調研報告簡介
為了加快能源化工基地建設，推進榆林跨越發展，貫徹落實第六次陝北能源化工基地建設座談會精神，根據陝西省委《關於開展陝北能源化工基地建設若干重大問題調研的通知》要求，按照市委、市政府安排，市發展政策調查研究領導小組辦公室抽調市發改委、市政府調查研究室、市委黨校、基地管委會有關人員，組成調研課題組，就加快榆林能源化工基地建設進行了深入調查研究，現形成本報告。
基地建設基本情況
一、 榆林能源化工基地建設的基本情況
榆林能源化工基地是以礦產資源為依託，集資源開發與加工轉化為一體，以發展能源化工產業為主導的能源化工基地。自從1998年經原國家計委批准規劃建設以來，10年時間，大體經歷了三個階段：第一階段為載體建設階段(1998年到2002年)，設立了榆林、神府兩個省級經濟開發區，開展了規劃編制、資源勘探詳查、基礎設施建設等工作，出台了各項招商引資、引進技術和人才的優惠政策；第二階段為項目建設階段(2003年至2006年)，開始大規模招商引資，按照“三個轉化”的總體思路，“上大項目、大上項目”，引進和建成了一批重大能源化工項目、實施了配套基礎設施和重大水源工程，初步形成“兩區六園”的園區框架和項目布局；第三階段為跨越發展階段(2007年至今)，主要是以建設“國內一流、國際知名”的能源化工基地為目標，最佳化資源配置，創新發展方式，打造循環經濟，推進跨越發展。
經過10年建設，能源化工基地初具形態。基地投資累計完成近1000億元，極大地改善了交通、通信、供電、給排水等基礎設施條件，形成了以煤炭、石油、天然氣、岩鹽採掘為基礎，以電力、化工、建材為主導的產業體系。油氣產品產出規模由1998年的46萬噸油氣當量，增長到2007年的1290萬噸油氣當量，翻了4.75番，占2007年全國油氣當量的5.3%；煤炭產量由1998年的1688萬噸，增長到2007年的11992噸，翻了2.78番，占全國產量的4.7%，初步確立了在全國能源化工產業發展中的地位和作用。形成了空中網路送電、地上公路和鐵路運煤、地下管道輸氣的多層次立體式能源產品外輸體系，榆林已經成為“西煤東運”、“西氣東輸”、“西電東送”的重要基地，向外輸出能源初級產品10年累計達到：原煤37523萬噸、原油1760萬噸、天然氣398億立方米，油氣折合4931萬噸油氣當量，油氣煤三項折4.4億噸標煤。
經過10年建設，“兩區六園”格局基本形成。圍繞集群化發展、園區化承載的思路，初步形成了“兩區六園”的基本格局。榆林經濟開發區，累計完成投入65億元，2007年實現總產值8.1億元，建成區每平方公里創造產值2.38億元；神府經濟開發區，累計完成投入215億元，2007年實現生產總值50億元，建成區每平方公里創造產值3.57億元；榆神煤化工園區總體規劃已批覆，水源工程開工建設，神華陶氏煤化工、神華沙索煤液化兩個項目正式啟動可行性研究；榆橫煤化工園區基礎設施建設日趨完善，新興煤烯烴DMTO、延長20萬噸醋酸等重大項目已開工建設；府谷煤電化載能工業園區總體規劃已批覆，清水川、廟溝門工業集中區啟動建設；綏米佳鹽化工園區具備啟動建設條件，已形成生產鹽井4口，勘探鹽井12口；定靖油氣產能園區，已形成654萬噸原油生產能力和150萬噸加工能力，靖邊煤油氣綜合利用產業園發展規劃正式批覆，延長集團150萬噸甲醇項目即將開工建設；吳堡煤焦化園區確定了開發建設方案，落實了投資業主。
經過10年建設，“三個轉化”已見成效。2007年，能源資源初級產品就地轉化率約21.7%，其中，全市煤炭轉化率為22.67%，10年累計轉化量占到總採煤量的20.89%；石油轉化率為25.28%，10年轉化量占到總採油量的29.82%；天然氣轉化率5.45%，10年轉化量占到總採氣量的6.99%。2007年就地加工轉化產品產量為：蘭炭1015.7萬噸、火電166.2億度、原油加工量165.3萬噸、精甲醇71.8萬噸、電石111.2萬噸、平板玻璃741.9萬重量箱、聚氯乙烯20萬噸。初步形成了以原煤—發電、原煤—蘭炭—電石或鐵合金、原煤—蘭炭—煤焦油—清潔燃料油、原煤—甲醇—低碳烯烴、原煤—煤制油、原煤(天然氣)—甲醇—醋酸或二甲醚等下游產品、原鹽—燒鹼、聚氯乙烯等循環型能源化工工業體系，正在探索走出一條科技含量高、經濟生態效益好、自然資源優勢充分發揮的新型工業化道路。2007年11月榆林市被批准為第二批國家循環經濟試點市。
