發文背景
國企改革是個長期、艱難的探索過程，改革開放以來，國企改革的步伐從未停止過。
自1984年城市經濟體制改革啟動，到1998年開始改革攻堅期間，企業承包經營責任制全面推行，一些重大改革措施，如國有中小企業改制、公司制股份制改革、企業破產的操作、建立再就業中心託管下崗職工等也開始探索或試點。
隨著其他所有制企業快速發展、市場競爭日趨激烈，國有企業逐漸面臨嚴峻挑戰。到1997年，國有獨立核算工業企業中虧損企業的虧損額比1987年上升十多倍，相當一部分企業不能正常發放工資和退休金。
中共中央國務院關於深化國有企業改革的指導意見1998年至2002年，國企改革在三方面實現了突破：通過國有中小企業改革，上百萬家國有、集體中小企業改制退出公有制序列；通過國有大中型困難企業的政策性關閉破產，5000多戶扭虧無望的困難企業退出市場；通過再就業中心和基本保障線政策，託管、安置了近3000萬下崗職工，建立了國企職工可以流動的機制。
在前期改革過程中，國有大企業的體制基本沒有觸動，在迅速發展的市場環境中其問題日益暴露。2003年後，我國的國有企業改革進入以國有大企業改革為重點的階段。
2002年11月召開的黨的十六大決定啟動國有資產管理體制改革。隨後成立的國資委，制定和建立了包括企業清產核資制度、企業發展戰略和主業管理制度、企業經營業績考核制度、國有資本經營預算制度等在內的企業國有資產管理法規和制度體系。同時，國資委還推進了一系列有針對性的改革和結構調整措施，如企業內部及企業之間的重組、推動企業內部三項制度改革、企業改制上市、建立規範的董事會試點、減輕國有企業的社會負擔、解決企業的歷史遺留問題等等。
30多年來，改革使國有企業面貌發生巨大變化，但改革還在繼續，還有大量的工作需要推動和完成，還需要攻堅克難。
為更好地貫徹落實《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，按照中央全面深化改革領導小組的部署，在國務院的直接領導下，國務院國資委會同發展改革委、財政部等有關部門通過深入調查研究和充分聽取意見，起草了《指導意見》。檔案稿經多次研究修改後，先後提請國務院常務會議、中央全面深化改革領導小組會議和中央政治局常委會審議通過，並以中共中央、國務院的名義公布實施。
改革歷史
2015年 深改組第十三次會議確立黨要管國企的原則
2014年深改組四次會議通過央企薪酬改革方案
2013年十八屆三中全會深化國企改革
2012年十七屆三中全會國資委出台規定，民間投資主體可通過出資入股等形式參與國企改制重組
2006年十六屆三中全會國資委開始加大中央企業兼併重組力度
2003年十五屆三中全會國務院國有資產監督管理委員會掛牌成立
1996年十四屆三中全會國家經貿委宣布“抓大放小”
1991年十三屆三中全會山東諸城市探索國企產權實驗，通過股份制等形式將國營或集體企業出售給個人
1980年十一屆三中全會《國營工業企業利潤留成試行辦法》發布
1979年 首鋼等8家國企進行擴大企業自主權試驗
意見全文
中共中央國務院關於深化國有企業改革的指導意見國有企業屬於全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。改革開放以來，國有企業改革發展不斷取得重大進展，總體上已經同市場經濟相融合，運行質量和效益明顯提升，在國際國內市場競爭中湧現出一批具有核心競爭力的骨幹企業，為推動經濟社會發展、保障和改善民生、開拓國際市場、增強我國綜合實力作出了重大貢獻，國有企業經營管理者隊伍總體上是好的，廣大職工付出了不懈努力，成就是突出的。但也要看到，國有企業仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問題，一些企業市場主體地位尚未真正確立，現代企業制度還不健全，國有資產監管體制有待完善，國有資本運行效率需進一步提高；一些企業管理混亂，內部人控制、利益輸送、國有資產流失等問題突出，企業辦社會職能和歷史遺留問題還未完全解決；一些企業黨組織管黨治黨責任不落實、作用被弱化。面向未來，國有企業面臨日益激烈的國際競爭和轉型升級的巨大挑戰。在推動我國經濟保持中高速增長和邁向中高端水平、完善和發展中國特色社會主義制度、實現中華民族偉大復興中國夢的進程中，國有企業肩負著重大歷史使命和責任。要認真貫徹落實黨中央、國務院戰略決策，按照“四個全面”戰略布局的要求，以經濟建設為中心，堅持問題導向，繼續推進國有企業改革，切實破除體制機制障礙，堅定不移做強做優做大國有企業。為此，提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持和完善基本經濟制度，堅持社會主義市場經濟改革方向，適應市場化、現代化、國際化新形勢，以解放和發展社會生產力為標準，以提高國有資本效率、增強國有企業活力為中心，完善產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，完善國有資產監管體制，防止國有資產流失，全面推進依法治企，加強和改進黨對國有企業的領導，做強做優做大國有企業，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，主動適應和引領經濟發展新常態，為促進經濟社會持續健康發展、實現中華民族偉大復興中國夢作出積極貢獻。
（二）基本原則
——堅持和完善基本經濟制度。這是深化國有企業改革必須把握的根本要求。必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，積極促進國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、互相融合，推動各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。
——堅持社會主義市場經濟改革方向。這是深化國有企業改革必須遵循的基本規律。國有企業改革要遵循市場經濟規律和企業發展規律，堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，堅持權利、義務、責任相統一，堅持激勵機制和約束機制相結合，促使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。社會主義市場經濟條件下的國有企業，要成為自覺履行社會責任的表率。
