不公平的情形，都應被禁止，否則就會使行政公正的基礎受到削弱。
行政公正性原則的基本內容
行政公正性原則從廣義上說，應包括行政權公正行使的實體和程式兩個方面，即行政行為是否符合公正性，需要從實體和兩個方面予以確定。考慮到我們已將實體方面的公正問題歸入了“行政合理性原則”的範疇，而且從各國的法律實踐來看，在公正性上更強調程式方面的公正(如英美等國)，另外，國內學者也大多認為行政公正原則即指程式公正原則。〔44〕因此，我們只從程式方面來闡述行政公正性原則。行政公正原則的基本涵義在於：行政主體在實施行政行為時，須在程式上平等地對待各方當事人，排除各種可能造成不平待或偏見的因素。行政公正性原則主要是要求行政主體應讓行政相對人確信其行政行為是公正的，當然這種公正的信賴是需要有一系列的制度來保障的。因此，人們在對公正原則的內容上多從制度方面予以概括。如有人認為公正原則的實現需要建立迴避制度、聽訊制度、辯明制度、告示制度、審裁分離制度、記錄製度、防偏見制度等七種制度;〔45〕另有人概括為八項制度：聽證制度、迴避制度、合議制度、說明理由制度、職能分離制度、不單方接觸制度、記錄備案制度、複審制度。〔46〕我們認為，這些制度的落實是行政公正性原則的具體體現，可以將它們視為行政公正性原則的具體內容。行政公正性原則應有其基本的內容，在這方面我們可以借鑑英法等國的做法，確立下列幾個基本規則：第一，“任何人不能做自己案件的法官”，從而防止行政行為的作出受個人利害關係的影響和避免在這種影響下辦事的表象。在這一基本規則下可確立迴避、審裁分離、不單方牴觸等制度。第二，聽取利害相關人的意見。當行政機關作出對當事人有某種不利影響的行政行為時，必須事先聽取可能受到不利影響的當事人的意見，否則就如同司法上的不審而判，是顯失公正的。在這一基本規則下，可確立聽證、辨明等制度。第三，說明理由。行政機關在作出行政決定特別是對當事人不利的決定時，負有說明理由的義務，應說明的理由包括作出行政決定的法律原因和事實原因。在這一基本規則下，可確立告知、諮詢、說明理由等制度。第四，行政公開。除法律另有規定外，行政行為
的依據、過程、內容和理由都應公開。在這一基本規則中，可確立諸如表明身份、公告、資訊公開等制度。?
責任性
行政責任性原則的意義
行政責任性，在依法行政中有著舉足輕重的地位，但在學理上人們往往忽視它的重要性。我們以為，行政責任性原則是依法 行政原則中的一個當然組成部分，沒有行政責任性原則這一基本內容，依法行政原則是不完整的，依法行政原則也不可能實現。我們不僅要強調行政的合法性、合理性和公正性，還要注重其責任性。有權力必然有責任，責任與權力相對應。如果行政沒有責任，也就等同於行政可以隨意而為，不管行政行為是否合法、合理和公正，行政機關都一概不負責任，那么我們前面所強調的行政合法性原則、行政合理性原則和行政公正性都將不具任何意義。沒有責任的行政、沒有責任保障的行政，將會最終否定依法行政。而且，基於我國國情現狀，行政機關和行政公務人員的責任意識往往比較淡，法律有關責任的規定也不完善。有鑒於此，在我國強調行政責任性就更顯得必要。江澤民同志在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告中也明確提出：“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議考核制。”在這裡，執法責任制和評議考核制則是行政責任性原則的主要內容和具體表現。行政責任性原則的確立，有利於依法行政原則的切實遵循與實現，也會使政府及其公務人員“為人民服務”的觀念得以真正體現。
行政責任性原則的涵義與基本要求
所謂行政責任性原則，是指行政機關及其行政公務人員對其所實施的行政活動應承擔法律責任，不允許存在只行使行政權力而無相對應的法律責任的現象。行政責任性原則中的責任，在理論和實踐上有廣義狹義兩種不同的理解：一是指既包括依法應履行的法定義務又包括因違反法定義務而應承擔的法律後果(廣義);二是僅指因違反法定義務而承擔的法律後果(狹義)。在行政法學理論上人們多持狹義的觀點，〔47〕但在行政執法實踐中則將責任視為一種廣義的責任。我們認為理論來自於實踐，理論是為實踐服務的，脫離實踐的理論是不具生命力的。因此，我們主張行政責任性原則中的責任，應是種廣義的責任(這是詞義上的責任概念)，即它不僅指法律責任形式，還應包括法律責任關係即法律義務。〔48〕而且，作為法律義務的行政責任，除指法定義務即法律確定行政機關(或被授權組織)及其行政公務人員應當履行的義務外，還應當包括行政機關及其行政公務人員因特定的職能或職業，職務要求應當履行的義務。〔49〕另外，行政責任性除包括上述兩個方面的責任外，可涵攝責任感。行政責任性的特點在於：責任的主體是行政機關(或被授權組織)及其行政公務人員，責任的範圍包括職責和義務以及因不履行義務而承擔的法律後果。行政責任性原則的具體要求主要表現在：
其一，行政機關有責任依法行使職權。行政機關(或被授權組織)及其行政公務人員對於法定的職權必須予以行使，即必須履行法定的義務以及特定的義務。在行政活動中，有職權必須有職責，不存在無責任的權力。否則，行政權力的行使就會出現任意性。因此，法律在授予行使機關以行政職權時，也必須同時明確其相應的責任。
