意見印發
文化和旅遊部等17部門關於印發《關於促進鄉村旅遊可持續發展的指導意見》的通知
為深入貫徹落實《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》（中發〔2018〕1號）和《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》檔案精神，實施鄉村旅遊精品工程，培育農村發展新動能，促進鄉村旅遊可持續發展，文化和旅遊部會同有關部門共同研究制定了《關於促進鄉村旅遊可持續發展的指導意見》，現印發給你們，請認真貫徹實施。
文化和旅遊部國家發展改革委工業和信息化部
財政部人力資源社會保障部自然資源部
生態環境部住房城鄉建設部交通運輸部
農業農村部國家衛生健康委中國人民銀行
國家體育總局中國銀行保險監督國家林業和草原局管理委員會
國家文物局國務院扶貧辦
2018年11月15日
意見全文
關於促進鄉村旅遊可持續發展的指導意見
鄉村旅遊是旅遊業的重要組成部分，是實施鄉村振興戰略的重要力量，在加快推進農業農村現代化、城鄉融合發展、貧困地區脫貧攻堅等方面發揮著重要作用。為深入貫徹落實《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》（中發〔2018〕1號）和《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》，推動鄉村旅遊提質增效，促進鄉村旅遊可持續發展，加快形成農業農村發展新動能，現提出以下意見：
一、總體要求
（一）指導思想
全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立新發展理念，落實高質量發展要求，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，從農村實際和旅遊市場需求出發，強化規劃引領，完善鄉村基礎設施建設，最佳化鄉村旅遊環境，豐富鄉村旅遊產品，促進鄉村旅遊向市場化、產業化方向發展，全面提升鄉村旅遊的發展質量和綜合效益,為實現我國鄉村全面振興作出重要貢獻。
（二）基本原則
——生態優先，綠色發展。踐行綠水青山就是金山銀山的理念，注重開發與保護並舉，統籌考慮資源環境承載能力和發展潛力，加強對鄉村生態環境和鄉村特色風貌的保護，強化有序開發、合理布局，避免急功近利、盲目發展。
——因地制宜，特色發展。根據區域特點和資源稟賦，以市場為導向，因地制宜，科學規劃，積極開發特色化、差異化、多樣化的鄉村旅遊產品，防止大拆大建、千村一面和城市化翻版、簡單化複製，避免低水平同質化競爭。
——以農為本，多元發展。堅持以農民為受益主體，以農業農村為基本依託，尊重農民意願，注重農民的全過程參與，調動農民積極性與創造性，加大政府的支持和引導力度，吸引更多的社會資本和經營主體投入鄉村旅遊的發展，釋放鄉村旅遊發展活力。
——豐富內涵，品質發展。挖掘鄉村傳統文化和鄉俗風情，加強鄉村文物保護利用和文化遺產保護傳承，吸收現代文明優秀成果，在保護傳承基礎上創造性轉化、創新性發展，提升農村農民精神面貌，豐富鄉村旅遊的人文內涵，推動鄉村旅遊精品化、品牌化發展。
——共建共享，融合發展。整合資源，部門聯動，統籌推進，加快鄉村旅遊與農業、教育、科技、體育、健康、養老、文化創意、文物保護等領域深度融合，培育鄉村旅遊新產品新業態新模式，推進農村一二三產業融合發展，實現農業增效、農民增收、農村增美。