經過10年建設，區域經濟帶動作用凸顯。按照“大煤田、大煤電、大化工、大載能”的高起點要求，引進國家級、世界級的大企業、大項目，促進資本、技術、人才向基地聚集，能源經濟迅速崛起，帶動了榆林區域經濟社會跨越發展。榆林經濟成長速度已連續六年位居全省第一，神木、榆陽、靖邊躋身全省十強縣，全市生產總值從1998年的63.51億元增長到2007年的672.31億元，增長了9.59倍，其中能源化工產業2007年拉動GDP增長86%；工業完成產值從1998年的34.57億元增長到2007年的755.15億元，增長了20.84倍，其中能源化工產業實現產值占到全部工業產值的99%；地方財政收入從1998年的4.33億元增長到2007年的50.12億元，增長了10.58倍，由全省第七位躍居第三位，2007年能源化工企業對財政總收入的貢獻率達到70.2%。
可以說，在省委、省政府舉全省之力的支持保障下，在“三個轉化”總體思路的科學指導下，在規劃先行和體制創新的有力推動下，經過10年建設，榆林能源化工基地已成為國內外知名企業和重大項目的集聚地、區域經濟跨越發展的主要支撐點、陝西新的經濟成長極、全國重要的能源輸出地。
主要特徵及存在問題
二、 榆林能源化工基地現階段的主要特徵及存在問題
榆林能源化工基地建設取得了有目共睹的成就，帶動了區域經濟社會的跨越發展，同時呈現出兩個顯著的階段性特徵、兩大難以同時兼顧的矛盾和五個亟需解決的問題。
1.跨越發展
從發展速度看，榆林能源化工基地進入了跨越發展的新階段。2007年能源化工產業共實現產值750億元，較1998年翻了4.54番，年均增速達到42.75%；共完成投資180億元，占全社會固定資產投資的40%，是1998年的12倍，“十五”以來年均增速達到31.8%；共實施重大能源化工重點建設項目26個、前期項目31個，項目實施數量是1998年的9.5倍；同時，以國華煤電一體化、兗礦煤制油、新興DMTO、大唐MTP、陶氏煤化工、沙索煤液化等為代表的一批在國內外有知名度和影響力的項目都取得了實質進展，奠定了榆林能源化工基地應有的地位和未來可以預期的發展框架。因此，無論從反映發展速度的經濟總量指標上看，還是從反映發展動力的投資規模和項目數量上看，都表明榆林能源化工基地已進入了跨越發展的新階段。
2.資源驅動
從發展方式看，榆林能源化工基地還處於資源驅動的初級階段。目前經濟成長主要依靠工業，而就工業內部看，經濟結構重型化、產業結構單一化，主導產業是圍繞資源開發而建立的採掘業和初級加工業，工業增長主要依賴於礦產資源消耗、環境資源消耗和能源消耗，資本和勞動力對工業增長的貢獻十分有限。2007年全市重工業占全部工業總產值的99.4%，採掘業占全部工業總產值的68.8%，一次能源產量占到全部能源產量的87%(按標煤折算)。資源利用效率低下，主要表現出高投入、高消耗、高污染、低產出的“三高一低”粗放型經濟特徵，產業發展和增長方式仍未擺脫大規模開採資源——大量生產消費——大量排放污染的典型資源型地區發展模式，既造成資源浪費，又破壞了自然環境，更加大了節能減排壓力。
1.基地建設與區域協調發展的矛盾
在基地建設過程中，由於開發體制、政策、主體等諸多因素，使基地經濟不能很好地融入區域經濟發展之中，形成中、省企業游離於地方經濟之外的現象，既割裂了區域經濟的整體性、協調性，也使當地民眾不能充分享受到基地建設的發展成果。2007年，全市有1377個行政村尚未脫貧，占全市行政村的25.02%，貧困人口約50.2萬人，在全省最多；城鎮居民可支配收入8850元，是全國人均水平13786元的64.2%，全省人均水平10763元的82.23%；農民純收入2621元，是全國人均水平4140元的63.31%，全省人均水平2645元的99.09%。解放50多年了，全市尚有110萬人沒有解決吃水問題；天然氣大量開發外輸的情況下還有4個縣城的居民沒有用上天然氣；運煤專車幾分鐘一列，但榆林人進京至今還坐不上直通車。
