中華人民共和國海島保護法(草案)

（七）未經批准開發利用無居民海島，或者違反可利用無居民海島保護與利用規劃建設的。 （三）違反海島保護規劃批准利用無居民海島的。 草案以海島保護規劃為基礎，加強對有居民海島的生態保護。

第一章 總 則
第一條 為了保護海島生態系統，合理開發海島自然資源，維護海島及其周邊海域生態平衡，促進經濟社會的可持續發展，制定本法。
第二條 從事中華人民共和國所屬海島的保護、開發、建設以及相關管理活動，適用本法。
本法所稱海島，是指四面環（海）水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域，包括有居民海島和無居民海島。
本法所稱海島保護，是指海島生態保護，特殊用途海島保護和管理。
本法所稱海島生態保護，是指有居民海島和周邊海域生態系統保護，無居民海島全島自然資源和生態系統保護。
第三條 國家對海島實行科學規劃、保護優先、合理開發、永續利用的原則，各級人民政府應當加強對海島自然資源的管理，制定保護和利用的規劃和措施，防止海島及其周邊海域生態系統遭受破壞。
第四條 無居民海島屬於國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權，地方各級人民政府、單位和個人均有保護無居民海島的責任。
有居民海島的保護、開發、建設和管理，地方各級人民政府、單位和個人應當遵守本法和城鄉規劃、環境保護、土地利用、水資源、森林保護等法律的相關規定，維護海島及其周邊海域生態平衡。
第五條 國家促進海島保護事業的發展。各級人民政府應當將海島保護、開發、建設、管理納入國民經濟和社會發展規劃。
第六條 國家海洋行政主管部門負責全國有居民海島周邊海域生態保護工作，對無居民海島保護與利用實施管理。國務院城鄉規劃、環境保護、國土資源、水利、林業等有關部門在各自職責範圍內，負責與本部門職責有關的有居民海島保護工作。
沿海縣級以上地方人民政府全面負責有居民海島保護工作，海洋行政主管部門具體負責所轄區域內的有居民海島周邊海域生態保護工作。其他有關部門按照本級人民政府規定的職責分工，負責與本部門有關的有居民海島保護工作。
沿海省、自治區、直轄市人民政府和國家海洋行政主管部門的派出機構負責無居民海島保護和利用工作。沿海縣級以上地方人民政府對可利用無居民海島保護和利用規劃實施監督管理。
第七條 各級人民政府應當加強對海島保護的宣傳教育工作，增強全民的海島保護意識；並對在海島保護以及有關科學研究中做出顯著成績的單位和個人予以獎勵。
國家機關和工作人員不得參與和從事與海島利用有關的生產經營活動。
任何單位和個人都有保護海島及其周邊海域生態系統，並遵守海島保護法律的義務和責任，有權舉報違反海島保護法律、破壞海島生態的行為。
第二章 海島保護規劃
第八條 國家實行海島保護規劃制度。海島保護規劃包括全國海島保護規劃，沿海省、自治區、直轄市海島保護規劃，沿海城市、鎮人民政府所在地海島保護規劃，沿海縣域海島保護規劃，可利用無居民海島保護和利用規劃等。海島保護規劃是從事有居民海島生態保護和無居民海島保護與利用活動的依據。
海島保護規劃按照下列原則編制：
（一）有利於保護和改善海島生態系統；
（二）有利於海島經濟社會的可持續發展。
海島保護規劃的規劃年限一般為二十年。海島保護規劃一經批准，必須嚴格執行。經批准的海島保護規劃，涉及公眾利益的部分應當向社會公布，接受公眾監督。但是，涉及國家秘密的除外。
海島保護規劃應當與城鄉規劃、土地利用總體規劃相銜接。
第九條 國家海洋行政主管部門會同國務院有關部門、軍事主管機關，依據國民經濟和社會發展規劃與海洋功能區劃，組織編制全國海島保護規劃，用於指導沿海省、自治區、直轄市編制省域海島保護規劃。
全國海島保護規劃中應當確定海洋自然保護區、海島及其周邊海域需要設立的海洋特別保護區、無居民海島可利用的原則規定、分類確定規劃期內可利用無居民海島等，以及本法實施前已經損壞需要重點修復的海島等。
全國海島保護規劃應當與全國城鎮體系規劃和全國土地利用總體規劃相銜接。
全國海島保護規劃，報國務院批准。
第十條 沿海省、自治區、直轄市人民政府海洋行政主管部門會同同級有關部門和軍事主管機關，依據全國海島保護規劃、省域城鎮體系規劃和省級土地利用總體規劃組織編制省域海島保護規劃。
省域海島保護規劃應當包括本行政轄區內需要規定的海洋自然保護區，國務院設立的海洋自然保護區和海洋特別保護區的保護措施，制定確定可利用無居民海島保護和利用規劃應當禁止、限制和適宜建設地域範圍的要求和保護生態的強制性內容等。
