轉發通知
國務院辦公廳轉發民政部等部門
關於做好農村最低生活保障制度與
扶貧開發政策有效銜接指導意見的通知
國辦發〔2016〕70號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
民政部、國務院扶貧辦、中央農辦、財政部、國家統計局、中國殘聯《關於做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。
國務院辦公廳
2016年9月17日
（此件公開發布）
全文
關於做好農村最低生活保障制度與
扶貧開發政策有效銜接的指導意見
民政部 國務院扶貧辦 中央農辦 財政部
國家統計局 中國殘聯
為貫徹落實黨中央、國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決策部署，切實做好農村最低生活保障（以下簡稱低保）制度與扶貧開發政策有效銜接工作，確保到2020年現行扶貧標準下農村貧困人口實現脫貧，制定本意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神特別是關於扶貧開發重要指示精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，以制度有效銜接為重點，加強部門協作，完善政策措施，健全工作機制，形成制度合力，充分發揮農村低保制度在打贏脫貧攻堅戰中的兜底保障作用。
（二）基本原則。
堅持應扶盡扶。精準識別農村貧困人口，將符合條件的農村低保對象全部納入建檔立卡範圍，給予政策扶持，幫助其脫貧增收。
堅持應保盡保。健全農村低保制度，完善農村低保對象認定辦法，加強農村低保家庭經濟狀況核查，及時將符合條件的建檔立卡貧困戶全部納入農村低保範圍，保障其基本生活。
堅持動態管理。做好農村低保對象和建檔立卡貧困人口定期核查，建立精準台賬，實現應進則進、應退則退。建立健全嚴格、規範、透明的貧困戶脫貧和低保退出標準、程式、核查辦法。
堅持資源統籌。統籌各類救助、扶貧資源，將政府兜底保障與扶貧開發政策相結合，形成脫貧攻堅合力，實現對農村貧困人口的全面扶持。
（三）主要目標。通過農村低保制度與扶貧開發政策的有效銜接，形成政策合力，對符合低保標準的農村貧困人口實行政策性保障兜底，確保到2020年現行扶貧標準下農村貧困人口全部脫貧。
二、重點任務
（一）加強政策銜接。在堅持依法行政、保持政策連續性的基礎上，著力加強農村低保制度與扶貧開發政策銜接。對符合農村低保條件的建檔立卡貧困戶，按規定程式納入低保範圍，並按照家庭人均收入低於當地低保標準的差額發給低保金。對符合扶貧條件的農村低保家庭，按規定程式納入建檔立卡範圍，並針對不同致貧原因予以精準幫扶。對返貧的家庭，按規定程式審核後，相應納入臨時救助、醫療救助、農村低保等社會救助制度和建檔立卡貧困戶扶貧開發政策覆蓋範圍。對不在建檔立卡範圍內的農村低保家庭、特困人員，各地統籌使用相關扶貧開發政策。貧困人口參加農村基本醫療保險的個人繳費部分由財政給予補貼，對基本醫療保險和大病保險支付後個人自負費用仍有困難的，加大醫療救助、臨時救助、慈善救助等幫扶力度，符合條件的納入重特大疾病醫療救助範圍。對農村低保家庭中的老年人、未成年人、重度殘疾人、重病患者等重點救助對象，要採取多種措施提高救助水平，保障其基本生活，嚴格落實困難殘疾人生活補貼制度和重度殘疾人護理補貼制度。
（二）加強對象銜接。縣級民政、扶貧等部門和殘聯要密切配合，加強農村低保和扶貧開發在對象認定上的銜接。完善農村低保家庭貧困狀況評估指標體系，以家庭收入、財產作為主要指標，根據地方實際情況適當考慮家庭成員因殘疾、患重病等增加的剛性支出因素，綜合評估家庭貧困程度。進一步完善農村低保和建檔立卡貧困家庭經濟狀況核查機制，明確核算範圍和計算方法。對參與扶貧開發項目實現就業的農村低保家庭，在核算其家庭收入時，可以扣減必要的就業成本，具體扣減辦法由各地根據實際情況研究制定。“十三五”期間，在農村低保和扶貧對象認定時，中央確定的農村居民基本養老保險基礎養老金暫不計入家庭收入。
（三）加強標準銜接。各地要加大省級統籌工作力度，制定農村低保標準動態調整方案，確保所有地方農村低保標準逐步達到國家扶貧標準。農村低保標準低於國家扶貧標準的地方，要按照國家扶貧標準綜合確定農村低保的最低指導標準。農村低保標準已經達到國家扶貧標準的地方，要按照動態調整機制科學調整。進一步完善農村低保標準與物價上漲掛鈎的聯動機制，確保困難民眾不因物價上漲影響基本生活。各地農村低保標準調整後應及時向社會公布，接受社會監督。