2.資源開發與生態環境治理的矛盾
在資源大規模開發外輸的同時，資源浪費、資源超采、環境污染、生態破壞等現象十分嚴重。2005年榆林輸出資源總價值620億元，而據估算修復當年造成環境破壞費用就需要98.8億元。基地大規模開發已經引起地表塌陷超過60平方公里；導致地下水系破壞，地下水位下降，地表水斷流，濕地面積萎縮，僅神木縣境內就有10條河斷流、20多眼泉井幹枯，烏蘭木倫河的河床被占去90%，全市湖泊由開發前的869個減少為79個；植被破壞、水土流失加劇，僅4條輸氣管線就破壞植被100多平方公里；工業“三廢”污染日益嚴重，神木大柳塔鎮大氣中的二氧化氮、總懸浮顆粒和二氧化硫三項指標分別是開發前的4倍、17倍和24倍。大柳塔和活雞兔兩個現代化程度最高的煤礦服務年限已由設計的108年縮短為37年，榆家梁煤礦服務年限則由34年縮短為11年，210個地方煤礦保有儲量只有24.6億噸，平均開採年限9年，其中已有5個礦井因資源枯竭正在辦理閉坑審批手續；煤炭資源開發利用率低，按2007年產量計，因回採率低下造成的煤炭資源浪費達到1920萬噸；伴生礦床未實施立體勘探和開發，同樣造成極大浪費。
1. 產業結構嚴重失衡
在以資源驅動為主導的基地開發模式下，產業發展不均衡，2007年全市三次產業的增加值之比為7.2∶74.7∶18.1，呈現出明顯的一產弱、二產強、三產滯後的特點。基地建設中出現了“荷蘭病”現象：即由於豐富而廉價的礦產資源開發，吸引了一個地區最優良的資本和最優秀的人才，從而對當地的製造業等其它產業形成擠壓。目前在基地內部，以資源開發和一次能源生產為主，精細化工等能源化工下游產業發展嚴重滯後；在全市範圍內，非能源化工產業逐步被邊緣化，裝備製造業、輕工業等產業迅速衰落，形成能源經濟一支獨秀、產業格局嚴重失衡。
2. 瓶頸制約不斷加劇
土地、環境容量和水已經成為基地建設的主要瓶頸。榆林能源化工基地重大項目普遍用地面積大、環境容量大、用水量大，目前基地項目用地指標統一納入全市調配範圍，不僅建設用地日趨緊缺，而且征地手續繁雜，加之第一次土地普查中將部分荒沙地登記為林地，使土地審批程式進一步複雜化，項目征地手續辦理時間過長，嚴重影響項目進度。同時，榆林能源化工基地重大項目環境容量剛性增長明顯，以2005年為基數，環境容量已嚴重不足，對重大項目的審批造成很大影響。另外，按照規劃建設的項目用水測算，2010年供水能夠滿足項目近期用水需求，但遠期用水必須通過黃河調水從根本上解決。
3. 南北區域發展失衡
遵循依託資源布局的原則，以能源化工為主的企業聚集力相對較小，對城鎮化的推進作用往往低於加工工業。而由於我市自身資源分布的南北差異性，進一步加劇了南北失衡。2007年，南六縣經濟總量為52.59億元，占全市GDP的7.78%，人均GDP不到全市平均水平的30%；南六縣財政收入累計達到1億元，僅占全市的2%。可以預見，由於資源分布的不均衡性，今後5年甚至更長時間，南北縣區經濟總量差距還將拉大，對區域經濟協調發展產生負面影響。
4. 地方參與開發不足
由於項目大型化的集中開發原則，使得中、省企業在初期首先占據了能源化工基地開發主體的地位，而在隨後的大規模招商引資中又實行了內外有別的優惠政策，使得地方政府和企業受制於政策、資金、技術等因素不能真正參與到開發建設之中，形成了中、省企業和外來資本為主體的開發模式。中、省企業和外來資本大多占有面積最大、稟賦最好的礦產資源，優先保證供水，而地方企業則相形見絀。目前已經明確的煤炭資源分配總量為491.67億噸，其中地方占有84.72億噸，只占總量的17.23%。油、氣資源則主要集中於長慶集團。這樣的開發模式既讓基地建設產生的巨大利潤絕大部分流向市外，又使得地方政府和企業在基地開發中缺少應有的參與，制約了區域經濟協調發展。