省域海島保護規劃，由該省、自治區、直轄市人民政府批准，報國務院備案。
第十一條 沿海城市、鎮人民政府組織編制的城市總體規劃、鎮總體規劃，應當包括所在地海島保護專項規劃，按照《中華人民共和國城鄉規劃法》規定的程式報批。
組織編制前款規定的海島保護專項規劃，應當依據經批准的全國海島保護規劃和省級海島保護規劃，並確定下列事項：
（一）禁止、限制和適宜建設的地域範圍；
（二）保護生態系統和自然資源的嚴格控制地區；
（三）適宜開發地區的建設時序；
（四）需要修復的地區，需要恢復物種分布的生存環境空間和生態系統；（五） 有關保護、開發、建設、管理的其它事宜。
沿海城市、鎮人民政府組織編制的所在地海島保護專項規劃，應當徵求上級海洋主管部門的意見。
第十二條 沿海縣級人民政府負責組織編制縣域海島保護規劃。縣域海島保護規劃應當符合全國海島保護規劃和省域海島保護規劃，明確保護無居民海島生態的相關要求和措施。
沿海縣域海島保護規劃經報上級人民政府審核，由該縣域所在沿海省、自治區、直轄市的人民政府批准，報國家海洋行政主管部門備案。
沿海縣級人民政府可以組織編制國家確定的可利用無居民海島的保護和利用規劃。可利用無居民海島的保護和利用規劃應當符合省域海島保護規劃的有關規定。
第十三條 修改全國海島保護規劃、省級海島保護規劃、沿海城市、鎮人民政府所在地海島保護規劃、沿海縣域海島保護規劃，應當依照本法第九條、第十條、第十一條和第十二條規定的審批程式報批。
第十四條 國家建立完善海島調查統計制度。國家海洋行政主管部門會同有關部門擬定海島綜合調查統計計畫，按照國家有關法律和規定經批准後組織實施，發布海島調查統計公報。
第十五條 國家建立海島管理信息系統，對海島的保護與利用等狀況實施監視和監測。
第十六條 海島命名和更名由國家地名管理機構和國家海洋行政主管部門按照國務院有關規定認定和發布。
沿海縣級以上地方各級人民政府應當加強對海島名稱的管理，在需要設定海島名稱標誌的海島上，按照國家有關標準設定海島名稱標誌。
任何單位和個人不得破壞或者擅自移動海島名稱標誌。
第三章 海島生態保護
第一節 一般規定
第十七條 海島及其周邊海域，不得從事與生態保護目的不一致的開發建設等活動。
第十八條 國家嚴格保護海島植被，促進海島淡水資源的養護；支持有居民海島淡水儲存、海水淡化和島外淡水引入工程設施的建設。
第十九條 國家開展海島物種登記，並採取有利於保護海島物種的措施。禁止擅自將外來物種引入無居民海島；因科學實驗等確需引入的，按照相關法律和規定批准。
第二十條 國家安排海島保護專項資金，用於海島的保護、生態修復和科學研究活動。
第二十一條 國務院和沿海縣級以上地方各級人民政府應當採取措施，保護海島自然資源、自然景觀及歷史、人文遺蹟。
禁止在已確定的自然保護區及其海域內改變海島海岸線。
禁止採挖、破壞珊瑚和珊瑚礁，禁止加工、銷售珊瑚和珊瑚礁及其製品。
禁止砍伐海島及其周邊海域的紅樹林。
嚴格限制在海島及其周邊海域採石、挖砂、砍伐以及在無居民海島上採集生物和非生物樣本。
第二十二條 國家支持在海島建立可再生能源開發利用、海水淡化、生態建設等實驗基地。
第二節 有居民海島生態保護
第二十三條 有居民海島開發、建設應當符合下列規定：
（一）滿足海島居民生活的基本需要，改善居民人居環境、保障居住安全，採取防止風暴等自然災害侵襲的措施；
（二）嚴格保護生態棲息地、防止植被退化、生物多樣性降低；
（三）開發建設必須對自然資源，特別是土地資源、水資源、能源狀況做出評價，開發建設不應超出島嶼本身的環境容量；
（四）完善公共基礎設施和醫療衛生、社會服務等公共事業設施建設；
（五）優先採用風能、潮汐能、太陽能和雨水收集、海水淡化、污水再生利用等技術；
（六）劃定禁止開發、限制開發區域，並制定保障措施；
（七）國家對海島污染物排放實行總量控制制度。禁止在海島建設超過國家標準和地方制定的嚴於國家標準的污染物排放標準的項目，或者建設項目環境影響評價符合標準但造成污染物排放超過海島允許排放總量的項目。
第二十四條 工程建設需要利用海島自然資源的，應當堅持先規劃後建設、工程建設和生態保護措施同步建設、生態保護設施優先建設的原則。工程實施應當按照經批准的規劃和工程設計規範進行。
開發建設單位和個人應當在工程實施中落實生態保護措施，並對造成的生態破壞負責修復；對無力進行修復的，由縣級以上人民政府責令其停止工程建設，並可以指定其有關部門組織修復，修復費用由造成生態破壞的單位和個人承擔。