（三）主要目標
到2022年，旅遊基礎設施和公共服務設施進一步完善，鄉村旅遊服務質量和水平全面提升，富農惠農作用更加凸顯，基本形成布局合理、類型多樣、功能完善、特色突出的鄉村旅遊發展格局。
二、加強規劃引領，最佳化區域布局
（四）最佳化鄉村旅遊區域整體布局
推動旅遊產品和市場相對成熟的區域、交通幹線和A級景區周邊的地區深化開展鄉村旅遊，支持具備條件的地區打造鄉村旅遊目的地，促進鄉村旅遊規模化、集群化發展。鼓勵東部地區圍繞服務中心城市，重點推進環都市鄉村旅遊度假帶建設，提升鄉村旅遊產品品質，推動鄉村旅遊目的地建設；鼓勵中西部地區圍繞脫貧攻堅，重點推動鄉村旅遊與新型城鎮化有機結合，合理利用古村古鎮、民族村寨、文化村鎮，打造“三區三州”深度貧困地區旅遊大環線，培育一批鄉村旅遊精品線路；鼓勵東北地區依託農業、林業、避暑、冰雪等優勢，重點推進避暑旅遊、冰雪旅遊、森林旅遊、康養旅遊、民俗旅遊等，探索開展鄉村旅遊邊境跨境交流，打造鄉村旅遊新高地。（文化和旅遊部、發展改革委、農業農村部、自然資源部、體育總局、林草局按職責分工負責）
（五）促進鄉村旅遊區域協同發展
加強東、中西部旅遊協作，促進旅遊者和市場要素流動，形成互為客源、互為市場、互動發展的良好局面。加強鄉村旅遊產品與城市居民休閒需求的對接，統籌城鄉基礎設施和公共服務，加大城市人才、智力資源對鄉村旅遊的支持，促進城鄉間人員往來、信息溝通、資本流動，加快城鄉一體化發展進程。注重旅遊資源開發的整體性，鼓勵相鄰地區打破行政壁壘，統籌規劃，協同發展。依託風景名勝區、歷史文化名城名鎮名村、特色景觀旅遊名鎮、傳統村落，探索名勝名城名鎮名村“四名一體”全域旅遊發展模式。（文化和旅遊部、發展改革委、農業農村部、自然資源部、住房城鄉建設部、人力資源社會保障部按職責分工負責）
（六）制定鄉村旅遊發展規劃
各地區要將鄉村旅遊發展作為重要內容納入經濟社會發展規劃、國土空間規劃以及基礎設施建設、生態環境保護等專項規劃，在規劃中充分體現鄉村旅遊的發展要求。支持有條件的地區組織開展鄉村旅遊資源普查和發展狀況調查，編制鄉村旅遊發展規劃，鼓勵突破行政區域限制，跨區域整合旅遊資源，制定區域性鄉村旅遊發展規劃。鄉村旅遊發展規劃要符合當地實際，強化鄉土風情、鄉居風貌和文化傳承，尊重村民發展意願，落實國土空間規劃有關要求，注重規劃銜接與落地實施。嚴格保護耕地，落實永久基本農田控制線並實行特殊保護。獨立編制的鄉村旅遊發展規劃應符合鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃的有關要求。（文化和旅遊部、發展改革委、生態環境部、自然資源部、住房城鄉建設部、農業農村部、文物局按職責分工負責）
三、完善基礎設施，提升公共服務
（七）提升鄉村旅遊基礎設施
結合美麗鄉村建設、新型城鎮化建設、移民搬遷等工作，實施鄉村綠化、美化、亮化工程，提升鄉村景觀，改善鄉村旅遊環境。加快交通幹道、重點旅遊景區到鄉村旅遊地的道路交通建設，提升鄉村旅遊的可進入性。鼓勵有條件的旅遊城市與遊客相對聚集鄉村旅遊區間開通鄉村旅遊公交專線、鄉村旅遊直通車，方便城市居民和遊客到鄉村旅遊消費。完善農村公路網路布局，加快鄉鎮、建制村硬化路“暢返不暢”整治，提高農村公路等級標準，鼓勵因地制宜發展旅遊步道、登山步道、腳踏車道等慢行系統。引導自駕車房車營地、交通驛站建設向特色村鎮、風景廊道等重要節點延伸布點，定期發布鄉村旅遊自駕游精品線路產品。加強鄉村旅遊供水供電、垃圾污水處理以及停車、環衛、通訊等配套設施建設，提升鄉村旅遊發展保障能力。（文化和旅遊部、發展改革委、農業農村部、交通運輸部、財政部按職責分工負責）