5. 利益均衡機制缺失
就利益的縱向分配而言，在政府、企業、居民三者之間，政府可支配收入的比重不斷上升；在中、省、市三級政府之間，市級政府可支配收入的比重逐步下降，從2002年到2006年，全市上劃中省收入占財政總收入比重由51.3%上升到69.1%(剔除免抵調減增值稅)，留市縣收入比重由48.7%下降到30.9%。就利益的橫向分配而言，稅收與稅源背離問題嚴重，造成區域間不合理的稅收轉移。2007年榆林僅煤炭、石油、天然氣三大類礦產資源，因總分機構和跨區經營造成的稅收轉移55.1億元，因資源產品的非市場定價造成稅收轉移72.82億元，本應體現為資源輸出地的稅收，反而流到了資源輸入地。就省、市、縣利益分配而言，也存在著管理職能交叉、行政區域交叉、職責許可權交叉等問題，造成管理體制不順、事權財權不統一，已經影響到重大項目的順利推進。
綜上所述，榆林能源化工基地建設中存在的主要矛盾和問題可以歸納為：生態環境脆弱，資源開發與環境保護同時兼顧的難度很大；區域經濟落後，資源輸出受益區外與就地轉化致富當地同時兼顧的難度很大；地方參與不足，基地快速建設與區域經濟協調發展同時兼顧的難度很大。直接原因是，資源占有及其方式造成資源價格與價值背離、現行稅制及開發主體外埠化造成稅收與稅源背離、生態環境成本分擔不合理造成環境保護的利益與責任背離，總之，是科學發展觀以人為本的戰略思想還未能得以完全體現。當然，所有問題都是發展中的問題，既有發展不足的問題，也有發展不當的問題，這都需要依靠解放思想、科學發展去解決。
形勢分析
三、 榆林能源化工基地面臨的形勢分析
(一) 全球能源供應形勢給基地建設帶來難得的機遇
在全球能源供應持續緊張和經濟發展對能源化工產品依存度不斷增高的大背景下，能源化工產業顯示出廣闊的市場前景，使得榆林能源化工基地建設迎來了難得的發展機遇；同時，在國際能源價格持續居高不下的形勢下，煤炭資源的經濟替代性上升，煤化工產業的技術可行性和經濟合理性日益顯現，給能源化工產業特別是煤化工產業帶來前所未有的發展機遇，必將使以煤為基礎的榆林能源化工基地戰略地位進一步凸顯。而由於國際能源市場價格形成的複雜性，給基地建設也帶來很大的潛在風險和不確定性。
(二) 鄂爾多斯盆地開發給基地建設帶來更大的競爭
鄂爾多斯盆地已查明的煤炭資源儲量占全國的39%，蘊藏的能源資源約占全國的35%以上，能源調出量占全國能源調出量的一半以上，國家13個大型煤炭基地中有6個與鄂爾多斯盆地有關。隨著國家能源戰略調整，鄂爾多斯盆地正在作為21世紀我國最重要的能源基地進行整體規劃和開發，這也將榆林能源化工基地納入和提升到了國家的層面，有望在資金、政策、項目等方面獲得更大支持。在同一個規劃體系下，與盆地內周邊地區相比，雖然我市資源富集程度更高，組合配套條件更好；但周邊地區或者如內蒙、山西能源化工產業起步較早、經濟實力較強、距離主要目標市場更近，或者如寧夏內部重視程度更高、推進力度更大，特別是鄂爾多斯，經濟總量、知名度和綜合競爭力都超過我市。因此，在帶來巨大發展機遇的同時，鄂爾多斯盆地內周邊地區在項目審批、水資源、環境容量以及市場、人才等方面都對我市能源化工基地建設帶來嚴峻挑戰和更大的競爭。
基本構想
四、 榆林能源化工基地加快建設的基本構想
(一)發展思路在科學發展觀指導下，以打造“國內一流、國際知名”的能源新都為目標，按照“跨越發展、有序開發、循環利用”的總體要求，堅持區域化布局、項目化策劃、集群化推進、園區化承載、生態化導向、市場化運作的發展模式，以煤、鹽開發轉化為主導，形成煤液化、煤氣化、煤焦化三足鼎立的煤化工格局，發展以岩鹽開發和鹽化工為主導的鹽業經濟，培植裝備製造業和現代服務業，打造能源化工、裝備製造和現代服務三大產業集群。
1.堅持“四個原則”。即堅持就地轉化、項目帶動、循環經濟、協調發展原則。