第二十五條 嚴格限制在有居民海島沙灘建造建築物和設施。確需建造建築物和設施的，應當依照《環境影響評價法》和《海洋環境保護法》規定的程式審批和組織實施建設。
嚴格限制在有居民海島沙灘採挖海砂。確需採挖海砂的，應當依照《海域使用管理法》和《礦產資源法》規定的程式審批和組織實施建設。
第二十六條 嚴格限制單位和個人改變海島海岸線；嚴格限制填海連島工程建設；確需改變有居民海島海岸線的，應當符合下列檔案的要求，由所在地人民政府負責審查，按照相關法律規定批准：
（一）項目論證報告；
（二）經批准的海島保護規劃；
（三）經批准的城鄉規劃；
（四）經批准的環境影響評價報告。
批准改變海島海岸線工程和填海連島工程，應當按照《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國土地管理法》以及有關的環境保護類法律的規定實施，並由有關行政主管部門按照各自職責範圍執行。
第二十七條 本法施行前在海島沙灘建造的建築物和設施、建設的填海連島工程，對海島及其周邊海域生態造成嚴重破壞的，未經依法批准建造的建築物和設施，其建築物和設施的所有者應當在規定的期限內拆除，拒不拆除的，依照有關法律的規定強行拆除，所需費用由建築物和設施的所有者承擔；對違反有關法律規定批准建造的建築物或設施，依法拆除所需的補償及拆除費用由批准機關承擔；建設的填海連島工程由所在省、自治區、直轄市以上人民政府海洋行政主管部門會同有關部門制定生態修複方案，報同級人民政府批准後組織實施。
第三節 無居民海島生態保護
第二十八條 未經批准利用的無居民海島，應當維持現狀，禁止開展建設、旅遊等活動。禁止單位和個人在無居民海島沙灘採挖海砂。
從事全國和省域海島保護規劃確定的可利用無居民海島開發利用活動，應當在事前完成如下事宜後，向所利用無居民海島所在省、自治區、直轄市人民政府申請無居民海島使用權，由所在省、自治區、直轄市人民政府組織有關部門和專家審查，提出審查意見；報請該省、自治區、直轄市人民政府審查批准：
（一）組織科學論證報告和專家評審意見；
（二）由縣級人民政府組織編制的可利用無居民海島保護和利用規劃；
（三）確定生態保護措施；
（四）法律規定的其他事宜。
在經批准利用的無居民海島從事旅遊等經營性活動，應當採用招標方式確定開發利用單位，並按本條第二款規定的程式予以審批。
單位和個人利用無居民海島的，堅持先規劃後建設的原則，應當依法履行生態保護義務，嚴格按照經批准的用途和可利用無居民海島保護和利用規劃實施。
第二十九條 無居民海島的開發利用活動，嚴重改變海島自然地形、地貌的，由無居民海島所在省、自治區、直轄市人民政府審核，報國務院批准。
第三十條 除國防、公務、教學、防災減災、非經營性公用基礎設施建設、基礎測繪、氣象觀測等非經營性公益事業用島外，經依法批准利用無居民海島的，應當繳納無居民海島使用金。無居民海島使用金應當納入財政管理，用於海島保護和生態修復。無居民海島使用金徵收使用管理辦法，由國務院財政部門會同國家海洋行政主管部門規定。
第三十一條 在經批准利用的無居民海島建造建築物和設施，應當依照經批准的可利用無居民海島保護和利用規劃，符合國家標準規範設計施工，限制建築物和設施的建設總量、高度以及與海岸線的距離，使其與周圍植被和景觀相協調。
第三十二條 無居民海島利用過程中產生的廢水，應當予以處理，並按照規定的要求排放。
無居民海島利用過程中產生的固體廢物，應當就地或者運送到大陸以及有居民海島上的處置場所予以無害化處理、處置，禁止在無居民海島上棄置或者向周邊海域傾倒。
第三十三條 因科學研究等需要臨時性利用無居民海島的單位和個人，不得在所利用的海島建造永久性建築物和設施，不得棄置廢物。
第三十四條 在依法確定為旅遊度假區的無居民海島及其周邊海域，任何單位和個人不得建造居民定居場所，不得從事生產性養殖活動。已經存在生產性養殖活動的，開發利用單位應當在制定可利用無居民海島保護和利用規劃中明確相應的防污染措施。
第四章 特殊用途海島管理
第三十五條 國家根據生態安全、科學研究等需要，嚴格保護特殊用途海島，應當保護海島生態系統的完整性。特殊用途海島包括：
（一）領海基點所在海島；
（二）海洋自然保護區內的海島；
（三）科學研究用途海島；
（四）國家確定的其他特殊用途海島。
第三十六條 沿海地方各級人民政府，以及任何單位和個人都有保護海島領海基點的義務。
