財農[2015]31號
各省、自治區、直轄市、計畫單列市人民政府：
近年來，黨中央、國務院高度重視農業補貼政策的有效實施，明確要求在穩定加大農業補貼力度的同時，逐步完善農業補貼政策，改進農業補貼辦法，提高農業補貼政策效能。遵照黨的十八屆三中全會和近年來中央1號檔案關於完善農業補貼政策、改革農業補貼制度的要求和黨中央、國務院統一決策部署，財政部、農業部針對農業補貼政策實施過程中出現的突出問題，深入開展調查研究，在充分徵求和廣泛聽取各方面意見的基礎上，提出了調整完善農業補貼政策的建議，經國務院同意，決定從2015年調整完善農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼政策（以下簡稱農業“三項補貼”）。為積極穩妥推進調整完善農業“三項補貼”政策工作，現提出如下指導意見：
一、在全國範圍內調整20%的農資綜合補貼資金用於支持糧食適度規模經營
（一）必要性。自2004年起，國家先後實施了農業“三項補貼”，對於促進糧食生產和農民增收、推動農業農村發展發揮了積極的作用，但隨著農業農村發展形勢發生深刻變化，農業“三項補貼”政策效應遞減，政策效能逐步降低，迫切需要調整完善。
一是轉變農業發展方式迫切需要調整完善農業“三項補貼”政策。我國農業生產成本較高，種糧比較效益低，主要原因就是農業發展方式粗放，經營規模小。受制於小規模經營，無論是先進科技成果的推廣套用、金融服務的提供、與市場的有效對接，還是農業標準化生產的推進、農產品質量的提高、生產效益的增加、市場競爭力的提升，都遇到很大困難。因此，加快轉變農業發展方式，強化糧食安全保障能力，建設國家糧食安全、農業生態安全保障體系，迫切需要調整完善農業“三項補貼”政策，加大對糧食適度規模經營的支持力度，促進農業可持續發展。
二是提高政策效能迫切需要調整完善農業“三項補貼”政策。在多數地方，農業“三項補貼”已經演變成為農民的收入補貼，一些農民即使不種糧或者不種地，也能得到補貼。而真正從事糧食生產的種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體，卻很難得到除自己承包耕地之外的補貼支持。農業“三項補貼”政策對調動種糧積極性、促進糧食生產的作用大大降低。因此，增強農業“三項補貼”的指向性、精準性和實效性，加大對糧食適度規模經營支持力度，提高農業“三項補貼”政策效能，迫切需要調整完善農業“三項補貼”政策。
（二）基本內容。根據當前化肥和柴油等農業生產資料價格下降的情況，各省、自治區、直轄市、計畫單列市要從中央財政提前下達的農資綜合補貼中調整20%的資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”增量資金，統籌用於支持糧食適度規模經營。支持對象為主要糧食作物的適度規模生產經營者，重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織等新型經營主體傾斜，體現“誰多種糧食，就優先支持誰”。
支持發展多種形式的糧食適度規模經營，既可以支持以土地有序流轉形成的土地適度規模經營，也可以支持土地股份合作和聯合或土地託管方式、龍頭企業與農民或合作社簽訂訂單實現規模經營的方式、農業社會化服務組織提供專業的生產服務實現區域規模經營等其他形式的糧食適度規模經營。
各地要堅持因地制宜、簡便易行、效率與公平兼顧的原則，採取積極有效的支持方式，促進糧食適度規模經營。重點支持建立完善農業信貸擔保體系。通過農業信貸擔保的方式為糧食適度規模經營主體貸款提供信用擔保和風險補償，著力解決新型經營主體在糧食適度規模經營中的“融資難”、“融資貴”問題。支持糧食適度規模經營補貼資金，主要用於支持各地尤其是糧食主產省建立農業信貸擔保體系，推動形成全國性的農業信用擔保體系，逐步建成覆蓋糧食主產區及主要農業大縣的農業信貸擔保網路，強化銀擔合作機制，支持糧食適度規模經營。也可以採取貸款貼息、現金直補、重大技術推廣與服務補助等方式支持糧食適度規模經營。對糧食適度規模經營主體貸款利息給予適當補助（不超過貸款利息的50%）。現金直補要與主要糧食作物的種植面積或技術推廣服務面積掛鈎，單戶補貼要設定合理的補貼規模上限，防止“壘大戶”。對重大技術推廣與服務補助，可以採取“先服務後補助”、提供物化補助等方式。
二、選擇部分地區開展農業“三項補貼”改革試點
（一）必要性。我國作為世界貿易組織成員，對農業的補貼受到世界貿易組織規則的約束。繼續增加現有補貼種類的總量，將使我國在世界貿易組織規則總體範圍內的支持空間進一步縮小，不利於我國充分利用規則調動種糧農民積極性、進一步提高種糧農民收入水平。因此，需要改革現有農業“三項補貼”制度，將一部分農業補貼轉為在世界貿易組織規則中使用不受限制的補貼，如對耕地資源的保護等。同時，加大對糧食適度規模經營的支持力度。為積極穩妥推進改革，有必要選擇一部分地區開展試點。