2.搞好“四個轉變”。即搞好能源等礦產資源採掘向能源礦產資源深加工轉變，大規模招商引資向招商選資和加快推進現有項目轉變，依賴外來資本為主向引導扶持地方經濟自主發展轉變，依靠能源產業強市向依靠能源產業富民轉變。
3.實現“四個創新”。即實現資源開發利益分享機制、礦區採空區民眾利益補償機制和生態環境修復機制創新，資源配置機制創新，園區管理體制創新，能源化工產業和循環經濟關鍵技術創新。
4.促進“四個協調發展”。即促進能源化工基地與配套的裝備製造業、現代服務業協調發展，能源化工基地與特色農業基地、區域中心城市協調發展，能源化工基地與生態環境協調發展，能源化工基地與區域經濟社會協調發展。
到“十一五”末，建成1.5億噸原煤、1000萬噸原油、120億立方米天然氣、100萬噸原鹽、100萬噸煤制油、600萬噸甲醇、2000萬噸蘭炭、100萬噸聚氯乙烯的生產能力和800萬千瓦電力裝機容量，原煤就地轉化率提高到40%以上，單位生產總值能耗年均降低4%，形成能源化工、裝備製造和現代服務三大產業集群，建成全國循環經濟示範基地、國內最大的煤化工基地和2l世紀重要的能源接續基地。
(三)發展措施1. 立足於大，打造實力基地
按照大區域布局、大集團引領、大項目支撐、大集群推進、大生態建設的總體要求，加快推進項目建設，全面最佳化區域布局，著力解決瓶頸制約，打造基礎設施完善、區域布局合理、項目有序推進、比較優勢明顯的實力基地。
加快推進項目建設。抓好前期項目的準備工作和在建項目的推進工作，繼續推行“一個項目、一名領導牽頭、一個班子服務，一個部門負責，一套實施方案管理”的“五個一”工作機制，健全和完善重大項目市級領導包抓制度、特派員制度和建設情況月報制度等7項制度，切實提高協調服務水平。2008年，要確保完成基地建設投資265億元，兗礦煤液化、榆橫電廠、延長150萬噸甲醇等20個項目順利實施；到2010年，應確保陶氏煤化工、沙索煤液化、大唐MTP、綏德40萬噸純鹼等一批在國內外具有影響力的重大項目開工建設。
全面最佳化區域布局。借鑑世界級大型化工園區產品項目、公用輔助、物流傳輸、環境保護和管理服務“五個一體化”的先進理念，把產業布局、項目布局與園區建設結合起來，突破現有的縣區界限，推動產業向集群邁進、項目向園區集聚、園區向板塊發展，按照板塊性、統籌性重新謀劃大的區域。首先，擴大榆橫、榆神兩個煤化工園區規劃範圍，實施“兩區帶兩園”模式，統籌考慮項目布點、產業布局和增值園區、綠化緩衝區的規劃，重新劃定園區四至界限，實行板塊化發展。其次，在積極推進相關園區規劃及區域環評批覆的同時，加快園區進場道路、電網電源和渣場、污水處理廠等配套基礎設施建設，提高園區承載能力。
著力解決瓶頸制約。水資源方面，堅持開源與節流並重的原則，確保王圪堵水庫順利開工、按時建成，積極開發天橋岩溶水、黃河漫灘地下水，認真研究地下水適度利用方案和各園區水資源平衡方案，抓緊實施黃河引水工程；儘快提出節水規劃，嚴格控制項目水耗，探索水權置換的可行性，研究解決節水的管理機制和體制，實現水資源配置的最大化；加大水資源勘察工作，充分利用能源化工基地北緯38度以北地下水勘查成果，儘快開展北緯38度以南地下水資源勘查。土地方面，開展土地性質調整工作，研究林地退出和建設用地置換的途徑和方法，爭取園區項目用地指標單列，確保重大項目建設用地。環境方面，嚴格執行相關法律法規，把好項目準入門檻；加緊建立生態補償和修復機制；積極爭取省上調配主要污染物排放指標。交通方面：加快府—商高速公路府谷至神木段可研報告編制和榆林至綏德段的立項工作，爭取啟動榆林—太原高速公路榆佳段前期工作，完成大保當至神木北站鐵路專用線前期工作，開工榆橫煤化工區鐵路專用線及綏德鐵路樞紐工程。
2. 著眼於強，打造效率基地
依靠科技進步，轉變發展方式，以最少的資源消耗、最小的環境成本，獲得最大的經濟、社會和生態效益，打造具有自主創新能力、擁有核心競爭力、“國內一流、國際知名”的效率基地。