（八）完善鄉村旅遊公共服務體系
實施“廁所革命”新三年計畫，引進推廣廁所先進技術。結合鄉村實際因地制宜進行廁所建設、改造和設計，注重與周邊和整體環境布局協調，儘量體現地域文化特色，配套設施始終堅持衛生實用，反對搞形式主義、奢華浪費。積極組織開展廁所革命公益宣傳活動，深入開展遊客、民眾文明如廁教育。推動建立鄉村旅遊諮詢服務體系，在有條件、遊客數量較大的鄉村旅遊區建設遊客諮詢服務中心，進一步完善鄉村旅遊標識標牌建設，強化解說、信息諮詢、安全救援等服務體系建設，完善餐飲住宿、休閒娛樂、戶外運動、商品購物、文化展演、民俗體驗等配套服務，促進鄉村旅遊便利化。加快推動鄉村旅遊信息平台建設，完善網上預訂、支付、交流等功能，推動鄉村旅遊智慧化。（文化和旅遊部、發展改革委、農業農村部、住房城鄉建設部、自然資源部、財政部、工業和信息化部、衛生健康委按職責分工負責）
四、豐富文化內涵，提升產品品質
（九）突出鄉村旅遊文化特色
在保護的基礎上，有效利用文物古蹟、傳統村落、民族村寨、傳統建築、農業遺蹟、灌溉工程遺產、農業文化遺產、非物質文化遺產等，融入鄉村旅遊產品開發。促進文物資源與鄉村旅遊融合發展，支持在文物保護區域因地制宜適度發展服務業和休閒農業，推介文物領域研學旅行、體驗旅遊、休閒旅遊項目和精品旅遊線路，發揮文物資源對提高國民素質和社會文明程度、推動經濟社會發展的重要作用。支持農村地區地域特色文化、民族民間文化、優秀農耕文化、傳統手工藝、優秀戲曲曲藝等傳承發展，創新表現形式，開發一批鄉村文化旅遊產品。依託鄉村旅遊創客基地，推動傳統工藝品的生產、設計等和發展鄉村旅遊有機結合。鼓勵鄉村與專業藝術院團合作，打造特色鮮明、體現地方人文的文化旅遊精品。大力發展鄉村特色文化產業。支持在鄉村地區開展紅色旅遊、研學旅遊。（文化和旅遊部、發展改革委、住房城鄉建設部、生態環境部、農業農村部、文物局按職責分工負責）
（十）豐富鄉村旅遊產品類型
對接旅遊者觀光、休閒、度假、康養、科普、文化體驗等多樣化需求，促進傳統鄉村旅遊產品升級，加快開發新型鄉村旅遊產品。結合現代農業發展，建設一批休閒農業精品園區、農業公園、農村產業融合發展示範園、田園綜合體、農業莊園，探索發展休閒農業和鄉村旅遊新業態。結合鄉村山地資源、森林資源、水域資源、地熱冰雪資源等，發展森林觀光、山地度假、水域休閒、冰雪娛樂、溫泉養生等旅遊產品。鼓勵有條件地區，推進鄉村旅遊和中醫藥相結合，開發康養旅遊產品。充分利用農村土地、閒置宅基地、閒置農房等資源，開發建設鄉村民宿、養老等項目。依託當地自然和文化資源稟賦發展特色民宿，在文化傳承和創意設計上實現提升，完善行業標準、提高服務水平、探索精準行銷，避免盲目跟風和低端複製，引進多元投資主體，促進鄉村民宿多樣化、個性化、專業化發展。鼓勵開發具有地方特色的服飾、手工藝品、農副土特產品、旅遊紀念品等旅遊商品。（文化和旅遊部、發展改革委、農業農村部、生態環境部、自然資源部、體育總局、林草局按職責分工負責）
（十一）提高鄉村旅遊服務管理水平