領海基點所在有居民海島應當根據領海基點的具體情況劃定保護範圍，周邊明確設定標識，領海基點所在無居民海島實施全島保護。領海基點所在有居民海島具體保護範圍由海島所在地的縣級人民政府組織確定，按照規定程式報省、自治區、直轄市人民政府批准執行。
第三十七條 國家建立領海基點所在地海島自然生態系統監視、監測和定期維護制度。
任何單位和個人不得破壞或者擅自移動領海基點標誌。發現領海基點、領海基點所在無居民海島以及領海基點所在有居民海島保護範圍內地形、地貌受到破壞的，應當及時向當地人民政府和海洋行政主管部門報告。對受到破壞的領海基點保護範圍內的自然地形、地貌及時採取維護或者修復措施。
禁止在領海基點保護範圍內從事建設以及其他可能改變該區域地形、地貌的活動。以保護領海基點為目的確需建設的，應當經過科學論證，經國家海洋行政主管部門同意，按照相關法律的規定辦理審批，經批准後實施。
第三十八條 任何單位和個人不得破壞國防用途無居民海島自然地形、地貌，不得破壞有居民海島上的國防用途區域及周邊地形地貌。
任何單位和個人不得將國防用途無居民海島用於與國防無關的目的。國防用途終止時，經軍事主管機關批准後，應當將海島和該島有關生態保護的資料等一併移交該海島所在省、自治區、直轄市人民政府管理。
第三十九條 根據海島自然資源、自然景觀和歷史、人文遺蹟保護的需要，對具有特殊保護價值的海島及其周邊海域，由沿海縣級以上地方人民政府或者沿海省、自治區、直轄市以上人民政府有關部門經依法申報，可以建立海洋自然保護區或者海洋特別保護區。
第四十條 國家支持利用海島開展科學研究活動，根據科學研究的需要，確定科學研究用途無居民海島或者有居民海島科學研究區域。
在科學研究用途無居民海島或者有居民海島科學研究區域內，不得從事與科學研究無關的海島利用活動。
第四十一條 國家嚴格保護依法設定在海島上的助航導航、測量、氣象觀測和地震監測等公益性設施，任何單位和個人不得妨礙其正常使用。
第四十二條 沿海地方各級人民政府有責任做好特殊用途海島和周邊海域生態保護的相關工作，當地居民和周邊漁民有義務支持和配合。因設立特殊用途海島對周邊漁民生產生活造成影響的，當地人民政府應當採取適當方式消除影響；對造成直接經濟損失的，應當予以合理補償。
第五章 監督檢查
第四十三條 沿海縣級以上地方各級人民政府及其有關部門應當加強對有居民海島保護、開發、建設、管理的監督檢查，對違反有關法律的行為按照相關法律規定查處。
第四十四條 國家海洋行政主管部門及其派出機構應當加強對全國海島保護規劃實施情況和沿海省、自治區、直轄市海島保護規劃等編制和實施情況的監督檢查；建立海島生態保護巡查制度，制止破壞無居民海島自然資源和生態系統行為，並負責對無居民海島保護和利用活動的監督檢查。
沿海縣級以上地方各級人民政府及其海洋行政主管部門應當加強對海島保護與利用活動的檢查，應當定期向上級人民政府及其海洋行政主管部門報告本行政區域內實施經批准的海島保護規劃的情況，並接受監督。
第四十五條 履行檢查職責的地方各級人民政府海洋行政主管部門及其派出機構，有權採取下列措施：
（一）要求被檢查單位和個人提供海島利用的有關檔案和資料；
（二）要求被檢查單位和個人就海島利用的有關問題做出說明；
（三）進入被檢查單位和個人所利用的海島實施現場檢查；
（四）責令當事人停止正在進行的違法行為。
檢查人員在履行檢查職責時，應當出示有效的執法證件。有關單位和個人對檢查工作應當予以配合，如實反映情況，提供有關檔案和資料等；不得拒絕或者阻礙檢查工作。
負責檢查工作的部門應當將檢查的情況和處理意見及時向上級海洋行政主管部門和同級人民政府作出報告，並跟蹤檢查處理意見的落實情況。
第四十六條 沿海地方各級人民政府違反經批准的海島保護規劃批准無居民海島開發利用的，海洋行政主管部門違反本法作出行政許可的，上級人民政府海洋行政主管部門有權責令其撤銷或者直接撤銷該行政許可，因撤銷行政許可給當事人合法權益造成損失的，應當依法給予賠償。
第四十七條 檢查人員必須忠於職守、秉公執法、清正廉潔、文明服務，並依法接受監督。在依法查處違反本法規定的行為時，發現國家機關工作人員有違法行為應當給予行政處分的，應當向其任免機關或者監察機關提出處分建議。
第六章 法律責任
第四十八條 違反本法規定，應當組織編制海島保護規劃而未組織編制，或者未按法定程式編制、審批、修改海島保護規劃的，由上級人民政府及其海洋行政主管部門責令改正，通報批評；對有關人民政府負責人和直接責任人員依法給予處分。
