意見全文
2015年04月01日，中央深化改革領導小組舉行第十一次會議，議審議通過了《關於人民法院推行立案登記制改革的意見》。
意見》開篇指出，為充分保障當事人訴權，切實解決人民民眾反映的“立案難”問題，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制。
最高人民法院副院長景漢朝：立案審查制它的核心的特徵就是當事人起訴到法院，法院要對起訴的條件進行實質性的審查，甚至有一些要對事實、證據進行深度審查，這樣客觀上就把一些本來應該受理的案件，擋在了門外。立案登記制，顧名思義，它不對起訴的要件進行實質性審查，而僅僅是對法律規定的形式要件進行一般性核對，凡是符合法律規定立案條件的，都要登記立案。這實際上就客觀地擴大了受案的範圍。
立案登記制改革的重點是改進工作機制，加強責任追究。包括：
第一，對符合法律規定的起訴、自訴和申請，一律接收訴狀，當場登記立案。
第二，對提交的材料不符合形式要件的，及時釋明，以書面形式一次性全面告知應當補正的材料和期限。
第三，對在法律規定期限無法判定的，應當先行立案。
第四，對不符合法律規定的，應當依法裁決不予受理或者不予立案，並載明理由。當事人不服的，可以提起抗訴或者申請複議。禁止不收材料、不予答覆、不出具法律文書。
第五，明確指出加強內部監督以及人大監督、檢察監督和社會監督等外部監督。
第六，強化責任追究，對有案不立、拖延立案、人為控制立案、“年底不立案”、干擾依法立案等違法行為，依法依紀嚴肅追究有關責任人員和主管領導責任 。
關於人民法院推行立案登記制改革的意見
為充分保障當事人訴權，切實解決人民民眾反映的“立案難”問題，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，依照《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國刑事訴訟法》等有關法律，提出如下意見。
一、 立案登記制改革的指導思想
（一）堅持正確政治方向。深入貫徹黨的十八屆四中全會精神，堅持黨的民眾路線，堅持司法為民公正司法，通過立案登記制改革，推動加快建設公正高效權威的社會主義司法制度。
（二）堅持以憲法和法律為依據。依法保障當事人行使訴訟權利，方便當事人訴訟，做到公開、透明、高效。
（三）堅持有案必立、有訴必理。對符合法律規定條件的案件，法院必須依法受理，任何單位和個人不得以任何藉口阻撓法院受理案件。
二、登記立案範圍有下列情形之一的，應當登記立案：
（一）與本案有直接利害關係的公民、法人和其他組織提起的民事訴訟，有明確的被告、具體的訴訟請求和事實依據，屬於人民法院主管和受訴人民法院管轄的；
（二）行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織提起的行政訴訟，有明確的被告、具體的訴訟請求和事實根據，屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄的；
（三）屬於告訴才處理的案件，被害人有證據證明的輕微刑事案件，以及被害人有證據證明應當追究被告人刑事責任而公安機關、人民檢察院不予追究的案件，被害人告訴，且有明確的被告人、具體的訴訟請求和證明被告人犯罪事實的證據，屬於受訴人民法院管轄的；
（四）生效法律文書有給付內容且執行標的和被執行人明確，權利人或其繼承人、權利承受人在法定期限內提出申請，屬於受申請人民法院管轄的；
（五）賠償請求人向作為賠償義務機關的人民法院提出申請，對人民法院、人民檢察院、公安機關等作出的賠償、複議決定或者對逾期不作為不服，提出賠償申請的。有下列情形之一的，不予登記立案：
（一）違法起訴或者不符合法定起訴條件的；
（二）訴訟已經終結的；
（三）涉及危害國家主權和領土完整、危害國家安全、破壞國家統一和民族團結、破壞國家宗教政策的；
（四）其他不屬於人民法院主管的所訴事項。
三、登記立案程式
（一）實行當場登記立案。對符合法律規定的起訴、自訴和申請，一律接收訴狀，當場登記立案。對當場不能判定是否符合法律規定的，應當在法律規定的期限內決定是否立案。