（四）加強管理銜接。對農村低保對象和建檔立卡貧困人口實施動態管理。鄉鎮人民政府（街道辦事處）要會同村（居）民委員會定期、不定期開展走訪調查，及時掌握農村低保家庭、特困人員和建檔立卡貧困家庭人口、收入、財產變化情況，並及時上報縣級民政、扶貧部門。縣級民政部門要將農村低保對象、特困人員名單提供給同級扶貧部門；縣級扶貧部門要將建檔立卡貧困人口名單和脫貧農村低保對象名單、脫貧家庭人均收入等情況及時提供給同級民政部門。健全信息公開機制，鄉鎮人民政府（街道辦事處）要將農村低保和扶貧開發情況納入政府信息公開範圍，將建檔立卡貧困人口和農村低保對象、特困人員名單在其居住地公示，接受社會和民眾監督。
三、工作要求
（一）制定實施方案。按照中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，各省（區、市）民政、扶貧部門要會同有關部門抓緊制定本地區實施方案，各市縣要進一步明確銜接工作目標、重點任務、實施步驟和行動措施，確保落到實處。2016年11月底前，各省（區、市）民政、扶貧部門要將實施方案報民政部、國務院扶貧辦備案。
（二）開展摸底調查。2016年12月底前，縣級民政、扶貧部門和殘聯要指導鄉鎮人民政府（街道辦事處）抓緊開展一次農村低保對象和建檔立卡貧困人口台賬比對，逐戶核對農村低保對象和建檔立卡貧困人口，掌握納入建檔立卡範圍的農村低保對象、特困人員、殘疾人數據，摸清建檔立卡貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的貧困家庭情況，為做好農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接奠定基礎。
（三）建立溝通機制。各地要加快健全低保信息系統和扶貧開發信息系統，逐步實現低保和扶貧開發信息系統互聯互通、信息共享，不斷提高低保、扶貧工作信息化水平。縣級殘聯要與民政、扶貧等部門加強貧困殘疾人和重度殘疾人相關信息的溝通。縣級民政、扶貧部門要定期會商交流農村低保對象和建檔立卡貧困人口變化情況，指導鄉鎮人民政府（街道辦事處）及時更新農村低保對象和建檔立卡貧困人口數據，加強信息核對，確保信息準確完整、更新及時，每年至少比對一次台賬數據。
（四）強化考核監督。各地要將農村低保制度與扶貧開發政策銜接工作分別納入低保工作績效評價和脫貧攻堅工作成效考核體系。加大對農村低保制度與扶貧開發政策銜接工作的督促檢查力度，加強社會監督，建立第三方評估機制，增強約束力和工作透明度。健全責任追究機制，對銜接工作中出現的違法違紀問題，要依法依紀嚴肅追究有關人員責任。
四、保障措施
（一）明確職責分工。各地民政、扶貧、農村工作、財政、統計等部門和殘聯要各負其責，加強溝通協調，定期會商交流情況，研究解決存在的問題。民政部門牽頭做好農村低保制度與扶貧開發政策銜接工作；扶貧部門落實扶貧開發政策，配合做好銜接工作；農村工作部門綜合指導銜接政策設計工作；財政部門做好相關資金保障工作；統計部門會同有關部門組織實施農村貧困監測，及時提供調整低保標準、扶貧標準所需的相關數據；殘聯會同有關部門及時核查殘疾人情況，配合做好對農村低保對象和建檔立卡貧困人口中殘疾人的重點幫扶工作。
（二）加強資金統籌。各地財政部門要按照國務院有關要求，結合地方實際情況，推進社會救助資金統籌使用，盤活財政存量資金，增加資金有效供給；最佳化財政支出結構，科學合理編制預算，提升資金使用效益。中央財政安排的社會救助補助資金，重點向保障任務重、地方財政困難、工作績效突出的地區傾斜。各地財政、民政部門要加強資金使用管理情況檢查，確保資金使用安全、管理規範。
（三）提高工作能力。加強鄉鎮人民政府（街道辦事處）社會救助能力建設，探索建立村級社會救助協理員制度，在鄉鎮人民政府（街道辦事處）現有編制內，根據社會救助對象數量等因素配備相應工作人員，加大業務培訓力度，進一步提高基層工作人員服務和管理能力。通過政府購買服務等方式，引入社會力量參與提供農村低保服務。充分發揮第一書記和駐村工作隊在落實農村低保制度和扶貧開發政策中的骨幹作用。進一步健全社會救助“一門受理、協同辦理”工作機制，為農村低保對象和建檔立卡貧困人口提供“一站式”便民服務。
（四）強化輿論引導。充分利用新聞媒體和基層政府便民服務視窗、公園廣場、醫療機構、村（社區）公示欄等，組織開展有針對性的農村低保制度和扶貧開發政策宣傳活動，在全社會努力營造積極參與和支持的濃厚氛圍。堅持正確輿論導向，積極弘揚正能量，著力增強貧困民眾脫貧信心，鼓勵貧困民眾在政府扶持下依靠自我奮鬥實現脫貧致富。
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近日，國務院辦公廳轉發了民政部、國務院扶貧辦、中央農辦、財政部、國家統計局、中國殘聯《關於做好農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》（以下簡稱《意見》），部署做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接工作。