增強自主創新能力。加強科技創新體系建設，廣泛引進先進技術和科技人才，不斷加大科技創新投入，著力扭轉依靠消耗資源支撐經濟成長的格局，把強化科技創新能力作為基地跨越發展的重要動力。進一步加強重點領域和關鍵環節的技術創新，不斷提高煤炭回採率、油氣採收率和資源綜合利用效率，逐步掌握煤氣化合成甲醇及制烯烴技術、潔淨蘭炭生產與資源綜合利用成套技術等煤化工核心技術，引進成熟的煤間接液化技術，開展保水採煤、二氧化碳減排等技術的研發工作，建成一批大型煤電一體化、煤間接液化、煤氣化制甲醇及MTO、煤焦化、鹽化工以及資源綜合利用等標誌性工程，全面提升榆林能源化工基地的核心競爭力。
做大做強煤鹽化工。依託豐富的煤、鹽資源，發揮集聚效應，做大做強煤、鹽化工產業。煤化工產業要重點發展百萬噸級的生產裝置，到2012年建成400萬噸煤制油、1500萬噸煤制甲醇和2500萬噸蘭炭的產能，形成煤液化、煤氣化、煤焦化三足鼎立的產業格局，甲醇、蘭炭占到國內市場近一半的份額，成為我國最大的煤化工基地。鹽化工要充分發揮低成本的價格優勢，重點發展三十萬噸級以上的生產裝置，形成規模效應，純鹼、聚氯乙烯等產品要占據相當的市場份額，在一定區域內起到主導作用。
調整最佳化產業結構。根據保量保有煤電產業、深度提升載能產業、做大做強化工產業、同步發展相關產業的思路，進一步最佳化產業結構。一是大力發展蘭炭、精細化工產業。做大做強蘭炭產業，積極推進蘭炭行業準入條件的制定和出台，爭取蘭炭產品取得國家產業政策認可；支持蘭炭產業健康發展，組織專門力量，開展適合榆林煤種特點的焦化工藝研究與開發；設立蘭炭產業技術創新基金。大力發展精細化工產業，延伸以基礎化學原料為核心產品的精細化工產業鏈，儘快編制能源化工增值園區總體規劃，加大技術研發和技術引進力度，推進以甲醇為原料的精細化工產業發展。二是大力發展非能源化工產業。大力發展現代特色農業，探索建立工業反哺農業機制，用工業園區的建設理念，打造現代特色農業示範園區。大力發展裝備製造業，積極爭取省上制定財稅、土地、技術等方面的特殊政策，促使關中裝備製造業加速向榆林轉移；在能源化工基地建設中，留足空間，優先供地，設立裝備製造業發展專項基金。加快發展金融、物流等現代服務業，研究二、三產業聯動的發展戰略，特別是與能源化工基地相匹配的現代服務業發展戰略；組建地方商業銀行，研究以地方資本為主的投資機制；建立中小企業擔保體系。
3. 落腳於好，打造和諧基地
創新體制機制，建立高效的園區管制體制、均衡的利益分配機制和合理的生態恢復補償機制，大力發展循環經濟，切實加強節能減排，形成共建基地、共享成果的良好局面，打造損耗少、效益高、污染小、生態好、實惠多的和諧基地。
營造綠色生態基地。一是儘快建立生態補償修復機制，積極爭取開徵可持續發展基金，加快採煤沉陷區的綜合治理。二是以建設國家循環經濟試點市為契機，大力發展循環經濟，制定產業項目循環經濟準入門檻，確保節能減排目標的實現。三是建立“開發一塊、綠化一片”的機制，設立項目綠化指標，項目之間建設綠色分割帶，園區之間建設生態緩衝區，基地內建設生態保護區，打造天藍、地綠、水清、人和的綠色生態基地。
理順基地管理體制。為了有效克服目前能源化工基地建設中存在的市縣矛盾、企地矛盾以及兩個省級經濟開發區發展空間嚴重不足的問題，應借鑑天津濱海新區的管理模式，儘快理順榆林能源化工基地管理體制，將基地管委會從目前的議事協調機構轉變為實體管理機構。在基地管委會的統一領導下，兩區帶兩園，四園同啟動，對能源化工基地主要園區實行封閉運行、統一管理、獨立開發，並賦予土地、規劃以及項目審批等相應許可權。在具體運行過程中，一是財政收入向縣區傾斜、向民生傾斜，妥善解決省、市、縣利益分配的問題；二是集中財力，加快園區基礎設施；三是積極爭取省上有關部門適當下放權力，達到事權集中、管理統一、效率優先。