制定完善鄉村旅遊各領域、各環節服務規範和標準，加強經營者、管理者、當地居民等技能培訓，提升鄉村旅遊服務品質。提升當地居民旅遊觀念和服務意識，提升文明習慣、掌握經營管理技巧。鼓勵先進文化、科技手段在鄉村旅遊產品體驗和服務、管理中的運用，增加鄉村旅遊發展的知識含量。大力開展專業志願者支援鄉村行動，鼓勵專業人士參與鄉村景觀設計、鄉村旅遊策劃等活動。探索運用連鎖式、託管式、共享式、會員制、分時制、職業經理制等現代經營管理模式，提升鄉村旅遊的運營能力和管理水平。（文化和旅遊部、農業農村部、人力資源社會保障部按職責分工負責）
五、創建旅遊品牌，加大市場行銷
（十二）培育構建鄉村旅遊品牌體系
樹立鄉村旅遊品牌意識，提升品牌形象，增強鄉村旅遊品牌的影響力和競爭力。鼓勵各地整合鄉村旅遊優質資源，推出一批特色鮮明、優勢突出的鄉村旅遊品牌，構建全方位、多層次的鄉村旅遊品牌體系。建立全國鄉村旅遊重點村名錄，開展鄉村旅遊精品工程，培育一批全國鄉村旅遊精品村、精品單位。鼓勵具備條件的地區集群發展鄉村旅遊，積極打造有影響力的鄉村旅遊目的地。支持資源稟賦好、基礎設施完善、公共服務體系健全的鄉村旅遊點申報創建A級景區、旅遊度假區、特色小鎮等品牌。（文化和旅遊部、發展改革委、農業農村部、生態環境部按職責分工負責）
（十三）創新鄉村旅遊行銷模式
發揮政府積極作用，鼓勵社會力量參與鄉村旅遊宣傳推廣和中介服務，鼓勵各地開展鄉村旅遊宣傳活動，拓寬鄉村旅遊客源市場。依託電視、電台、報紙等傳統媒體資源，利用旅遊推介會、博覽會、節事活動等平台，擴大鄉村旅遊宣傳。充分利用新媒體自媒體，支持電商平台開設鄉村旅遊頻道，開展線上宣傳推廣和產品銷售等。（文化和旅遊部、發展改革委、農業農村部按職責分工負責）
六、注重農民受益，助力脫貧攻堅
（十四）探索推廣發展模式
支持旅行社利用客源優勢，最大限度宣傳推介旅遊資源並組織遊客前來旅遊，並通過聯合行銷等方式共同開發市場的“旅行社帶村”模式。積極推進景區輻射帶動周邊發展鄉村旅遊，形成鄉村與景區共生共榮、共建共享的“景區帶村”模式。大力支持懂經營、善管理的本地及返鄉能人投資旅遊，以吸納就業、帶動創業的方式帶動農民增收致富的“能人帶戶”模式。不斷壯大企業主導鄉村旅遊經營，吸納當地村民參與經營或管理的“公司+農戶”模式。引導規範專業化服務與規模化經營相結合的“合作社+農戶”模式。鼓勵各地從實際出發，積極探索推廣多方參與、機制完善、互利共贏的新模式新做法，建立定性定量分析的工作檯賬，總結推廣旅遊扶貧工作。（文化和旅遊部、農業農村部、國務院扶貧辦按職責分工負責）
（十五）完善利益聯結機制
突出重點，做好深度貧困地區旅遊扶貧工作。建立健全多元的利益聯結機制，讓農民更好分享旅遊發展紅利，提高農民參與性和獲得感。探索資源變資產、資金變股金、農民變股東的途徑，引導村集體和村民利用資金、技術、土地、林地、房屋以及農村集體資產等入股鄉村旅遊合作社、旅遊企業等獲得收益，鼓勵企業實行保底分紅。支持在貧困地區實施一批以鄉村民宿改造提升為重點的旅遊扶貧項目，引導貧困民眾對閒置農房升級改造，指導各地在明晰產權的基礎上，建立有效的帶貧減貧機制，增加貧困民眾收益。支持當地村民和回鄉人員創業，參與鄉村旅遊經營和服務。鼓勵鄉村旅遊企業優先吸納當地村民就業。（文化和旅遊部、農業農村部、自然資源部、林草局、國務院扶貧辦按職責分工負責）
七、整合資金資源，強化要素保障
（十六）完善財政投入機制
加大對鄉村旅遊項目的資金支持力度。鼓勵有條件、有需求的地方統籌利用現有資金渠道，積極支持提升村容村貌，改善鄉村旅遊重點村道路、停車場、廁所、垃圾污水處理等基礎服務設施。按規定統籌的相關涉農資金可以用於培育發展休閒農業和鄉村旅遊。（財政部、發展改革委、農業農村部按職責分工負責）