（二）試點內容。2015年，財政部、農業部選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省,由省里選擇一部分縣市開展農業“三項補貼”改革試點。試點的主要內容是將農業“三項補貼”合併為“農業支持保護補貼”，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。一是將80%的農資綜合補貼存量資金，加上種糧農民直接補貼和農作物良種補貼資金，用於耕地地力保護。補貼對象為所有擁有耕地承包權的種地農民，享受補貼的農民要做到耕地不撂荒，地力不降低。補貼資金要與耕地面積或播種面積掛鈎，並嚴格掌握補貼政策界限。對已作為畜牧養殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉為設施農業用地、非農業征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質量達不到耕種條件的耕地等不再給予補貼。同時，要調動農民加強農業生態資源保護意識，主動保護地力，鼓勵秸稈還田，不露天焚燒。用於耕地地力保護的補貼資金直接現金補貼到戶。二是20%的農資綜合補貼存量資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”增量資金，按照全國統一調整完善政策的要求支持糧食適度規模經營。
其他地區也可根據本地實際，比照試點地區的政策和要求自主選擇一部分縣市開展試點，但試點範圍要適當控制。2016年，農業“三項補貼”改革將在總結試點經驗、進一步完善政策措施的基礎上在全國範圍推開。
三、切實做好調整完善農業“三項補貼”政策的各項工作
調整完善農業“三項補貼”政策事關廣大農民民眾利益和農業農村發展大局，事關國家糧食安全和農業可持續發展大局。地方各級人民政府及財政部門、農業部門要充分認識調整完善農業“三項補貼”政策的重要意義，統一思想，高度重視，精心組織，明確責任，加強配合，紮實工作，確保完成調整完善農業“三項補貼”政策的各項任務。
（一）切實加強組織領導。調整完善農業“三項補貼”政策由省級人民政府負總責。地方各級財政部門、農業部門要在人民政府的統一領導下，加強對具體實施工作的組織領導，建立健全工作機制，明確工作責任，密切部門合作，確保工作任務和具體責任落實到位，確保調整完善農業“三項補貼”政策的各項工作落實到位。地方各級財政部門要安排相應的組織管理經費，保障各項工作的有序推進。
（二）認真制定具體實施方案。各省級財政部門、農業部門要結合本地實際，在充分聽取各方面意見的基礎上，認真制定調整完善農業“三項補貼”政策實施方案，因地制宜研究支持糧食適度規模經營的範圍、支持方式，明確時間節點、任務分工和責任主體，明確政策實施的具體要求和組織保障措施。確定的具體實施方案要報請省級人民政府審定同意。各省在研究糧食適度規模經營支持方式過程中要與財政部、農業部進行溝通，省級人民政府審定的實施方案要報財政部、農業部備案。
（三）抓緊落實農業“三項補貼”政策。各地要抓緊制定2015年農業“三項補貼”政策落實方案，調整最佳化補貼方式，抓緊撥付80%的農資綜合補貼資金和全部種糧農民直接補貼、農作物良種補貼資金，及時安全發放到農戶，儘快兌付到農民手中。用於支持糧食適度規模經營的資金要抓緊研究制定具體措施，儘快落實到位。試點地區農作物良種推廣可以根據需要從上級財政和本級財政安排的農業技術推廣與服務補助資金中解決。
（四）切實加強農業“三項補貼”資金分配使用監管。明確部門管理職責，逐步建立管理責任體系。中央財政農業“三項補貼”資金按照耕地面積、糧食產量等因素測算切塊到各省，由各省確定補貼方式和補貼標準。省級財政部門、農業部門負責項目的組織管理、任務落實、資金撥付和監督考核等管理工作，督促市縣級財政部門、農業部門要做好相關基礎數據採集審核、補貼資金髮放等工作。對騙取、套取、貪污、擠占、挪用農業“三項補貼”資金的，或違規發放農業“三項補貼”資金的行為，將依法依規嚴肅處理。
（五）密切跟蹤工作進展動態。中央和省級財政部門、農業部門要密切跟蹤農業“三項補貼”政策調整完善工作進展動態，加強信息溝通交流，建立健全考核制度，對實施情況進行監督檢查。財政部、農業部將深入有關省開展調查研究，及時了解情況，總結經驗，解決問題。同時，財政部、農業部將研究制定相關制度，適時對各地農業“三項補貼”政策落實情況進行績效考核，考核結果將作為以後年度農業補貼資金及補貼工作經費分配的重要因素。
（六）做好政策宣傳解釋工作。各地要切實做好輿論宣傳工作，主動與社會各方面特別是基層幹部民眾進行溝通交流，贏得理解和支持，為政策調整完善和改革試點工作有序推進創造良好的輿論氛圍和社會環境。
財政部 農業部
2015年5月13日