創新資源配置機制。礦產及水、土地等資源的配置，已成為當前基地建設的熱點問題，合理配置資源，將是推進基地建設健康有序發展的關鍵。要制定規範的資源配置管理辦法，全面推行資源配置市場化；同時，進一步加強已配置資源的後續管理，確保已經配置的資源真正用於轉化。在有條件的園區，積極探索轉化項目資源配給集中化，按照園區一體化的要求，對同類項目實行資源集中配給，實現項目布局科學合理、資源供給有效保障、物流工藝最佳設計。
設立項目準入和退出機制。準入方面，要嚴格按照國家產業政策，適當提高準入門檻；對基地重大項目，應有生態治理、循環經濟、資源轉化以及本地用工率等硬性規定；配置礦產資源的項目原則上應股權分置，由本地企業參與開發。退出方面，積極探索長年無實質性進展項目和未按要求實施項目的有序退出制度，試行新建重大項目由業主和基地管委會簽訂協定進行約束和管理的方式。
構建基地與區域經濟協調發展的互動機制。一是建立能源化工產業促進非能源化工產業發展的機制，加大轉移支付力度，給予非能源化工產業資金、用地等方面的扶持。二是探索建立基地和諧發展的共生體，研究園區封閉運行的社會化管理模式，妥善解決失地農民生產生活問題；積極協調項目業主履行社會責任，發展當地社會事業；平衡各種利益關係，建立政府、企業、民眾良性互動的運行機制，促進能源化工基地與區域經濟協調發展。
對策建議
五、推進榆林能源化工基地建設的對策建議
為了使榆林能源化工基地發展過程中的矛盾和問題得到妥善解決，實現跨越發展，需要在政策等方面給予大力支持，為榆林能源化工基地建設注入新的活力。
國家綜合配套改革試驗區是國家為進行包括經濟改革在內的一系列綜合配套改革試驗而選定的地區，在制度創新等方面有先行先試的優先權，是我國現階段深化改革開放的前沿陣地。國家綜合配套改革試驗區也被視為新的“國家級特區”，綜合配套改革方案已成為當下最具含金量的政策，取得綜合配套改革試驗區給一個城市一個區域帶來的利好是極其深遠的。榆林是全國唯一獲批的能源化工基地，煤、油、氣、鹽資源富集，礦產資源開發已成為區域經濟的主導，是典型的資源型地區；榆林又處在大開發、大建設的前期，存在資源開發與生態破壞、稅收與稅源背離、基地建設與區域經濟協調發展等各種矛盾，在資源型地區具有非常明顯的典型性。建議積極爭取國家將榆林列為資源型地區可持續發展綜合配套改革試驗區，在鄂爾多斯盆地能源圈中搶占先機，對國內眾多能源化工基地和同類的資源型地區起到改革試驗示範作用。
2.理順基地管理體制為了理順各方面關係，提升管理水平，加快能源化工基地建設步伐，借鑑天津濱海新區的管理模式，
建議：
①將基地管委會從目前的議事協調機構轉變為實體管理機構，明確管轄範圍，賦予管委會土地、資源勘探、規劃以及項目審批等相應許可權；
②調整園區規劃範圍，重新劃定四至界限，賦予相應事權和職能。
目前資源開發補償機制尚未形成，“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則被懸空，資源的開發利用者沒有承擔環境成本，導致治理經費難以落實，經濟發展與環境資源之間的矛盾日趨尖銳。要儘快開展基地建設對生態環境影響的勘察評估工作，提出全面、科學的生態環境治理措施和方案。
建議：
①按照國家環保總局《關於開展生態補償試點工作的指導意見》，通過省人大制定榆林能源化工基地資源與環境管理條例，出台礦區沉陷、“三廢”污染等治理補償辦法及細則，改變現有採礦企業成本核算制度，將生態環境治理與生態恢復費用列入企業的生產成本，建立生態環境補償機制；
②爭取國家同意榆林與山西一樣開徵20元/噸煤的可持續發展基金、10元/噸的礦山環境治理恢復保證金、5元/噸的煤礦轉產發展基金。
一是適當提高資源稅稅額標準。榆林目前煤炭、石油、天然氣等資源稅與國內其他地區相比明顯偏低，按照國家現行標準仍有較大提升空間。
建議：
①爭取國家儘快改革資源稅，將計征依據由現行的從量計征改為從價計征；
②在計征依據未改之前，調整榆林資源稅稅額，原煤調整為5元/噸，原油30元/噸，天然氣15元/千方。
二是按照稅收與稅源相一致原則，解決能源輸出企業營業稅轉移問題。