（十七）加強用地保障
各地應將鄉村旅遊項目建設用地納入國土空間規劃和年度土地利用計畫統籌安排。在符合生態環境保護要求和相關規劃的前提下，鼓勵各地按照相關規定，盤活農村閒置建設用地資源，開展城鄉建設用地增減掛鈎，最佳化建設用地結構和布局，促進休閒農業和鄉村旅遊發展，提高土地節約集約利用水平。鼓勵通過流轉等方式取得屬於文物建築的農民房屋及宅基地使用權，統一保護開發利用。在充分保障農民宅基地用益物權的前提下，探索農村集體經濟組織以出租、入股、合作等方式盤活利用閒置宅基地和農房，按照規劃要求和用地標準，改造建設鄉村旅遊接待和活動場所。支持歷史遺留工礦廢棄地再利用、荒灘等未利用土地開發鄉村旅遊。（自然資源部、住房城鄉建設部、生態環境部、農業農村部、林草局按職責分工負責）
（十八）加強金融支持
鼓勵金融機構為鄉村旅遊發展提供信貸支持，創新金融產品，降低貸款門檻，簡化貸款手續，加大信貸投放力度，扶持鄉村旅遊龍頭企業發展。依法合規推進農村承包土地的經營權、農民住房財產權抵押貸款業務，積極推進集體林權抵押貸款、旅遊門票收益權質押貸款業務，擴大鄉村旅遊融資規模，鼓勵鄉村旅遊經營戶通過小額貸款、保證保險實現融資。鼓勵保險業向鄉村旅遊延伸，探索支持鄉村旅遊的保險產品。（財政部、自然資源部、人民銀行、銀保監會按職責分工負責）
（十九）加強人才隊伍建設
將鄉村旅遊納入各級鄉村振興幹部培訓計畫，加強對縣、鄉鎮黨政領導發展鄉村旅遊的專題培訓。通過專題培訓、送教上門、結對幫扶等方式，開展多層次、多渠道的鄉村旅遊培訓。各級人社、農業農村、文化和旅遊、扶貧等部門要將鄉村旅遊人才培育納入培訓計畫，加大對鄉村旅遊的管理人員、服務人員的技能培訓，培養結構合理、素質較高的鄉村旅遊從業人員隊伍。開展鄉村旅遊創客行動，組織引導大學生、文化藝術人才、專業技術人員、青年創業團隊等各類“創客”投身鄉村旅遊發展，促進人才向鄉村流動，改善鄉村旅遊人才結構。（文化和旅遊部、人力資源社會保障部、農業農村部、國務院扶貧辦按職責分工負責）
各地各部門要把鄉村旅遊可持續、高質量發展作為實施鄉村振興戰略的重要舉措，統籌鄉村旅遊發展工作，結合實際出台落實意見或實施方案，明確部門工作職責，建立督導機制，形成推動鄉村旅遊發展的強大合力，推動各項任務貫徹落實。
意見解讀
意見明確了促進鄉村旅遊可持續發展的五項措施，包括加強規劃引領，最佳化區域布局，促進鄉村旅遊區域協同發展；完善基礎設施，提升公共服務，改善鄉村旅遊環境，促進鄉村旅遊便利化；豐富文化內涵，提升產品品質，豐富鄉村旅遊產品類型，提高鄉村旅遊服務管理水平；創建旅遊品牌，加大市場行銷，培育構建鄉村旅遊品牌體系，創新鄉村旅遊行銷模式；注重農民受益，助力脫貧攻堅，探索推廣發展模式，完善利益聯結機制。
意見還提出了完善財政投入機制、加強用地保障、加強金融支持、加強人才隊伍建設等推進鄉村旅遊可持續發展的保障措施。
中國科學院旅遊研究與規劃設計中心總規劃師寧志中認為，隨著我國城鎮化水平不斷提高，鄉村旅遊市場規模將持續擴大。我國大約70%的旅遊資源分布在鄉村，開發潛力巨大。以資源和市場為導向，最佳化鄉村旅遊區域布局，將鄉村旅遊納入區域社會經濟發展規劃，促進鄉村旅遊規模化、集群化發展，對於區域鄉村產業振興具有重要意義。意見的出台有利於引導實現農民致富、投資者獲得合理回報、鄉村環境持續美化的共贏格局。
