政策全文
中共中央國務院關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見
耕地是我國最為寶貴的資源，關係十幾億人吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失。近年來，按照黨中央、國務院決策部署，各地區各有關部門積極採取措施，強化主體責任，嚴格落實占補平衡制度，嚴守耕地紅線，耕地保護工作取得顯著成效。當前，我國經濟發展進入新常態，新型工業化、城鎮化建設深入推進，耕地後備資源不斷減少，實現耕地占補平衡、占優補優的難度日趨加大，激勵約束機制尚不健全，耕地保護面臨多重壓力。為進一步加強耕地保護和改進占補平衡工作，現提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，按照黨中央、國務院決策部署，堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，著力加強耕地管控、建設、激勵多措並舉保護，採取更加有力措施，依法加強耕地占補平衡規範管理，落實藏糧於地、藏糧於技戰略，提高糧食綜合生產能力，保障國家糧食安全，為實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興中國夢構築堅實的資源基礎。
（二）基本原則
——堅持嚴保嚴管。強化耕地保護意識，強化土地用途管制，強化耕地質量保護與提升，堅決防止耕地占補平衡中補充耕地數量不到位、補充耕地質量不到位的問題，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象。已經確定的耕地紅線絕不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用。
——堅持節約優先。統籌利用存量和新增建設用地，嚴控增量、盤活存量、最佳化結構、提高效率，實行建設用地總量和強度雙控，提高土地節約集約利用水平，以更少的土地投入支撐經濟社會可持續發展。
——堅持統籌協調。充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，強化耕地保護主體責任，健全利益調節機制，激勵約束並舉，完善監管考核制度，實現耕地保護與經濟社會發展、生態文明建設相統籌，耕地保護責權利相統一。
——堅持改革創新。適應經濟發展新常態和供給側結構性改革要求，突出問題導向，完善永久基本農田管控體系，改進耕地占補平衡管理方式，實行占補平衡差別化管理政策，拓寬補充耕地途徑和資金渠道，不斷完善耕地保護和占補平衡制度，把握好經濟發展與耕地保護的關係。
（三）總體目標。牢牢守住耕地紅線，確保實有耕地數量基本穩定、質量有提升。到2020年，全國耕地保有量不少於18.65億畝，永久基本農田保護面積不少於15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標準農田，穩步提高糧食綜合生產能力，為確保穀物基本自給、口糧絕對安全提供資源保障。耕地保護制度和占補平衡政策體系不斷完善，促進形成保護更加有力、執行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。
二、嚴格控制建設占用耕地
（四）加強土地規劃管控和用途管制。充分發揮土地利用總體規劃的整體管控作用，從嚴核定新增建設用地規模，最佳化建設用地布局，從嚴控制建設占用耕地特別是優質耕地。實行新增建設用地計畫安排與土地節約集約利用水平、補充耕地能力掛鈎，對建設用地存量規模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區域，適當調減新增建設用地計畫。探索建立土地用途轉用許可制，強化非農建設占用耕地的轉用管控。
（五）嚴格永久基本農田劃定和保護。全面完成永久基本農田劃定，將永久基本農田劃定作為土地利用總體規劃的規定內容，在規劃批准前先行核定並上圖入庫、落地到戶，並與農村土地承包經營權確權登記相結合，將永久基本農田記載到農村土地承包經營權證書上。糧食生產功能區和重要農產品生產保護區範圍內的耕地要優先劃入永久基本農田，實行重點保護。永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。強化永久基本農田對各類建設布局的約束，各地區各有關部門在編制城鄉建設、基礎設施、生態建設等相關規劃，推進多規合一過程中，應當與永久基本農田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農田邊界。一般建設項目不得占用永久基本農田，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證，通過國土資源部用地預審；農用地轉用和土地徵收依法依規報國務院批准。嚴禁通過擅自調整縣鄉土地利用總體規劃，規避占用永久基本農田的審批。