——堅持增強活力和強化監管相結合。這是深化國有企業改革必須把握的重要關係。增強活力是搞好國有企業的本質要求，加強監管是搞好國有企業的重要保障，要切實做到兩者的有機統一。繼續推進簡政放權，依法落實企業法人財產權和經營自主權，進一步激發企業活力、創造力和市場競爭力。進一步完善國有企業監管制度，切實防止國有資產流失，確保國有資產保值增值。
——堅持黨對國有企業的領導。這是深化國有企業改革必須堅守的政治方向、政治原則。要貫徹全面從嚴治黨方針，充分發揮企業黨組織政治核心作用，加強企業領導班子建設，創新基層黨建工作，深入開展黨風廉政建設，堅持全心全意依靠工人階級，維護職工合法權益，為國有企業改革發展提供堅強有力的政治保證、組織保證和人才支撐。
——堅持積極穩妥統籌推進。這是深化國有企業改革必須採用的科學方法。要正確處理推進改革和堅持法治的關係，正確處理改革發展穩定關係，正確處理搞好頂層設計和尊重基層首創精神的關係，突出問題導向，堅持分類推進，把握好改革的次序、節奏、力度，確保改革紮實推進、務求實效。
（三）主要目標
到2020年，在國有企業改革首要領域和關鍵環節取得決定性成果，形成更加符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，國有資本布局結構更趨合理，造就一大批德才兼備、善於經營、充滿活力的優秀企業家，培育一大批具有創新能力和國際競爭力的國有骨幹企業，國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。
——國有企業公司制改革基本完成，發展混合所有制經濟取得積極進展，法人治理結構更加健全，優勝劣汰、經營自主靈活、內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化機制更加完善。
——國有資產監管制度更加成熟，相關法律法規更加健全，監管手段和方式不斷最佳化，監管的科學性、針對性、有效性進一步提高，經營性國有資產實現集中統一監管，國有資產保值增值責任全面落實。
——國有資本配置效率顯著提高，國有經濟布局結構不斷最佳化、主導作用有效發揮，國有企業在提升自主創新能力、保護資源環境、加快轉型升級、履行社會責任中的引領和表率作用充分發揮。
——企業黨的建設全面加強，反腐倡廉制度體系、工作體系更加完善，國有企業黨組住在公司治理中的法定地位更加鞏固，政治核心作用充分發揮。
二、分類推進國有企業改革
（四）劃分國有企業不同類型，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。按照誰出資誰分類的原則，由履行出資人職責的機構負責制定所出資企業的功能界定和分類方案，報本級政府批准。各地區可結合實際，劃分並動態調整本地區國有企業功能類別。
（五）推進商業類國有企業改革。商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。
主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股，並著力推進整體上市。對這些國有企業，重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。
主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行運網分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化；對需要實行國有全資的企業，也要積極引入其他國有資本實行股權多元化；對特殊業務和競爭性業務實行業務板塊有效分離，獨立運作、獨立核算。對這些國有企業，在考核經營業績指標和國有資產保值增值情況的同時，加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務的考核。
（六）推進公益類國有企業改革。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，引入市場機制，提高公共服務效率和能力。這類企業可以採取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委託代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。對公益類國有企業，重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力，根據企業不同特點有區別地考核經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。
三、完善現代企業制度
（七）推進公司制股份制改革。加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現股權多元化，大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市。根據不同企業的功能定位，逐步調整國有股權比例，形成股權結構多元、股東行為規範、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。允許將部分國有資本轉化為優先股，在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度。
（八）健全公司法人治理結構。重點是推進董事會建設，建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制，規範董事長、總經理行權行為，充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用、黨組織的政治核心作用，切實解決一些企業董事會形同虛設、“一把手”說了算的問題，實現規範的公司治理。要切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，保障經理層經營自主權，法無授權任何政府部門和機構不得干預。加強董事會內部的制衡約束，國有獨資、全資公司的董事會和監事會均應有職工代表，董事會外部董事應占多數，落實一人一票表決制度，董事對董事會決議承擔責任。改進董事會和董事評價辦法，強化對董事的考核評價和管理，對重大決策失誤負有直接責任的要及時調整或解聘，並依法追究責任。進一步加強外部董事隊伍建設，拓寬來源渠道。