目前榆林天然氣管輸營業稅均由輸入地收取，神華和長慶兩大集團以及延長集團所屬四個採油廠和一個煉油廠所得稅全部繳入企業註冊地，造成稅收向區外、省外轉移，這對資源輸出地顯失公平。
建議：
①向國家提出適當提高榆林市、縣所得稅分享比例；
②按照稅收與稅源一致原則，協調改變納稅地點，將市內天然氣管輸營業稅納稅地點確定在資源輸出地；
③要求神華、長慶、延長集團在榆林設立全資子公司，按照實際生產經營情況在當地照章納稅。
④向國家提出建立“資源輸入地區向資源輸出地區補償的機制”。
三是督促神華集團補繳煤炭價格調節基金。
我省煤炭價調基金徵收使用管理辦法於2006年9月施行，目前地方煤炭生產企業徵收工作進展順利，但神華集團神東公司未能執行，2007年若按在榆境內生產銷售6000萬噸原煤計算，少繳價調基金15億元。
建議：
①與國家有關部委及神華集團總公司協商解決神東公司應繳我市煤炭價調基金的解繳入庫問題；
②通過省人大立法，形成地方法規，確保煤炭價調基金順利征繳。
四是恢復神朔鐵路營業稅納稅地點。建議向國家爭取將財稅〔2008〕13號規定的陝西、山西按里程分稅方式恢復為按營業稅暫行條例規定的全部稅額在機構所在地陝西神木繳納。
榆林境內石油、天然氣的探、採礦權，基本上被中石油登記，煤炭和鹽資源是當前基地建設中實現轉化利用的主要資源。
一是煤炭資源地方占有量太少。
建議：
①將大井田邊角地帶和上部火燒層殘留部分等不具備集中開採條件的煤炭資源，交由地方政府二次規劃開採；
②落實以榆天化為主的地方骨幹企業轉化項目的煤炭資源配置問題；
③在配置煤炭資源時能夠對地方企業和外來企業同等對待，外來企業必須在當地註冊，並吸收當地資本入股；
④省上新批探礦權和配置礦產資源時，在地方政府履行前置審核手續，以便屬地管理和協調配合。
二是岩鹽資源。
以岩鹽開發啟動我市南部縣工業化進程，發展鹽化工已形成共識。為了進一步摸清鹽資源蘊藏情況，建議由榆林承擔鹽資源的普查勘探工作，並給市鹽田勘探公司辦理有關岩鹽田的探礦權；同時，從政策、資金和技術等方面，積極支持榆林搞鹽田勘探開發，大力發展岩鹽開發和鹽化工。
一是調配主要污染物排放總量。2005年全市工業總產值只有2007年的52%，經濟總量只有2007年的63%(可比價)，當時基地大部分項目還在規劃階段，污染物排放指標很小。根據目前規劃建設的項目測算，到2010年全市污染物排放總量將在2005年的基礎上翻一番。因此在完成二氧化硫和化學需氧量“雙削減”的前提下，新上項目基本沒有環境容量。建議對榆林主要污染物排放總量進行調配，適當增加總量指標，並在今後審批重大項目時，依照環評報告書批准的指標，同步下達相應的污染物排放總量。
二是儘快啟動黃河引水工程。采兔溝、王圪堵、朱蓋溝水庫等水源工程建成後，雖能解決近期能源化工基地用水問題，但從長遠考慮，還遠不能滿足全市需水量，更談不上對基地建設的保障。建議抓緊黃河引水工程，推進各項前期工作，協調國家批准“引黃入榆”工程，適度開發利用地下水。
三是增加建設用地指標。“十一五”期間榆林需新增重大項目建設用地超過50平方公里，僅2007年項目建設用地就達到1萬畝，而省上下達全市的工業用地指標不到5000畝，2008年全市重點項目用地需求將達到1.7萬畝，遠遠不能滿足用地要求。
建議：
①給予適當政策傾斜，將榆林能源化工基地建設用地指標計畫單列；
②對產業調整中關小上大的蘭炭、小煤礦等項目用地實行用地指標置換；
③取得中、省核准、備案、審批的項目，在土地預審上報省上後，允許先行開工建設；
④在這次土地普查中，將基地規劃區內原登記為林地或宜林地的荒沙地，變更為荒沙地性質。
四是構建綜合交通體系。交通運輸仍是制約能源化工基地做大做強的重要因素。建議進一步加快鐵路、公路、航空等綜合交通體系建設，重點實施榆橫、紅檸、大保當至神木北等鐵路支線、綏德鐵路樞紐工程和榆神、榆綏、神府、榆佳等高速公路以及沿黃公路，加快建設榆林航空港。
調研組成員
課題組組長：艾保全
副組長：喬李平
成 員：張小平 馬富泉 楊 揚 郝維林 馮 磊 葛麗霞 曹 航 白景中