（六）以節約集約用地緩解建設占用耕地壓力。實施建設用地總量和強度雙控行動，逐級落實“十三五”時期建設用地總量和單位國內生產總值占用建設用地面積下降的目標任務。盤活利用存量建設用地，推進建設用地二級市場改革試點，促進城鎮低效用地再開發，引導產能過剩行業和“殭屍企業”用地退出、轉產和兼併重組。完善土地使用標準體系，規範建設項目節地評價，推廣套用節地技術和節地模式，強化節約集約用地目標考核和約束，推動有條件的地區實現建設用地減量化或零增長，促進新增建設不占或儘量少占耕地。
三、改進耕地占補平衡管理
（七）嚴格落實耕地占補平衡責任。完善耕地占補平衡責任落實機制。非農建設占用耕地的，建設單位必須依法履行補充耕地義務，無法自行補充數量、質量相當耕地的，應當按規定足額繳納耕地開墾費。地方各級政府負責組織實施土地整治，通過土地整理、復墾、開發等推進高標準農田建設，增加耕地數量、提升耕地質量，以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充，落實補充耕地任務。各省（自治區、直轄市）政府要依據土地整治新增耕地平均成本和占用耕地質量狀況等，制定差別化的耕地開墾費標準。對經依法批准占用永久基本農田的，繳費標準按照當地耕地開墾費最高標準的兩倍執行。
（八）大力實施土地整治，落實補充耕地任務。各省（自治區、直轄市）政府負責統籌落實本地區年度補充耕地任務，確保省域內建設占用耕地及時保質保量補充到位。拓展補充耕地途徑，統籌實施土地整治、高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鈎、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，新增耕地經核定後可用於落實補充耕地任務。在嚴格保護生態前提下，科學劃定宜耕土地後備資源範圍，禁止開墾嚴重沙化土地，禁止在25度以上陡坡開墾耕地，禁止違規毀林開墾耕地。鼓勵地方統籌使用相關資金實施土地整治和高標準農田建設。充分發揮財政資金作用，鼓勵採取政府和社會資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，引導農村集體經濟組織、農民和新型農業經營主體等，根據土地整治規劃投資或參與土地整治項目，多渠道落實補充耕地任務。
（九）規範省域內補充耕地指標調劑管理。縣（市、區）政府無法在本行政轄區內實現耕地占補平衡的，可在市域內相鄰的縣（市、區）調劑補充，仍無法實現耕地占補平衡的，可在省域內資源條件相似的地區調劑補充。各省（自治區、直轄市）要規範補充耕地指標調劑管理，完善價格形成機制，綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償和管護費用等因素，制定調劑指導價格。
（十）探索補充耕地國家統籌。根據各地資源環境承載狀況、耕地後備資源條件、土地整治新增耕地潛力等，分類實施補充耕地國家統籌。耕地後備資源嚴重匱乏的直轄市，新增建設占用耕地後，新開墾耕地數量不足以補充所占耕地數量的，可向國務院申請國家統籌；資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省份，對由於實施國家重大建設項目造成的補充耕地缺口，可向國務院申請國家統籌。經國務院批准後，有關省份按規定標準向中央財政繳納跨省補充耕地資金，中央財政統籌安排落實國家統籌補充耕地任務所需經費，在耕地後備資源豐富省份落實補充耕地任務。跨省補充耕地資金收取標準綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償、管護費用及區域差異等因素確定，具體辦法由財政部會同國土資源部另行制定。
（十一）嚴格補充耕地檢查驗收。市縣政府要加強對土地整治和高標準農田建設項目的全程管理，規範項目規劃設計，強化項目日常監管和施工監理。做好項目竣工驗收，嚴格新增耕地數量認定，依據相關技術規程評定新增耕地質量。經驗收合格的新增耕地，應當及時在年度土地利用變更調查中進行地類變更。省級政府要做好對市縣補充耕地的檢查覆核，確保數量質量到位。