（九）建立國有企業領導人員分類分層管理制度。堅持黨管幹部原則與董事會依法產生、董事會依法選擇經營管理著、經營管理者依法行使用人權相結合，不斷創新有效實現形式。上級黨組織和國有資產監管機構按照管理許可權加強對國有企業領導人員的管理，廣開推薦渠道，依規考察提名，嚴格履行選用程式。根據不同企業類別和層級，實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。推行職業經理人制度，實行內部培養和外部引進相結合，暢通現有經營管理者與職業經理人身份轉換通道，董事會按市場化方式選聘和管理職業經理人，合理增加市場化選聘比例，加快建立退出機制。推行企業經理層成員任期制和契約化管理，明確責任、權利、義務，嚴格任期管理和目標考核。
（十）實行與社會主義市場經濟相適應的企業薪酬分配製度。企業內部的薪酬分配權是企業的法定權利，由企業依法依規自主決定，完善既有激勵又有約束、既講效率又講公平、既符合企業一般規律又體現國有企業特點的分配機制。建立健全與勞動力市場基本適應、與企業經濟效益和勞動生產率掛鈎的工資決定和正常增長機制。推進全員績效考核，以業績為導向，科學評價不同崗位員工的貢獻，合理拉開收入分配差距，切實做到收入能增能減和獎懲分明，充分調動廣大職工積極性。對國有企業領導人員實行與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鈎的差異化薪酬分配辦法。對黨中央、國務院和地方黨委、政府及其部門任命的國有企業領導人員，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制，可以採取多種方式探索完善中長期激勵機制。健全與激勵機制相對稱的經濟責任審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制。嚴格規範履職待遇、業務支出，嚴禁將公款用於個人支出。
（十一）深化企業內部用人制度改革。建立健全企業各類管理人員公開招聘、競爭上崗等制度，對特殊管理人員可以通過委託人才中介機構推薦等方式，拓寬選人用人視野和渠道。建立分級分類的企業員工市場化公開招聘制度，切實做到信息公開、過程公開、結果公開。構建和諧勞動關係，依法規範企業各類用工管理，建立健全以契約管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度，真正形成企業各類管理人員能上能下、員工能進能出的合理流動機制。
四、完善國有資產管理體制
（十二）以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變。國有資產監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人監管的邊界，建立監管權力清單和責任清單，實現以管企業為主向以管資產為主的轉變。該管的要科學管理、決不缺位，重點管好國有資本布局、規範資本運作、提高資本回報、維護資本安全；不該管的要依法放權、決不越位，將依法應由企業自主經營決策的事項歸位於企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位於一級企業，將配合承擔的公共管理職能歸位於相關政府部門和單位。大力推進依法監管，著力創新監管方式和手段，改變行政化管理方式，改進考核體系和辦法，提高監管的科學性、有效性。
（十三）以管資本為主改革國有資本授權經營體制。改組組建國有資本投資、運營公司，探索有效的運營模式，通過開展投資融資、產業培育、資本整合，推動產業聚集和轉型升級，最佳化國有資本布局結構；通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，實現保值增值。科學界定國有資本所有權和經營權的邊界，國有資產監管機構依法對國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業履行出資人職責，並授權國有資本投資、運營公司對授權範圍內的國有資本履行出資人職責。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業平台，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業行使股東職責，按照責權對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任。開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點。
（十四）以管資本為主推動國有資本合理流動最佳化配置。堅持以市場為導向、以企業為主體，有進有退、有所為有所不為，最佳化國有資本布局結構，增強國有經濟整體功能和效率。緊緊圍繞服務國家戰略，落實國家產業政策和重點產業布局調整總體要求，最佳化國有資本重點投資方向和領域，推動國有資本向關係國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中。發揮國有資本投資、運營公司的作用，清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業。建立健全優勝劣汰市場化退出機制，充分發揮失業救濟和再就業培訓等的作用，解決好職工安置問題，切實保障退出企業依法實現關閉或破產，加快處置低效無效資產，淘汰落後產能。支持企業依法合規通過證券交易、產權交易等資本市場，以市場公允價格處置企業資產，實現國有資本形態轉換，變現的國有資本用於更需要的領域和行業。推動國有企業加快管理創新、商業模式創新，合理限定法人層級，有效壓縮管理層級。發揮國有企業在實施創新驅動發展戰略和製造強國戰略中的骨幹和表率作用，強化企業在技術創新中的主體地位，重視培養科研人才和高技能人才。支持國有企業開展國際化經營，鼓勵國有企業之間以及與其他所有制企業以資本為紐帶，強強聯合、優勢互補，加快培育一批具有世界一流水平的跨國公司。