第四十九條 違反本法規定，國家有關行政主管部門、縣級以上地方人民政府及其行政主管部門發現違法行為不予查處，或者接到舉報、控告不開展調查處理的，對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予處分。
第五十條 違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府有關部門責令改正或者限期拆除，拒不改正或者拒不拆除的，依法予以強制執行，並處五萬元以上五十萬元以下的罰款；造成海島及其周邊海域生態破壞的，責令採取補救措施，並承擔賠償責任：
（一）未經依法批准，在海島沙灘建造建築物或者設施的；
（二）未經依法批准，進行填海連島工程建設的；
（三）未經依法批准或者未按照批准要求改變海島海岸線的；
（四）砍伐海島及其周邊海域紅樹林的；
（五）未經依法批准，在海島及其周邊海域採石、挖砂、砍伐的；
（六）將未經處理的廢水、固體廢物在海島及其周邊海域直接排放或者棄置、傾倒的；
（七）加工、銷售珊瑚和珊瑚礁及其製品的；
（八）妨礙設定在海島上的助航導航、測量、氣象觀測和地震監測等公益性設施正常使用的；
（九）開發利用海島的單位或個人不落實生態保護措施的。
第五十一條 違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門責令停止違法行為，可並處二萬元以上二十萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；造成海島及其周邊海域生態破壞的，責令採取補救措施，並承擔賠償責任：
（一）在海島及其周邊海域從事與保護目的不一致的開發建設等活動，或者未經依法批准，在領海基點所在有居民海島保護範圍內從事建設活動或者其他可能改變該區域地形、地貌活動的；
（二）破壞或者擅自移動海島名稱標誌或者領海基點標誌的；
（三）在無居民海島上採集生物和非生物樣本的；
（四）在臨時性利用的無居民海島上建造永久性建築物或者設施，或者在依法確定為旅遊度假區的無居民海島建造居民定居場所或者從事生產性養殖活動的；
（五）在科學研究用途無居民海島或者有居民海島科學研究區域內從事與科學研究無關利用活動，或者非法進入科學研究用途無居民海島或者有居民海島科學研究區域，妨礙科學研究活動的；
（六）採挖、破壞珊瑚或者珊瑚礁的；
（七）未經批准開發利用無居民海島，或者違反可利用無居民海島保護與利用規劃建設的。
第五十二條 違反本法規定，有下列行為之一的，由有批准權的人民政府收回無居民海島的使用權；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由任免機關或者監察機關依法給予處分：
（一）無權批准利用無居民海島而批准的；
（二）超越批准許可權批准利用無居民海島的；
（三）違反海島保護規劃批准利用無居民海島的。
第五十三條 違反本法第二十三條的規定，在海島建設有污染的項目向海洋傾倒和排放廢棄物影響海洋環境的，依照《中華人民共和國海洋環境保護法》的有關法律規定處罰。
第五十四條 對違反本法第三十八條第一款的規定，破壞國防用途無居民海島的自然地形、地貌，或者破壞有居民海島上的國防用途區域及周邊地形地貌的，軍事主管機關有權責令其停止違法行為。
違反本法第三十八條第二款的規定，將國防用途無居民海島用於與國防無關的目的，由軍事主管機關會同省、自治區、直轄市以上人民政府海洋行政主管部門責令停止違法行為、退出海島；有違法所得的，沒收違法所得；對出租人、轉讓人可並處一萬元以上十萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。
第五十五條 違反本法第四十五條的規定，拒不接受海洋行政主管部門監督檢查、不如實反映情況或者不提供有關檔案和資料的，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門予以警告，可並處二千元以上五萬元以下的罰款；阻礙國家機關工作人員依法執行公務的，由公安機關按照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定依法予以處罰。
第五十六條 違反本法第七條第二款的規定，國家機關及其工作人員參與和從事與海島利用有關的生產經營活動的，由其職務任免機關或者監察機關依法給予處分。