四、推進耕地質量提升和保護
（十二）大規模建設高標準農田。各省（自治區、直轄市）要根據全國高標準農田建設總體規劃和全國土地整治規劃的安排，逐級分解高標準農田建設任務，統一建設標準、統一上圖入庫、統一監管考核。建立政府主導、社會參與的工作機制，以財政資金引導社會資本參與高標準農田建設，充分調動各方積極性。加強高標準農田後期管護，按照誰使用、誰管護和誰受益、誰負責的原則，落實高標準農田基礎設施管護責任。高標準農田建設情況要統一納入國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平台，實行線上監管，統一評估考核。
（十三）實施耕地質量保護與提升行動。全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用，市縣政府要切實督促建設單位落實責任，將相關費用列入建設項目投資預算，提高補充耕地質量。將中低質量的耕地納入高標準農田建設範圍，實施提質改造，在確保補充耕地數量的同時，提高耕地質量，嚴格落實占補平衡、占優補優。加強新增耕地後期培肥改良，綜合採取工程、生物、農藝等措施，開展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復等，加速土壤熟化提質，實施測土配方施肥，強化土壤肥力保護，有效提高耕地產能。
（十四）統籌推進耕地休養生息。對25度以上坡耕地、嚴重沙化耕地、重要水源地15~25度坡耕地、嚴重污染耕地等有序開展退耕還林還草，不得將確需退耕還林還草的耕地劃為永久基本農田，不得將已退耕還林還草的土地納入土地整治項目，不得擅自將永久基本農田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕範圍。積極穩妥推進耕地輪作休耕試點，加強輪作休耕耕地管理，不得減少或破壞耕地，不得改變耕地地類，不得削弱農業綜合生產能力；加大輪作休耕耕地保護和改造力度，優先納入高標準農田建設範圍。因地制宜實行免耕少耕、深松淺翻、深施肥料、糧豆輪作套作的保護性耕作制度，提高土壤有機質含量，平衡土壤養分，實現用地與養地結合，多措並舉保護提升耕地產能。
（十五）加強耕地質量調查評價與監測。建立健全耕地質量和耕地產能評價制度，完善評價指標體系和評價方法，定期對全國耕地質量和耕地產能水平進行全面評價並發布評價結果。完善土地調查監測體系和耕地質量監測網路，開展耕地質量年度監測成果更新。
五、健全耕地保護補償機制
（十六）加強對耕地保護責任主體的補償激勵。積極推進中央和地方各級涉農資金整合，綜合考慮耕地保護面積、耕地質量狀況、糧食播種面積、糧食產量和糧食商品率，以及耕地保護任務量等因素，統籌安排資金，按照誰保護、誰受益的原則，加大耕地保護補償力度。鼓勵地方統籌安排財政資金，對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織和農戶給予獎補。獎補資金髮放要與耕地保護責任落實情況掛鈎，主要用於農田基礎設施後期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。
（十七）實行跨地區補充耕地的利益調節。在生態條件允許的前提下，支持耕地後備資源豐富的國家重點扶貧地區有序推進土地整治增加耕地，補充耕地指標可對口向省域內經濟發達地區調劑，補充耕地指標調劑收益由縣級政府通過預算安排用於耕地保護、農業生產和農村經濟社會發展。省（自治區、直轄市）政府統籌耕地保護和區域協調發展，支持占用耕地地區在支付補充耕地指標調劑費用基礎上，通過實施產業轉移、支持基礎設施建設等多種方式，對口扶持補充耕地地區，調動補充耕地地區保護耕地的積極性。
六、強化保障措施和監管考核
（十八）加強組織領導。各地區各有關部門要按照本意見精神，抓緊研究制定貫徹落實具體方案，強化耕地保護工作責任和保障措施。建立黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的共同責任機制，地方各級黨委和政府要樹立保護耕地的強烈意識，切實擔負起主體責任，採取積極有效措施，嚴格源頭控制，強化過程監管，確保本行政區域內耕地保護責任目標全面落實；地方各級政府主要負責人要承擔起耕地保護第一責任人的責任，組織相關部門按照職責分工履職盡責，充分調動農村集體經濟組織、農民和新型農業經營主體保護耕地的積極性，形成保護耕地合力。