（十五）以管資本為主推進經營型國有資產集中統一監管。穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司。加強國有資產基礎管理，按照統一制度規範、統一工作體系的原則，抓緊制定企業國有資產基礎管理條例。建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用於保障和改善民生。劃轉部分國有資本充實社會保障基金。
五、發展混合所有制經濟
（十六）推進國有企業混合所有制改革。以促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展為目標，穩妥推動國有企業發展混合所有制經濟。對通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的國有企業，要著力在完善現代企業制度、提高資本運行效率上下功夫；對於適宜繼續推進混合所有制改革的國有企業，要充分發揮市場機製作用，堅持因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。改革要依法依規、嚴格程式、公開公正，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，杜絕國有資產流失。
（十七）引入非國有資本參與國有企業改革。鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改制重組或國有控股企業上市公司增資擴股以及企業經營管理。實行同股同權，切實維護各類股東合法權益。在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域，向非國有資本推出符合產業政策、有利於轉型升級的項目。依照外商投資產業指導目錄和相關安全審查規定，完善外資安全審查工作機制。開展多類型政府和社會資本合作試點，逐步推廣政府和社會資本合作模式。
（十八）鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。充分發揮國有資本投資、運營公司的資本運作平台作用，通過市場化方式，以公共服務、高新技術、生態環保、戰略性產業為重點領域，對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投。鼓勵國有企業通過投資入股、聯合投資、重組等多種方式，與非國有企業進行股權融合、戰略合作、資源整合。
（十九）探索實行混合所有制企業員工持股。堅持試點先行，在取得經驗基礎上穩妥有序推進，通過實行員工持股建立激勵約束長效機制。優先支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業、科技服務型企業開展員工持股試點，支持對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、經營管理人員和業務骨幹等持股。員工持股主要採取增資擴股、出資新設等方式。完善相關政策，健全審核程式，規範操作流程，嚴格資產評估，建立健全股權流轉和退出機制，確保員工持股公開透明，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送。
六、強化監督防止國有資產流失
（二十）強化企業內部監督。完善企業內部監督體系，明確監事會、審計、紀檢監察、巡視以及法律、財務等部門的監督職責，完善監督制度，增強制度執行力。強化對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的部門和崗位的監督，實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。建立審計部門向董事會負責的工作機制。落實企業內部監事會對懂事、經理和其他高級管理人員的監督。進一步發揮企業總法律顧問在經營管理中的法律審核把關作用，推進企業依法經營、合規管理。集團公司要依法依規、盡職盡責加強對子企業的管理和監督。大力推進廠務公開，健全以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度，加強企業職工民主監督。
中共中央國務院關於深化國有企業改革的指導意見（二十一）建立健全高效協同的外部監督機制。強化出資人監督，加快國有企業行為規範法律法規制度建設，加強對企業關鍵業務、改革重點領域、國有資本運營重要環節以及境外國有資產的監督，規範操作流程，強化專業檢查，開展總會計師由履行出資人職責機構委派的試點。加強和改進外派監事會制度，明確職責定位，強化與有關專業監督機構的協作，加強當期和事中監督，強化監督成果運用，建立健全核查、移交和整改機制。健全國有資本審計監督體系和制度，實行企業國有資產審計監督全覆蓋，建立對企業國有資本的經常性審計制度。加強紀檢監察監督和巡視工作，強化對企業領導人員廉潔從業、行使權力等的監督，加大大案要案查處力度，狠抓對存在問題的整改落實。整合出資人監管、外派監事會監督和審計、紀檢監察、巡視等監督力量，建立監督工作會商機制，加強統籌，創新方式，共享資源，減少重複檢查，提高監督效能。建立健全監督意見反饋整改機制，形成監督工作的閉環。
（二十二）實施信息公開加強社會監督。完善國有資產和國有企業信息公開制度，設立統一的信息公開網路平台，依法依規、及時準確披露國有資本整體運營和監督、國有企業公司治理以及管理架構、經營情況、財務狀況、關聯交易、企業負責人薪酬等信息，建設陽光國企。認真處理人民民眾關於國有資產流失等問題的來信、來訪和檢舉，及時回應社會關切。充分發揮媒體輿論監督作用，有效保障社會公眾對企業國有資產運營的知情權和監督權。