第五十七條 海洋行政主管部門工作人員在海島管理工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其職務任免機關或者監察機關依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第七章 附則
第五十八條 從事低潮高地的保護以及相關管理活動，適用本法。
第五十九條 本法中下列用語的含義是：
（一）海島生態系統，是指由維持海島存在的島體、海岸線、沙灘、植被、淡水和周邊海域等生物群落和非生物環境組成的有機複合體。
（二）有居民海島，是指在我國領域及管轄的其他海域內有公民戶籍所在地的海島。
（三）無居民海島，是指在我國領域及管轄的其他海域內無公民戶籍所在地的海島。
（四）低潮高地，是指在低潮時四面環（海）水並高於水面但在高潮時沒入水中的自然形成的陸地區域。
（五）填海連島，是指通過向海洋投放土、石等形成堤壩或者成片填實，將海島與陸地或者海島與海島連線起來的行為。
（六）臨時性利用無居民海島，是指因公務、教學、科學調查、救災、避險等需要而短期登臨、停靠無居民海島的行為。
第六十條 本法自 年 月 日起施行。
關於《中華人民共和國
海島保護法（草案）》的說明
根據十屆和十一屆全國人大常委會立法規劃，由全國人大環境與資源保護委員會負責《中華人民共和國海島保護法（草案）》（以下簡稱草案）的起草工作。2003年11月，全國人大環境與資源保護委員會組成了海島保護法起草領導小組，著手起草工作。起草領導小組廣泛開展國內外海島立法調研，多次召開研討會和座談會，並徵求了國務院有關部門和沿海省、自治區、直轄市人民政府的意見，對草案進行了多次修改。2006年8月11日，十屆全國人大環境與資源保護委員會第二十一次全體會議討論通過了草案，並報送全國人大常委會。全國人大常委會辦公廳向國務院發函徵求對草案的意見。國務院辦公廳回函就海島保護法草案提出了修改意見，認為制定海島保護法是十分必要的，並建議儘快提請審議。起草領導小組逐條研究修改意見，提出了修改草案。2008年10月23日，十一屆全國人大環境與資源保護委員會第五次全體會議討論並通過了《中華人民共和國海島保護法（草案）》，提請全國人大常委會審議。現就草案的主要內容說明如下：
一、制定海島保護法的必要性
我國是海洋大國，海域遼闊，海島眾多。在我國300萬平方公里的海域中，面積為500平方米以上的海島有6900多個，小於500平方米的海島有上萬個，還有諸多低潮高地。改革開放以來，特別是實施國家海洋開發戰略以來，隨著經濟的快速發展和自然資源的短缺，海島資源的重要性日益顯現，海島開發利用特別是無居民海島的開發利用活動也越來越多。同時，海島開發、建設、保護與管理工作中也還存在很多問題，其中主要是：
（一）海島生態破壞嚴重。與陸地相比，海島面積狹小，地理環境獨特，生態脆弱。從已經開發利用的海島，特別是無居民海島來看，普遍缺少規劃，開發的隨意性很大。一些有居民海島不顧資源環境條件，盲目上項目，追求人口規模；一些地方隨意在海島上開採石料、破壞植被，損害了自然資源，嚴重的甚至導致崩塌等災害發生；一些地方隨意改變海島海岸線，破壞了海島及其周圍海域的生態；一些地方不合理地建造海岸工程和挖砂，使海島岸灘遭受嚴重侵蝕；一些單位任意在海島上傾倒垃圾和有毒有害廢物，把海島變成了垃圾場；一些地方濫捕、濫采海島上的珍稀生物資源。目前尚無相應法律條款和專門法律規範這些行為，致使海島生態系統急劇惡化。
（二）海島數量急劇減少。近年來，炸島炸礁、填海連島等嚴重破壞海島的事件時有發生，致使海島數量不斷減少。據初步調查統計，與上世紀90年代相比，遼寧省海島消失了40多個，福建省海島消失了80多個。甚至部分領海基點海島因侵蝕等原因也面臨滅失的危險。
（三）無居民海島被違法占用。一些單位和個人將無居民海島視為無主地，隨意占用、使用、買賣和出讓，進行石料開採、旅遊開發、狩獵等活動。有一些海島被部門或者單位違法占有，其他人甚至管理人員登島受到阻撓，影響國家正常的科學調查、研究、監測和執法管理活動，滋生違法亂紀行為，成為當地社會治安的隱患。無居民海島開發利用秩序混亂，不僅造成海島生態破壞嚴重，也造成國有資源性資產的流失。
以上問題的存在，嚴重損害了我國的海島生態，威脅著海島地區經濟社會的可持續發展，因此，迫切需要通過海島立法予以解決。
二、制定海島保護法的可行性