（十九）嚴格監督檢查。完善國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平台，擴大全天候遙感監測範圍，對永久基本農田實行動態監測，加強對土地整治過程中的生態環境保護，強化耕地保護全流程監管。加強耕地保護信息化建設，建立耕地保護數據與信息部門共享機制。健全土地執法聯動協作機制，嚴肅查處土地違法違規行為。國家土地督察機構要加強對省級政府實施土地利用總體規劃、履行耕地保護目標責任、健全耕地保護制度等情況的監督檢查。
（二十）完善責任目標考核制度。完善省級政府耕地保護責任目標考核辦法，全面檢查和考核耕地與永久基本農田保護情況、高標準農田建設任務完成情況、補充耕地任務完成情況、耕地占補平衡落實情況等。經國務院批准，國土資源部會同農業部、國家統計局等有關部門下達省級政府耕地保護責任目標，作為考核依據。各省級政府要層層分解耕地保護任務，落實耕地保護責任目標，完善考核制度和獎懲機制。耕地保護責任目標考核結果作為領導幹部實績考核、生態文明建設目標評價考核的重要內容。探索編制土地資源資產負債表，完善耕地保護責任考核體系。實行耕地保護黨政同責，對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，依紀依規追究黨政領導責任。
內容解讀
1月24日,國務院新聞辦舉行新聞發布會,國土資源部部長姜大明、農業部副部長余欣榮、中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊和國土資源部副部長曹衛星介紹《中共中央國務院關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(以下簡稱《意見》)有關情況,並答記者提問。
讓真正保護耕地的地方“不吃虧”
姜大明表示,《意見》堅守土地公有制不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線,堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度,按照“嚴保嚴管、節約優先、統籌協調、改革創新”的原則,確立了新時期耕地保護工作的目標任務,明確了加強和改進耕地保護工作的總體要求和政策措施。《意見》同時提出來“兩個絕不能”,就是已經確定的耕地紅線絕不能突破,已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用。需要特彆強調的是,目前我國糧食連年增產,糧食的庫存也比較多,但是越是在這個時候,越要保持清醒的頭腦,越要繃緊耕地保護這根弦,不能有絲毫放鬆。
姜大明介紹,《意見》明確,完善耕地占補平衡責任落實機制,建設用地單位必須履行補充耕地義務,地方各級政府負責落實補充耕地任務。按照“以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充”要求,改進並規範耕地占補平衡管理。通過大規模建設高標準農田、實施耕地質量保護與提升行動、統籌推進耕地休養生息、加強耕地質量調查評價監測,大力推進耕地質量建設和保護。要建立經濟激勵機制。《意見》提出,要整合中央和地方各級涉農資金,對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織和農民進行獎補。據了解,像浙江、江蘇都把這件事情做起來了,希望各個省份都互相學習借鑑,從自己的實際出發,把補償機制、獎補機制建立起來。同時,要規範市、縣之間,包括少數的省與省之間的補充耕地的利益調節機制,讓真正保護耕地的地方或者是耕地增加的地方“不吃虧”,同時讓保護耕地的集體和農民能夠“得實惠”。
實施藏糧於地、藏糧於技戰略,夯實國家糧食安全基礎
“解決好13億人口吃飯的問題是我們國家治國理政的頭等大事,中央審時度勢提出了新形勢下的糧食安全新戰略,即確保‘穀物基本自給,口糧絕對安全’的戰略底線。同時,提出要實施藏糧於地、藏糧於技戰略。落實好中央的部署,從根本上講還是要保護好耕地。”余欣榮在回答記者提問時說。
余欣榮表示,保護耕地重在守住兩條底線,一是耕地數量的紅線,就是要落實最嚴格的耕地保護制度,紮緊耕地保護的“籬笆”,堅決守住18.65億畝耕地紅線。二是耕地質量的紅線,就是要深入實施耕地質量保護和提升行動,遏制耕地退化趨勢,提升耕地的質量。特別是要把最優質的耕地劃為永久基本農田,實行永久保護、永續利用。