（二十三）嚴格責任追究。建立健全國有企業重大決策失誤和失職、瀆職責任追究倒查機制，建立和完善重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過錯認定標準等配套制度，嚴厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產和逃廢金融債務的行為。建立健全企業國有資產的監督問責機制，對企業重大違法違紀問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究有關人員失職瀆職責任，視不同情形給予紀律處分或行政處分，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
七、加強和改進黨對國有企業的領導
（二十四）充分發揮國有企業黨組織政治核心作用。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業章程，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，創新國有企業黨組織發揮政治核心作用的途徑和方式。在國有企業改革中堅持黨的建設同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設定、黨組織負責人及黨務工作人員同步配備、黨的工作同步開展，保證黨組織工作機構健全、黨務工作者隊伍穩定、黨組織和黨員作用得到有效發揮。堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制，符合條件的黨組織領導班子成員可以通過法定程式進入董事會、監事會、經理層，董事會、監事會、經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程式進入黨組織領導班子；經理層成員與黨組織領導班子成員適度交叉任職；董事長、總經理原則上分設，黨組織書記、董事長一般由一人擔任。
國有企業黨組織要切實承擔好、落實好從嚴管黨治黨責任。堅持從嚴治黨、思想建黨、制度治黨，增強管黨治黨意識，建立健全黨建工作責任制，聚精會神抓好黨建工作，做大守土有責、守土負責、守土盡責。黨組織書記要切實履行“一崗雙責”，結合業務分工抓好黨建工作。中央企業黨組織書記同時擔任企業其他主要領導職務的，應當設立1名專職抓企業黨建工作的副書記。加強國有企業基層黨組織建設和黨員隊伍建設，強化國有企業基層黨建工作的基礎保障，充分發揮基層黨組織戰鬥堡壘作用、共產黨員先鋒模範作用。加強企業黨組織對民眾工作的領導，發揮好工會、共青團等群團組織的作用，深入細緻做好職工民眾的思想政治工作。把建立黨的組織、開展黨的工作，作為國有企業推進混合所有制改革的必要前提，根據不同類新混合所有制企業特點，科學確定黨組織的設定方式、職責定位、管理模式。
（二十五）進一步加強國有企業領導班子建設和人才隊伍建設。根據企業改革發展需要，明確選人用人標準和程式，創新選人用人方式。強化黨組織在企業領導人員選拔任用、培養教育、管理監督中的責任，支持董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權，堅決防止和整治選人用人中的不正之風。加強對國有企業領導人員尤其是主要領導人員日常監督管理和綜合考核評價，及時調整不勝任、不稱職的領導人員，切實解決企業領導人員能上能下的問題 。以強化忠誠意識、拓展世界眼光、提高戰略思維、增強創新精神、鍛造優秀品行為重點，加強企業家隊伍建設，充分發揮企業家作用。大力實施人才強企戰略，加快建立健全國有企業集聚人才的體制機制。
（二十六）切實落實國有企業反腐倡廉“兩個責任”。國有企業黨組住要切實履行好主體責任，紀檢機構要履行好監督責任。加強黨性教育、法治教育、警示教育，引導國有企業領導人員堅定理想信念，自覺踐行“三嚴三實”要求，正確履職行權。建立切實可行的責任追究制度，與企業考核等掛鈎，實行“一案雙查”。推動國有企業紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程式化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。加強和改進國有企業巡視工作，強化對權力運行的監督和制約。堅持運用法治思維和法治方式反腐敗，完善反腐倡廉制度體系，嚴格落實反“四風”規定，努力構築企業領導人員不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。
八、為國有企業改革創造良好環境條件
（二十七）完善相關法律法規和配套政策。加強國有企業相關法律法規立改廢釋工作，確保重大改革於法有據。切實轉變政府職能，減少審批、最佳化制度、簡化手續、提高效率。完善公共服務體系，推進政府購買服務，加快建立穩定可靠、補償合理、公開透明的企業公共服務支出補償機制。完善和落實國有企業重組整合涉及的資產評估增值、土地變更登記和國有資產無償劃轉等方面稅收優惠政策。完善國有企業推出的相關政策，依法妥善處理勞動關係調整、社會保險關係接續等問題。
（二十八）加快剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題。完善相關政策，建立政府和國有企業合理分擔成本的機制，多渠道籌措資金，採取分離移交、重組改制、關閉撤銷等方式，剝離國有企業職工家屬區“三供一業”和所辦醫院、學校、社區等公共服務機構，繼續推進廠辦大集體改革，對國有企業退休人員實施社會化管理，妥善解決國有企業歷史遺留問題，為國有企業公平參與市場競爭創造條件。
（二十九）形成鼓勵改革創新的氛圍。堅持解放思想、實事求是，鼓勵探索、實踐、創新。全面準確評價國有企業，大力宣傳中央關於全面深化國有企業改革的方針政策，宣傳改革的典型案例和經驗，營造有利於國有企業改革的良好輿論環境。
（三十）加強對國有企業改革的組織領導。各級黨委和政府要統一思想，以高度的政治責任感和歷史使命感，切實履行對深化國有企業改革的領導責任。要根本指導意見，結合實際制定實施意見，加強統籌協調、明確責任分工、細化目標任務、強化督促落實，確保深化國有企業改革順利推進，取得實效。
金融、文化等國有企業的改革，中央另有規定的依其規定執行。
意見解答
全面深化國有企業改革充分發揮國有經濟主導作用
——國務院國資委主要負責同志答記者問 （以下內容有刪減）
問：請您介紹一下《指導意見》的起草背景。