我國在海島保護立法方面已經有了一些實踐。20世紀90年代以來，在全國海島綜合調查工作的基礎上，國家先後開展了三批海島開發、保護和管理試點。有居民海島一般按照國家法律開發建設和管理，涉及圍海造地、生態系統保護等管理工作，都作了有益的探索，積累了經驗，有的可以上升為法律條款。2003年，國家海洋局、民政部和總參謀部聯合發布了《無居民海島保護與利用管理規定》，開始了我國海島管理制度建設。沿海地方人大和政府也十分重視海島管理工作，福建省人大常委會批准了《廈門市無居民海島保護與利用管理辦法》，浙江省人大常委會批准了《寧波市無居民海島保護管理條例》，由地方人民政府制定的無居民海島管理規章和規範性檔案已達數十個。由於目前海島管理法規規章和規範性檔案的位階較低，難以滿足海島保護與管理的實際需要，沿海地方和社會各界積極呼籲全國人大常委會儘快制定海島保護法。2003年以來，全國人大代表多次提出儘快制定海島保護法的議案，全國政協委員也多次提出相關提案。最近，胡錦濤總書記多次對海島工作作出批示，國務院領導也十分重視，要求加強海島的開發、建設、保護和管理工作。
因此，為了保護海島生態系統，合理開發利用自然資源，維護海島及其周邊海域生態平衡，促進經濟社會的可持續發展，儘快制定海島保護法不僅是十分必要的，也是切實可行的。
三、關於立法宗旨和海島保護原則
海島是我國經濟社會發展中的一個特殊區域。按照全面落實科學發展觀的要求，草案明確立法宗旨是，保護海島生態系統，合理開發利用自然資源，維護海島及其周邊海域生態平衡，促進經濟社會的可持續發展（第一條）。根據我國海島工作的現實需要，草案將海島保護的原則確定為科學規劃、保護優先、合理開發、永續利用，並對海島生態保護和無居民海島使用作出系統規範（第四條）。
四、無居民海島權屬問題
無居民海島應當屬於國家所有。我國憲法第九條規定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬於國家所有，即全民所有；由法律規定屬於集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。無居民海島作為特殊的自然資源，屬於憲法規定歸國家所有的自然資源，不屬於由法律規定可以屬於集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂等五種自然資源。依據憲法，在海島保護法中明確無居民海島的權屬問題是十分必要和重要的。為此，草案第四條中明確規定：無居民海島的所有權屬於國家，國務院代表國家行使無居民海島所有權。國務院辦公廳報送對《海島保護法（草案）》修改意見的函中明確指出，無居民海島屬於國家所有，由國務院代表國家行使所有權是合適的。
五、關於海島保護規劃
海島保護規劃是海島保護、開發、建設和管理的依據，具體指導海島生態保護和無居民海島利用活動。草案專設“海島保護規劃”一章（第二章），建立了由全國海島保護規劃、沿海省（自治區、直轄市）海島保護規劃、沿海城市、鎮人民政府所在地海島保護規劃、沿海縣域海島保護規劃、可利用無居民海島保護和利用規劃等構成的海島保護規劃體系，並對規劃的原則、內容、編制、審批、修改、公布與效力等進行了規定。
六、關於海島生態保護
加強海島生態保護、防止海島生態遭到破壞，是海島保護工作的核心。為此，草案專設“海島生態保護”一章（第三章），並設三節分別作出海島生態保護的一般規定、有居民海島生態保護規定、無居民海島生態保護規定。其內容包括防止海島生態破壞，嚴格限制海島建築物和設施的建設，嚴格限制填海連島工程，嚴格限制在海島採石、挖砂和砍伐，嚴格保護海島沙灘、珊瑚和珊瑚礁，嚴格保護海島歷史、人文遺蹟和物種，嚴格保護海島植被、淡水資源等，明確無居民海島的利用，必須在規劃確定可以利用的前提下有償使用，避免破壞和浪費等。此外，還包括國家安排海島保護專項資金，用於海島的保護、生態修復工作等內容。
七、關於特殊用途海島管理
領海基點所在海島、海洋自然保護區內的海島、科學研究用途的海島以及其他一些特殊用途海島的生態保護，對於生態安全及科學研究，具有重要的意義。對於這些海島，應當實施比普通海島更為嚴格的生態保護制度，保護海島生態系統的完整性。為此，草案專設“特殊用途海島管理”一章（第四章），建立了多項特殊保護措施。
八、關於監督檢查和法律責任
為了保證本法的有效實施，草案強化了對監督檢查和法律責任內容的規範。根據海島保護工作的需要，草案明確沿海縣級以上地方各級人民政府及其有關部門應當加強對海島保護、開發、建設與管理的監督檢查，對違反有關法律的行為按照相關法律規定查處（第四十三條），同時明確國家海洋行政主管部門及其派出機構建立海島生態保護巡查制度，制止破壞無居民海島自然資源和生態系統行為，並負責對無居民海島保護和利用活動的監督檢查（第四十四條）。