在回答記者提出的“農業部在耕地質量建設方面有哪些具體措施”問題時,余欣榮表示,為把耕地質量切實保護好,農業部會同有關部門採取了一系列務實措施:加強高標準農田建設。到2020年,確保建成8億畝,力爭建成10億畝高標準農田,努力達到藏糧於地的要求。開展三大行動。一是耕地質量保護與提升行動,加強土壤肥力保護提升、退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復,促進耕地質量提升;二是化肥使用量零增長行動,推廣精準施肥減量、有機肥替代減量、新型肥料套用減量和新型主體示範帶動減量,力爭到2020年化肥使用量實現零增長;三是農藥使用量零增長行動,實行綠色防控減量、統防統治減量,高效藥械替代減量,力爭到2020年農藥使用量實現零增長。實施三項試點。一是東北黑土地保護利用試點,在東北4省(區)17個縣(市)集成推廣黑土地保護利用技術模式。
二是湖南重金屬污染耕地的治理修複試點,在長株潭地區的19個縣推進鎘低積累品種篩選推廣,實施耕地質量提升與重金屬污染治理,取得了明顯進展。三是耕地輪作休耕制度試點。在東北冷涼區、北方農牧交錯區、河北黑龍港地下水漏斗區、湖南長株潭重金屬污染區、西南石漠化區和西北生態嚴重退化地區開展耕地輪作休耕試點,促進耕地休養生息。余欣榮表示,耕地輪作休耕制度試點得到了基層廣大幹部、民眾的熱烈擁護和回響。輪作休耕既是中華民族傳統農耕文化在新形勢下的弘揚,也是落實綠色發展理念的有效行動,功在當代、利在長遠。今年還要進一步擴大規模、創新機制,為藏糧於地、藏糧於技奠定堅實的物質基礎、技術基礎和思想理念基礎。加強耕地質量監測。創新技術手段,建立覆蓋全國主要土壤類型的耕地質量監測網路,利用遙感技術,構建天空地立體式數字農業網路,實時跟蹤耕地質量狀況。
土地整治和高標準農田建設是保護耕地的重大舉措
韓俊表示,土地整治和高標準農田建設是保護耕地的重大舉措。“十二五”期間已經建成的高標準農田是4.03億畝,投入資金5900多億元,經過整治以後,耕地的質量和產能明顯提升。根據國土部提供的數據,大約要提高1到2個等級,糧食的產能大約要提高10%到20%。“十三五”時期,高標準農田建設的任務,首先是確保再建高標準農田4億畝,力爭要建成6億畝,《意見》在這方面提出了三個方面的重要政策舉措。
一是要整合財政資金,並通過財政資金撬動社會資金參與土地整治和高標準農田建設。財政資金“十三五”期間大約要投入6000億元,這6000億元如果能夠撬動社會資本參與高標準農田建設,再建成4億畝的任務是可以實現的。
二是要全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用。我們的建設占用了一些好的耕地,它的耕作層是熟化的,占用耕地的耕作層土壤要剝離,剝離以後用於補充耕地造地項目,這樣一來就可以改善土壤的條件,加快土壤的熟化進程,提高土壤的肥力,這方面既有工程性措施,也有技術性措施,是需要大量資金投入的。
三是強化基礎支撐。要建立一個比較科學的耕地質量和產能評價制度,要定期對全國耕地的產能和質量水平進行評價,要完善耕地質量調查與監測體系。
探索補充耕地國家統籌不是對耕地占補平衡制度鬆綁
對於記者提出的“探索補充耕地國家統籌,是不是明確了跨省的占補平衡可以解禁了”這一問題,曹衛星表示,探索資源匱乏省份補充耕地國家統籌,是實事求是解決資源匱乏省份保障發展需求、落實補充耕地實際困難的應對之策,不是對耕地占補平衡制度鬆綁,也不是放鬆管理要求。我們認為,通過界定範圍、嚴控規模、嚴格監督,完全可以確保補充耕地落到實處,牢牢守住全國耕地保護紅線,來實現保護耕地與保障發展的協調統一。
曹衛星說,經過多年的開發利用,我國的後備耕地資源也在逐步減少,特別是有一些耕地資源比較匱乏的省份,落實占補平衡政策遇到了一些現實的問題,與中央要求的占補平衡要數量、質量都到位還有差距。《意見》按照“控占用、調方式、算大賬、差別化”的思路,提出了改進和規範占補平衡管理新的政策措施。“控占用”,就是要減少新增建設占用耕地規模,從源頭上來減輕占補平衡的壓力。“調方式”,就是要轉變補充耕地的方式,儘量減少未利用地的開發,著力通過土地整治和高標準農田建設來落實補充耕地的數量和質量。“算大賬”,就是要從單純強調項目掛鈎算細賬,轉向兼顧區域平衡上算大賬,更好地落實地方政府的耕地保護責任。“差別化”,就是要充分考慮區域差異和項目差異,實事求是地解決占補平衡的困難,構建“縣域平衡為主,省域調劑為輔,國家統籌為補充”這樣一種占補平衡的新格局。