答：改革開放以來，國有企業改革發展不斷取得重大進展，總體上已經同市場經濟相融合，運行質量和效益明顯提升，在國際國內市場競爭中湧現出一批具有核心競爭力的骨幹企業，為推動經濟社會發展、保障和改善民生、開拓國際市場、增強我國綜合實力作出了重大貢獻，國有企業經營管理者隊伍總體上是好的，廣大職工付出了不懈努力，成就是突出的。但也要看到，國有企業在管理體制、運行機制和布局結構等方面還有許多不完善的地方，仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問題。面向未來，國有企業面臨的國際競爭更加激烈，肩負的使命和責任更加重大。深入推進國有企業改革，對於堅持和完善基本經濟制度、堅持走中國特色社會主義道路，對於落實“四個全面”戰略布局、實現中華民族偉大復興中國夢，對於適應經濟發展新常態、推動我國經濟實現中高速增長和邁向中高端水平，對於破除體制機制弊端、做強做優做大國有企業，都具有十分重要的意義。
對國有企業改革，黨中央、國務院高度重視，黨的十八屆三中全會專門作出重大部署，為深化國有企業改革進一步指明了方向。為更好地貫徹落實《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，按照中央全面深化改革領導小組的部署，在國務院的直接領導下，國務院國資委會同發展改革委、財政部等有關部門通過深入調查研究和充分聽取意見，起草了《指導意見》。檔案稿經多次研究修改後，先後提請國務院常務會議、中央全面深化改革領導小組會議和中央政治局常委會審議通過，並以中共中央、國務院的名義公布實施。
問：深化國有企業改革的指導思想和基本原則是什麼？
答：《指導意見》指出，深化國有企業改革必須堅持和完善基本經濟制度，堅持社會主義市場經濟改革方向，適應市場化、現代化、國際化新形勢，以解放和發展社會生產力為標準，以增強國有企業活力、提高國有資本效率為中心，完善產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，完善國有資產監管體制，防止國有資產流失，全面推進依法治企，加強和改進黨對國有企業的領導，做強做優做大國有企業，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，主動適應和引領經濟發展新常態，為促進經濟社會持續健康發展、實現中華民族偉大復興中國夢作出積極貢獻。
《指導意見》明確了改革要堅持的五項原則。一是堅持和完善基本經濟制度，這是深化國有企業改革必須把握的根本要求。二是堅持社會主義市場經濟改革方向，這是深化國有企業改革必須遵循的基本規律。三是堅持增強活力和強化監管相結合，這是深化國有企業改革必須把握的重要關係。四是堅持黨對國有企業的領導，這是深化國有企業改革必須堅守的政治方向、政治原則。五是堅持積極穩妥統籌推進，這是深化國有企業改革必須採用的科學方法。
問：請您談談深化國有企業改革的主要目標和重點任務。
答：國有企業改革的主要目標是，到2020年，形成更加符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，國有資本布局結構更趨合理，造就一大批德才兼備、善於經營、充滿活力的優秀企業家，培育一大批具有創新能力和國際競爭力的國有骨幹企業，國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。
圍繞實現國有企業改革的目標，要抓好六項重點任務。一是分類推進國有企業改革。二是完善現代企業制度。推進公司制股份制改革，健全公司法人治理結構，建立企業領導人員分類分層管理制度，實行與社會主義市場經濟相適應的企業薪酬分配製度，深化企業內部用人制度改革。三是完善國有資產管理體制。四是發展混合所有制經濟。五是強化監督防止國有資產流失。六是加強和改進黨對國有企業的領導。
問：對增強國有企業活力和市場競爭力，提出了哪些改革措施？
答：把國有企業打造成為獨立的市場主體，充分激發和釋放企業活力，提高市場競爭力和發展引領力，是深化國有企業改革的出發點和落腳點。
《指導意見》強調，深化國有企業改革要遵循市場經濟規律和企業發展規律，堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，堅持權利、義務、責任相統一，堅持激勵機制和約束機制相結合，使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。一是依法落實企業自主權。二是推動企業完善市場化經營機制。三是促進企業公平參與競爭。
問：圍繞以管資本為主加強國有資產監管，提出了哪些改革措施？
答：以管資本為主加強國有資產監管，是十八屆三中全會提出的新要求，是完善國有資產管理體制的方向和重點。為此，《指導意見》提出：一是以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變。二是以管資本為主改革國有資本授權經營體制。三是以管資本為主推動國有資本合理流動最佳化配置。
問：對發展混合所有制經濟，提出了哪些要求和措施？
答：《指導意見》明確，發展混合所有制經濟，要以促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展為目標；要充分發揮市場機製作用，堅持因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配、不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。要引入非國有資本參與國有企業改革，鼓勵非國有資本投資主體通過多種方式，參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理，實行同股同權，切實維護各類股東合法權益；在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域加快向非國有資本推出一批符合產業政策、有利於轉型升級的項目；開展多類型政府和社會資本合作試點，逐步推廣政府和社會資本合作模式。要鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業，通過市場方式，以公共服務、高新技術、生態環保、戰略性產業為重點領域，對有發展潛力、成長性較好的非國有企業進行股權投資；鼓勵國有企業通過投資入股、聯合投資、重組等多種方式，與非國有企業進行股權融合、戰略合作、資源整合。探索實行混合所有制企業員工持股，在試點取得經驗基礎上穩妥有序推進。推進混合所有制改革要依法依規、嚴格程式、公開公正，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，杜絕國有資產流失。問：請您談談在國有企業改革中，如何強化監督防止國有資產流失？