其二，行為主體必須也是責任主體。在行政活動中，行政機關是名義上行使行政權的主體，而任何行政活動又都必須通過具體的行政公務人員來實際完成，行政公務人員是實際行使行政權的主體。為此，必須分別明確它們的責任。在對外關係上(與行政相對人而言)，行政機關即是行政主體又是責任主體;在對內關係上(即行政機關與其內部機構，受委託組織或行政公務人員的關係)，分清內部的責任，明確各內部機構或受委託組織以及行政公務人員崗位責任(對於受委託組織及其人員來說則是委託機關與它們的責任關係)。
其三，對違法、不當行為及其他造成公民(或組織)權益損害的行為應承擔懲罰責任或補償責任。對違背合法性、合理性和公正性的行政行為，不僅要使之無效或撤銷，而且還要制裁違法者，使其承擔相應的法律責任;另外，因違法或不當造成行政相對人權益損害的，應承擔賠償責任 (包括內部追償責任及行政懲戒責任);對於因合法性行為而致公民或組織權益損害的(如土地證用)應負補償責任。
其四，具有責任感。政府是人民的政府，行政機關的公務人員是人民的公僕，在行政活動中，他們應時刻為國家利益、人民利益著想，應懷著一種強烈的責任感(猶如承諾一樣)從事行政活動，這樣行政才會高效、民主。
行政責任性原則的具體內容
關於行政責任性原則的內容，有人認為只應指外部責任而不應包括內部責任。〔50〕從我國某些地方 部門對執法責任制的探索實踐來看，我們認為行政責任性原則可以包括三個方面的內容：對外責任體系、內部責任機制和責任實現制度。
1、對外責任體系。行政行為對於行政相對人而言，是行政機關或者被授權組織以自己的名義作出的。為保障行政相對人的合法權益的理順各行政機關相互間的職權關係，必須明確實施法律的行政機關及其職權範圍、責任大小等。如江蘇鹽城東台市為實現“依法治市”而實行的“部門執法責任制”，首先就是根據憲法和法律的規定按現行法律、法規規定的內容確定負責實施的行政機關，並明確其執法責任。在“部門執法責任制”的落實中，具體劃分和明確了每一職能部門或被授權組織的職責，如明確界定東台市工商局的職責主要有八類。〔51〕當然，就行政責任性原則中的對外責任體系內容來說，僅明確相應的行政機關或組織及其職能、任務和職責是不夠的，還必須立法上明確規定行政機關或被授權組織不履行法定職責、執法不力或違反法律義務而應承擔的法律責任，如撤銷或糾正違法行為、損害賠償責任等。
2、內部責任機制。在確定對外責任的基礎上，還必須在行政機關實行層層責任分解，明確各內部機構的職責以及行政公務人員的崗位責任。如東台市工商局既明確各科(股)室的具體職責，還界定出局長(含副局長)、股長(隊長、所長)和執法人員的三級行政執法責任範圍，形成了一個較為完善的內部責任體系。內部責任機制在範圍上，除涵蓋內部機構的具體職責、行政公務人員的具體義務外，還應包括行政機關與受委託組織、受委託組織與其組織中的公務人員的責任關係;在責任上還應包括因違反義務而承擔的內部責任，如行政處分、內部追償制度等。
3、責任實現制度。無論是對外責任還是內部責任，都需要有實現責任的法律制度的存在，否則責任就不能轉化為現實狀態。這方面的制度可包括崗位責任制、錯案糾正和追究制、監督檢查制度、對執法狀況的考評制度、對公務人員的考核制度和過錯 追究責任制度等。在對外責任的實現上，主要是通過行政複議、行政訴訟、行政賠償等外部監督途徑實現的;而在內部責任制上，主要是通過行政獎懲、內部追償和承諾、檢查監督等實現的。
基本要求
1、合法行政
行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。
2、合理行政
行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所採取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以採用多種方式實現行政目的的，應當避免採用損害當事人權益的方式。
3、程式正當
行政機關實施行政管理，除涉及國家機密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程式，依法保障行政管理相對人、利益關係人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關係時，應當迴避。
4、高效便民
行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。
5、誠實守信
行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由並經法定程式，行政機關不得撤銷、變更以及生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定許可權和程式進行，並對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。
6、權責統一
行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不正當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力與責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。