（二）實行一次性全面告知和補正。起訴、自訴和申請材料不符合形式要件的，應當及時釋明，以書面形式一次性全面告知應當補正的材料和期限。在指定期限內經補正符合法律規定條件的，人民法院應當登記立案。
（三）不符合法律規定的起訴、自訴和申請的處理。對不符合法律規定的起訴、自訴和申請，應當依法裁決不予受理或者不予立案，並載明理由。當事人不服的，可以提起抗訴或者申請複議。禁止不收材料、不予答覆、不出具法律文書。
（四）嚴格執行立案標準。禁止在法律規定之外設定受理條件，全面清理和廢止不符合法律規定的立案“土政策”。
四、健全配套機制
（一）健全多元化糾紛解決機制。進一步完善調解、仲裁、行政裁決、行政複議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制，加強訴前調解與訴訟調解的有效銜接，為人民民眾提供更多糾紛解決方式。
（二）建立完善庭前準備程式。完善繁簡分流、先行調解工作機制。探索建立庭前準備程式，召集庭前會議，明確訴辯意見，歸納爭議焦點，固定相關證據，促進糾紛通過調解、和解、速裁和判決等方式高效解決。
（三）強化立案服務措施。加強人民法院訴訟服務中心和信息化建設，實現公開、便捷立案。推行網上立案、預約立案、巡迴立案，為當事人行使訴權提供便利。加大法律援助、司法救助力度，讓經濟確有困難的當事人打得起官司。
五、制裁違法濫訴
（一）依法懲治虛假訴訟。當事人之間惡意串通，或者冒充他人提起訴訟，企圖通過訴訟、調解等方式侵害他人合法權益的，人民法院應當駁回其請求，並予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
（二）依法制裁違法行為。對哄鬧、滯留、衝擊法庭等不聽從司法工作人員勸阻的，以暴力、威脅或者其他方法阻礙司法工作人員執行職務的，或者編造事實、侮辱誹謗審判人員，嚴重擾亂登記立案工作的，予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
（三）依法維護立案秩序。對違法圍攻、靜坐、纏訪鬧訪、衝擊法院等，干擾人民法院依法立案的，由公安機關依照治安管理處罰法，予以警告、罰款、行政拘留等處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
（四）健全相關法律制度。加強訴訟誠信建設，規範行使訴權行為。推動完善相關立法，對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權行為，明確行政處罰、司法處罰、刑事處罰標準，加大懲治力度。
六、切實加強立案監督
（一）加強內部監督。人民法院應當公開立案程式，規範立案行為，加強對立案流程的監督。上級人民法院應充分發揮審級監督職能，對下級法院有案不立的，責令其及時糾正。必要時，可提級管轄或者指定其他下級法院立案審理。
（二）加強外部監督。人民法院要自覺接受監督，對各級人民代表大會及其常務委員會督查法院登記立案工作反饋的問題和意見，要及時提出整改和落實措施；對檢察機關針對不予受理、不予立案、駁回起訴的裁定依法提出的抗訴，要依法審理，對檢察機關提出的檢察建議要及時處理，並書面回復；自覺接受新聞媒體和人民民眾的監督，對反映和投訴的問題，要及時回應，確實存在問題的，要依法糾正。
（三）強化責任追究。人民法院監察部門對立案工作應加大執紀監督力度。發現有案不立、拖延立案、人為控制立案、“年底不立案”、干擾依法立案等違法行為，對有關責任人員和主管領導，依法依紀嚴肅追究責任。造成嚴重後果或者惡劣社會影響，構成犯罪的，依法追究刑事責任。各級人民法院要認真貫徹本意見精神，切實加強領導，明確責任，周密部署，精心組織，確保立案登記制改革順利進行 。
答記者問
2015年4月1日，中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過《關於人民法院推行立案登記制改革的意見》。4月15日，最高人民法院發布了該意見，意見自5月1日起施行。針對公眾普遍關注的問題，最高人民法院負責人接受了記者採訪。
記者：立案登記制改革的總體思路是什麼？請簡要介紹一下這份意見的主要內容。