問：請您談談在國有企業改革中，如何強化監督防止國有資產流失？
答：國有企業要先加強監管、防止國有資產流失，這一條做不好，國有企業其他改革難以取得預期成效，這是推進國有企業改革的一條重要經驗和工作要求。為強化監督防止國有資產流失，《指導意見》強調：一是強化企業內部監督。完善企業內部監督體系，加強對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的部門和崗位的監督，強化內部流程控制，防止權力濫用。二是建立健全高效協同的外部監督機制。強化出資人監督，加強和改進外派監事會制度，加強審計、紀檢監察監督和巡視工作，整合監督力量，形成監督工作的閉環。三是實施信息公開加強社會監督。完善國有資產和國有企業信息公開制度，及時回應社會關切，有效保障社會公眾對企業國有資產運營的知情權和監督權。四是嚴格責任追究。建立健全國有企業重大決策失誤和失職、瀆職責任追究倒查機制，建立健全企業國有資產的監督問責機制，堅決遏制侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產等腐敗現象，嚴厲查處違法違紀問題。
問：如何進一步加強和改進黨對國有企業的領導？
答：在深化國有企業改革中，黨的領導只能加強，不能削弱。《指導意見》對進一步加強和改進黨對國有企業的領導，提出了具體要求和措施。一是充分發揮國有企業黨組織政治核心作用。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業章程，在國有企業改革中堅持黨的建設同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設定、黨組織負責人及黨務工作人員同步配備、黨的工作同步開展，堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制。建立健全黨建工作責任制，加強國有企業基層黨組織建設和黨員隊伍建設，加強企業黨組織對民眾工作的領導。二是進一步加強國有企業領導班子建設和人才隊伍建設。根據企業改革發展需要，明確選人用人標準和程式，創新選人用人方式。堅持黨管幹部原則，強化企業黨組織在企業領導人員選拔任用、培養教育和管理監督中的責任，支持董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權。加強對企業領導人員的日常監督管理和綜合考核評價，及時調整不勝任、不稱職的領導人員。加強企業家隊伍建設，充分發揮企業家作用。三是切實落實國有企業反腐倡廉“兩個責任”。企業黨組織要切實履行好主體責任、紀檢機構要履行好監督責任。加強黨性教育、法治教育、警示教育，建立切實可行的責任追究制度，實行“一案雙查”，強化上級紀委對下級紀委的領導，加強和改進國有企業巡視工作，完善反腐倡廉制度體系建設，嚴格落實反“四風”規定，努力構築企業領導人員不敢腐不能腐不想腐的有效機制。
問：國資委如何抓好《指導意見》的貫徹落實？
答：貫徹落實好《指導意見》，全面深化國有企業改革，是國資委當前和今後一個時期的重要任務。我們要堅決貫徹落實黨中央、國務院關於國有企業改革發展的重大部署，堅持國有企業在國家發展中的重要地位不動搖，堅持把國有企業搞好、把國有企業做強做優做大不動搖，按照“有利於國有資本保值增值，有利於提高國有經濟競爭力，有利於放大國有資本功能”的標準，推動國有企業改革不斷深化。一是認真學習檔案，確保吃透精神。二是加強組織領導，搞好整體謀劃。三是堅持問題導向，狠抓工作落實。四是加強宣傳引導，營造良好環境。
意見解讀
亮點一：到2020年在重要領域和關鍵環節取得決定性成果
《意見》指出，到2020年在重要領域和關鍵環節取得決定性成果，形成更符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟要求國資管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，國有經濟活力控制力影響力抗風險能力明顯增強。
解讀：頂層設計方案為下一步改革方向與路徑定調
中國人民大學國際政治經濟學研究中心主任保建雲表示，這是國企改革在已有基礎上的新的重大推進。
改革開放以來，國企改革從擴大企業經營自主權、建立現代企業制度到推進國有資產管理體制，取得了長足的進步和重大進展，然而，部分地區出現了國有資產流失、部分國有企業依然效率不高、產權不明的情況。
此前，儘管已經有部分地區出台了地方性的國企改革方案，但缺乏頂層指導與設計，國企改革推進緩慢，而《意見》的出台則成為新一輪國企改革的國家頂層設計方案，為下一步國企改革的方向與路徑定調。
亮點二：分類監管 國有企業將分為商業類和公益類
《意見》提出，將國有企業分為商業類和公益類，並實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，推動國有企業同市場經濟深入融合。
解讀：有分類才有管理 有分類才有發展
國務院國資委研究中心諮詢部部長、學術委員會委員張春曉對此解釋，對國有企業實行分類是一個非常好的選擇，因為有分類才有管理，有分類才有發展。
根據什麼來劃分？張春曉表示，對於商業性主要是能夠凸顯在市場中的商業運作，實現國有資產保值增值，能夠放大企業經營的運行活力，能夠放大市場的運行能力，以及它的載體能力，為市場的發展搭建良好的平台，這是商業類。公益類主要是考慮到民生以及公共服務、公共產品的提供，這是分類的大原則。