《意見》指出，要堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，堅持應扶盡扶、應保盡保、動態管理、資源統籌等原則，通過農村低保制度與扶貧開發政策的有效銜接，形成脫貧攻堅合力，對符合低保標準的農村貧困人口實行政策性保障兜底，確保到2020年現行扶貧標準下農村貧困人口全部脫貧。
《意見》進一步明確了加強農村低保制度與扶貧開發政策銜接的重點任務。在政策銜接方面，符合農村低保條件的建檔立卡貧困戶，按規定程式納入低保範圍；符合扶貧條件的農村低保家庭，按規定程式納入建檔立卡範圍。不在建檔立卡範圍內的農村低保家庭、特困人員，統籌使用相關扶貧開發政策。在對象銜接方面，提出要完善農村低保家庭貧困狀況評估指標體系，以家庭收入、財產作為主要指標，根據地方實際情況適當考慮家庭成員因殘疾、患重病等增加的剛性支出因素，綜合評估家庭貧困程度。在標準銜接方面，規定農村低保標準低於國家扶貧標準的地方，按照國家扶貧標準綜合確定農村低保的最低指導標準；農村低保標準已經達到國家扶貧標準的地方，按照動態調整機制科學調整。在管理銜接方面，要求縣級民政部門、扶貧部門加強溝通，共享農村低保對象、特困人員名單和建檔立卡貧困人口、脫貧農村低保對象名單等相關信息。
《意見》要求，2016年11月底前，各省（區、市）民政、扶貧部門將實施方案報民政部、國務院扶貧辦備案。2016年12月底前，縣級民政部門、扶貧部門和殘聯要指導鄉鎮人民政府（街道辦事處）開展一次農村低保對象和建檔立卡貧困人口台賬比對。從2016年開始，相關部門每年至少比對一次台賬數據。
《意見》提出，中央財政安排的社會救助補助資金，要重點向保障任務重、地方財政困難、工作績效突出的地區傾斜。要探索建立村級社會救助協理員制度，根據社會救助對象數量等因素配備相應工作人員。要通過政府購買服務等方式，引入社會力量參與提供農村低保服務。
圖解
圖解：關於做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見專家解讀
圖解：指導意見強化銜接形成合力確保實現精準脫貧
——專家解讀《關於做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》
新華社北京9月27日電（記者 王思北）國務院辦公廳近日轉發民政部等部門《關於做好農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》。專家指出，意見是實施農村低保兜底脫貧的制度性保障，兩項制度的銜接應常態化、機制化，形成政策合力，確保到2020年現行扶貧標準下農村貧困人口實現脫貧。
“農村低保和扶貧開發是國家扶貧戰略的兩個重要支點，農村低保是生活救助，扶貧開發是能力提升；農村低保是維持生存，扶貧開發是促進發展，二者相輔相成、相互促進。”南京大學社會保障研究中心主任林閩鋼表示。
中國農業大學人文與發展學院教授、中國社會保障學會社會救助分會副會長左停認為，還應看到兩項制度在基層實施和實踐中也面臨類似的各地農村社會環境差異性大、政策執行標準模糊、政策對象精準識別困難、鄉村政策執行能力不足、基礎數據條件缺乏等問題。
意見明確了加強農村低保制度與扶貧開發政策銜接的重點任務，提出要堅持應扶盡扶、應保盡保、動態管理、資源統籌等原則，將政府兜底保障與扶貧開發政策相結合，形成脫貧攻堅合力，實現對農村貧困人口的全面扶持。
左停表示，切實做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接，可以減少因制度不一造成的問題，更可以形成合力提升兩項制度的實施績效。意見是從政策頂層設計上對我國精準扶貧和精準脫貧戰略的一次重要推動。
為確保銜接工作落地，意見還提出，中央財政安排的社會救助補助資金，重點向保障任務重、地方財政困難、工作績效突出的地區傾斜。同時，要求探索建立村級社會救助協理員制度，根據社會救助對象數量等因素配備相應工作人員。通過政府購買服務等方式，引入社會力量參與提供農村低保服務。
林閩鋼表示，意見使相關部門發揮各自優勢，對精準扶貧目標和工作有效發力，全面提高精準扶貧的回應性和有效性。但這項工作影響面大、操作環節多，具體實施中還會遇到一些問題，仍需要在實踐中加以探索和解決、並不斷完善。
“意見提出了一個指導性框架，最核心的還是地方政府和有關部門的重視和協調，比如各地的低保和扶貧的標準條件、具體的人群識別程式仍然需要細化、具體化和落實。”左停說，地方以及相關部門應建立溝通平台、制定實施方案，力求做到兩項制度銜接的常態化、機制化，形成幫助貧困群體的協調互補的制度合力，進而確保到2020年現行扶貧標準下農村貧困人口全部脫貧。