草案還對縣級以上地方各級人民政府有關部門加強對海島保護與利用活動的檢查，及查處違法行為作出了明確的要求。並明確了隊伍建設、職責許可權、檢查規則等內容。為保障法律的強制性作用，草案對違反本法的各種行為所應承擔的法律責任等作出了明確具體的規定（第四十八條至第五十七條）。
九、關於海島管理體制
理清行政管理體制，按照國務院確定的各部門的職責明確地方人民政府和各部門的管理責任，是海島保護法實施的關鍵。
（一）有居民海島管理
草案以海島保護規劃為基礎，加強對有居民海島的生態保護。考慮到有居民海島的資源環境承載能力，草案規定開發建設不應超出島嶼本身的環境容量，對海島污染物排放實行總量控制制度。從滿足海島居民生活的基本需要出發，草案作出了完善公共基礎設施和公共事業設施建設、改善居民人居環境、保障居住安全、防止自然災害侵襲等規定（第二十三條）。對於改變海岸線、填海連島等嚴重影響海洋生態的行為，修改草案設定了嚴格的審批程式，並強化了國土資源、環境保護、建設、海洋等行政管理部門的責任（第二十六條）。草案還對有居民海島生態保護中的其他有關事宜作出了相應的具體規定，對現行有關法律規定作了重要補充。
鑒於有居民海島已建立明確的行政隸屬關係和完整的行政管理體系，各項有關法律制度已經在實施，為進一步銜接現行法律和海島保護法之間的關係，草案在總則中規定，對有居民海島的保護、開發、建設和管理，各級地方人民政府、單位和個人應當遵守本法和城鄉規劃、環境保護、土地利用、水資源、森林保護等法律的相關規定，維護海島及其周邊海域生態平衡（第四條第二款）。
草案強化了有居民海島生態保護的管理，根據國務院對其有關部門的職責分工，明確由國家海洋行政主管部門負責全國有居民海島周邊海域生態保護工作，國務院城鄉規劃、環境保護、國土資源、水利、林業等有關部門在各自職責範圍內，負責與本部門職責有關的有居民海島保護工作，並對沿海縣級以上地方各級人民政府及其有關部門的有居民海島保護責任作出了規定（第六條）。
（二）無居民海島管理
根據國務院對其所屬有關部門的職責分工，同時考慮到無居民海島往往遠離大陸，對其管理需要海上工作條件和手段，且國家已建立由國家海洋行政主管部門及其北海、東海、南海派出機構和中國海監組成的海洋監察管理隊伍，形成了包括海洋衛星、海監飛機、船舶、浮標、岸站等組成的海洋監測網路，因此，草案明確由國家海洋行政主管部門對無居民海島保護與利用實施管理，沿海省、自治區、直轄市人民政府和國家海洋行政主管部門的派出機構負責無居民海島保護和利用工作，沿海縣級以上地方人民政府對可利用無居民海島保護和利用規劃實施監督管理（第六條）。
來源： 中國人大網　2009-06-27
《中華人民共和國海島保護法》全文將公布
《中華人民共和國海島保護法》預計將於今年12月進行第三次審議後表決通過，由國家海洋局代擬的促進海島發展的相關政策也已上報國務院待批，我國海島保護與發展將更加有法可依。
記者是在今天於廈門舉行的第十五次全國海島聯席會議上獲悉該訊息的。據國家海洋局海域管理司海島管理處處長王忠介紹，目前的《海島保護法（草案）》規定無居民海島屬於國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權；建立了海島保護規劃體系，依法制定全國海島保護規劃、省域海島保護規劃和直轄市海島保護專項規劃，地方人民政府根據海島具體情況，還可以編制沿海城市、鎮海島保護專項規劃、縣域海島保護規劃以及可利用無居民海島保護與利用規劃等；分類實施海島保護，建立了有居民海島生態系統保護、無居民海島保護和特殊用途海島保護制度；明確規定無居民海島的開發利用要求，並實行有償使用。通過法律明確建立國家海島保護專項資金，用於海島的保護、生態修復和科學研究活動；建立海島及其周邊海域生態系統保護巡查制度，制止破壞無居民海島自然資源和生態系統的行為。
同時，為改善海島基礎設施薄弱、條件艱苦、缺水少電等不利因素，從國家角度促進海島經濟發展，國家海洋局在2008年底完成《國務院關於促進海島經濟社會發展加強海島保護管理的若干意見（代擬稿）》，並在今年7月經國家14個部委會簽同意，已正式上報國務院待批。
王忠表示，下一步國家海洋局將重點圍繞建立健全《海島保護法》配套法規制度、開展無居民海島使用情況調查、編制全國和地方海島保護規劃、加強海島名稱管理、開展海島生態保護和修復和提高全民海島意識等方面入手開展海島工作。