張春曉說，在分類中一定要注意，不管怎么劃分，必須堅持國有資產的全民性，不能因為劃分，把國有資產劃分沒了，縮小了，國有資產喪失了。在劃分中還要堅持動態性，要根據市場的動態變化而實時的動態調整。
商業類和公益類企業如何考核？張春曉回答，對於商業類的考核主要是考核它的保值增值、市場競爭力、活力、控制力，以及對經濟引導作用。對於公益類主要考核它的民生保障功能、公共品提供的水平，主要是從保障功能上進行考核。
亮點三：積極引入各類投資者實現國有企業股權多元化
針對國有企業存在的制約不足的問題，《關於深化國有企業改革的指導意見》提出積極引入各類投資者實現股權多元化，大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市。
解讀：國企股權多元化有助減少高管腐敗
國有資產監督管理委員會研究中心許保利曾公開表示，國企股權多元化有助減少高管腐敗。
國有企業開始真正要成為市場競爭主體，參與市場競爭。作為市場競爭主體，國有企業必須要追求利潤且要承擔市場競爭的後果，即或是在市場競爭中發展，或在市場競爭中破產倒閉。但單一的國有產權很容易使國有企業預算約束軟化，導致其行為扭曲，影響經營效率，國企高管也存在一定的利益尋租空間。
混合所有制改革的推進恰恰可以解決國有企業軟預算約束的問題。而進一步推進混合所有制改革，其應有之義就是意味著國有企業要開放股權，企業中的股權除國有外還要有非國有。
亮點四：混合所有制改革不設時間表
《意見》指出，發展混合所有制經濟的目標是促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率。堅持因地施策、因業施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。
解讀：要實現"1+1>2"的效果 不能出現“燈下黑”
張春曉表示，混合發展的目的，必須有利於國有資本放大功能，保值增值，增強活力，必須有利於引進的非公資本優勢互補，取長補短，激發活力，要實現"1+1>2"的效果，絕不能因混合而混合。“拉郎配”式的混合極有可能造成打著市場的幌子，用混合所有制經濟的手段，評估出縮水的國有資產，不僅導致國有資產新一輪的流失，還使非公經濟的發展受到了極大的傷害。要實現國有經濟進退自如，收放有度。在穩妥推進混合所有制經濟的過程中，必須強化對國有資產的監管，搭建良性的、公平公正公開的運行平台。絕不能搞暗箱操作，不能出現“燈下黑”。
穩妥推進混合所有制經濟發展，不是說要把原有的國有資產其中的一塊蛋糕切去，而是說引進優秀的戰略投資者，把存量資產做大，把蛋糕做大。另外，還要讓國有經濟和非公經濟共同再做一個蛋糕，把老蛋糕做大，把新蛋糕再做強再做大。
亮點五：國資委向“以管資本為主”轉變
張春曉表示，經營權和所有權是企業的管理者和經營者非常重要的兩大權利，在這次《意見》中，多次提出要劃清經營權和所有權的界限，同時要使經營權和所有權分離，國資委以“管資本”為主。
解讀：給兒媳婦權利，讓婆婆做好監督
張春曉表示，經營權和所有權分離使監管和營運實現了各自的屬性，國有企業經營的獨立性更強，市場化程度更高，市場化的平台就非常容易搭建，市場化的運營效率就能夠逐步提高。更有利於實現進一步提高國有資產的活力、控制力、影響力和抗風險能力的目標。
張春曉表示，新一輪的改革對於國有企業的經營和國有資產的監管，都發生了重大的變化。2003年，國資委成立，管資產、管人、管事相結合，"三管"運行。在這一輪改革的意見中，監管和運行方式發生了改變，以管資本為主，強化國有資產監管。把國有資產的經營權和國有資產的管理權全部下放給了國有企業，國有資本和國有資產實現了分割，隨著國有企業國有資本經營公司搭建成形，國有資產的監督管理部門將會把國有資產的經營權放到國有資本經營公司。
在前一輪的國企的改革中，給國有企業的權利只有經營權。對於監管部門，它有了國有資產的管理權，監督權，所以國有企業因為它自身的權利的縮小，就是它在市場中運行中縮手縮腳，也就是經常說的“婆婆”管得太多，“兒媳婦”就沒有辦法乾。在新一輪的改革中，給兒媳婦權力，讓婆婆做好監督，兒媳婦能夠幹得更好，監管也就更有活力，更有效率，更有針對性。
亮點六：加強和改進黨對國有企業的領導
《指導意見》強調，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業章程，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，切實承擔好、落實好從嚴管黨治黨責任，進一步加強國有企業領導班子建設和人才隊伍建設。加強對國有企業領導人員尤其是主要領導人員的日常監督管理和綜合考核評價，及時調整不勝任、不稱職的領導人員。切實落實國有企業反腐倡廉“兩個責任”，完善反腐倡廉制度體系，努力構築企業領導人員不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。
解讀：弱化了黨的建設 國有資產的運營效率也會降低
在新一輪的改革中，必須要強調堅持黨的領導，加強黨的建設。為什麼這樣說？在前一輪改革過程中，尤其是中央巡視組和地方各個巡視組進入到各級所有企業巡視過程中，發現一個問題，但凡是這個企業黨組織建設做得好，國有企業的運行效率都是相對高的，而且國有資產的保值增值率相對是高的。調查發現，如果削弱了黨的領導，弱化了黨的建設，那國有資產的運營效率是同方向降低的，所以新一輪的改革中，從監管的層面上看，必須要堅持黨的領導，加強黨的建設。這次《意見》中開宗明義，國有企業屬於全民，全民就是股東，股東要求國有企業做什麼，國有企業就必須做什麼，中國共產黨要代表全民的利益，就必須實現人民要求做的。
權威解讀指導意見四大顯著特點：絕不能讓國企改革紅利變成個人私利
國資委副主任、黨委副書記張喜武談到，關於深化國有企業改革的指導意見，有著四個顯著的特點：
一是更加注重改革的精準性，堅持改革奔著問題去，有什麼問題，就改什麼問題；什麼問題突出，就重點改什麼問題。
二是更加注重改革的規範性，先定規則再改革，依法有據搞改革。
三是更加注重改革的系統性，強化改革措施之間的協同配合。
四是更加注重改革的公開性，堅持公開透明，國企改革的政策、方案、措施、過程能夠公開的都要公開，主動地接受監督，絕不能讓國企改革的紅利變成個別人的私利。