負責人：這次改革的總體思路是，以黨的十八屆四中全會精神和習近平總書記的重要指示為指針，堅持以憲法和法律為依據，以民眾需求為導向，從解決實際問題入手，對依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，切實保障當事人訴權，從制度上、源頭上、根本上解決“立案難”問題。
意見的主要內容包括：立案登記制改革的指導思想、登記立案範圍、登記立案程式、健全配套機制、制裁違法濫訴、切實加強立案監督六個方面，內容十分豐富，主要包括五個方面：
第一，對符合法律規定的起訴、自訴和申請，一律接收訴狀，當場登記立案。
第二，對提交的材料不符合形式要件的，及時釋明，以書面形式一次性全面告知應當補正的材料和期限。
第三，對在法律規定期限內無法判定的，應當先行立案。
第四，對不符合法律規定的，應當依法裁決不予受理或者不予立案，並載明理由。當事人不服的，可以提起抗訴或者申請複議。禁止不收材料、不予答覆、不出具法律文書。
第五，強化責任追究，對有案不立、拖延立案、人為控制立案、“年底不立案”、干擾依法立案等違法行為，依法依紀嚴肅追究有關責任人員和主管領導責任。
記者：與現行的立案審查制相比，立案登記制有什麼特點？
負責人：立案審查制是指，當事人向法院提起訴訟時，法院對訴訟要件進行實質審查後，決定是否受理。其審查內容主要包括主體資格、法律關係、訴訟請求以及管轄權等。
立案登記制是指，法院對當事人的起訴不進行實質審查，僅僅對形式要件進行核對。除了意見規定不予登記立案的情形外，當事人提交的訴狀一律接收，並出具書面憑證。起訴狀和相關證據材料符合訴訟法規定條件的，當場登記立案。
兩者的區別一是訴訟起點不同。立案審查制下，訴訟起點是法院決定立案時。立案登記制下，訴狀提交給法院時，訴訟就開始了。
二是立案條件不同。立案審查制下，各級法院對當事人起訴能否立案的審查尺度存在標準不一的問題。立案登記制下，當事人只要提供符合形式要件的訴狀，法院應當一律接收，並在規定期限內依法處理。
三是對當事人起訴權的保障不同。立案登記制下，法院一律接收訴狀，當事人依法無障礙行使訴權，體現了對當事人起訴權的充分保護。
記者：哪些案件屬於登記立案的範圍？
負責人：登記立案針對的是初始案件，包括民事起訴、行政起訴、刑事自訴、強制執行和國家賠償申請。對抗訴、申請再審、申訴等，法律另有規定，不適用登記立案的規定。
目前，《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》、《國家賠償法》等法律和司法解釋已經對民事起訴、行政起訴、刑事自訴、強制執行申請和國家賠償申請的受理條件作出明確規定。
意見中也對應當登記立案的具體情形作出了詳細規定。
此外，對違法起訴和不符合起訴條件的，涉及危害國家主權和領土完整、危害國家安全、破壞國家統一和民族團結、破壞國家宗教政策的，以及其他不屬於人民法院主管的所訴事項，不在登記範圍之內。
比如，當事人起訴的事項按規定應當由其他機關處理的爭議，法院應當及時釋明，告知當事人向有關機關申請解決。如果當事人堅持起訴，法院應當裁定不予受理或者裁定不予立案。
記者：在登記立案程式是否有時間上的硬性要求，來防止案件“久拖不立”？
負責人：老百姓到法院起訴、自訴或者申請強制執行、國家賠償，法院要一律接受訴狀。當場能夠判定起訴、自訴和申請符合法律規定條件的，當場登記立案。當場不能判定是否符合法律規定條件的，應當在法律規定期限內決定是否立案。
這種要求是明確的，時效性是很強的，要求是很高的。如起訴應當在收到之日起七日內決定是否立案，刑事自訴應當在收到次日起十五日內決定是否立案；對於執行異議之訴，應當在收到之日起十五日內決定是否立案。在法律規定期限內，認為起訴、自訴和申請不符合法律規定的條件，應當依法裁決不予受理或不予立案，並載明理由。無法判定是否符合法律規定條件的，先行立案。這主要是為了更充分地保障當事人的訴權，也對法院立案工作提出了更高的要求。
對當事人而言，起訴、自訴應當提供必要的材料，法院如果認為申請材料不符合形式要件的，當場應當及時釋明，以書面形式一次性全面告知應當補正的材料和期限。
這裡要明確的是，首先是書面形式告知，防止口頭表達不清或者事後是否告知了說不清楚；其次是一次性全面告知，不能反反覆覆，讓當事人來回跑路。
當事人在指定期限內經補正達到法律規定條件的，應當登記立案。在指定期限內沒有補正的，退回訴狀並記錄在冊；當事人堅持起訴、自訴的，裁決不予受理或者不予立案。經補正仍不符合形式要件的，裁決不予受理或不予立案。
登記立案後，法院應當及時將案件材料轉給相關業務庭。對登記立案後移送的案件，相關部門不得隨意以起訴材料不齊全、訴訟證據有缺失或者案件難以審理執行等為由，退回立案部門。
為了進一步規範登記立案的程式，最高人民法院將頒發登記立案的規範性檔案。
記者：法院如何應對實行登記立案後，可能出現的案件數量增加等問題？
負責人：實行登記立案制，法院各類案件數量預計會出現不同程度增長，涉訴信訪等方面的任務也可能增加。
從法院自身而言，要大力提升訴訟服務水平。我們將繼續抓好訴訟服務中心建設工作，完善便民服務機制，特別是運用信息技術手段，大力推行網上登記立案平台建設，讓當事人更加方便地行使訴權。加大法律援助、司法救助力度，讓經濟確有困難的當事人打得起官司。
要改革審判執行機制，完善先行調解機制，探索庭前準備程式。積極穩妥推進司法體制改革，包括完善主審法官和合議庭辦案責任制，法官員額制改革、司法輔助人員制度改革、司法人員分類管理等。大力開展案件分流、促進和解、指導調解、訴調對接和案件速裁工作。探索建立民事庭前準備程式，組織當事人交換證據，歸納爭議焦點，促進雙方和解，強化審前案件管理和程式管控，讓更多的案件解決在審前。
同時，法院要在發揮審判功能的同時，進一步完善調解、仲裁、行政裁決、行政複議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。通過建設功能強大、資源充足的訴調對接平台和形式多樣、運行規範的訴調對接機制，尊重當事人的選擇，減輕當事人訴累，有效化解矛盾糾紛。在訴訟服務中心為商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織開展調解工作搭建平台，落實人民調解協定司法確認制度，充分發揮行政調解、人民調解、行業調解的作用。完善仲裁與訴訟的銜接機制，引導更多糾紛通過仲裁程式解決。
記者：對於可能出現的虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為，法院如何規制？
負責人：起訴是當事人的基本權利，應當予以充分保障。但同時要引導當事人依法行使訴權，理性表達訴求，誠信維護權益。如果訴權被濫用，不僅沒有讓有限的司法資源用在“刀刃”上，給更有需要的人以司法救濟，而且會損害司法權威。
對當事人之間惡意串通，或者冒充他人提起訴訟，企圖通過訴訟、調解等方式侵害他人合法權益的虛假訴訟，人民法院一經發現，都將駁回其請求，並給予司法處罰。情節嚴重構成犯罪的，還將依法追究其刑事責任。
對擾亂法庭、阻礙司法工作人員執行職務以及編造事實、侮辱誹謗審判人員的，依法進行處罰。對聚眾圍攻、纏訪鬧訪、衝擊法院等干擾人民法院審判工作的行為，人民法院將加大與公安機關的協調配合力度，依法予以制裁，維護正常立案秩序。
記者：法院將如何加強立案監督力度，確保立案登記制改革得到全面落實？
負責人：意見專門對加強立案監督，強化責任追究進行了規定。從規定的立案監督方式看，涉及黨委紀檢監督、人大權力機關的監督、政府監察監督、政協和民主黨派民主監督、法院內部上級法院對下級法院的監督、檢察機關的法律監督、社會和公眾監督、媒體輿論監督、系統內的制度監督等，可以說是非常嚴的。
具體來說，一是加強法院內部監督。包括法院加強自查和上級人民法院依法進行監督。如果發現有案不立、拖延立案、人為控制立案、“年底不立案”、干擾依法立案等違法行為，對有關責任人員和主管領導，依法依紀嚴肅追究責任。造成嚴重後果或者惡劣社會影響，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
二是依靠人大、政協、檢察機關的監督。
三是自覺接收社會監督。通過全面推行立案公開，將立案活動曬在陽光下，規範立案行為，接受社會監督 。
