中華人民共和國國家發展和改革委員會2007年第71號
為完善造紙產業發展環境，公平市場秩序，推動造紙產業落實科學發展觀，建設資源節約型、環境友好型社會，促進可持續發展，加快造紙大國向造紙強國轉變，根據經濟體制改革的要求，結合相關法律法規，特制定《造紙產業發展政策》，經國家發展改革委主任辦公會議審議，現予發布，自發布之日起實施。
附：造紙產業發展政策
中華人民共和國國家發展和改革委員會
前 言
造紙產業是與國民經濟和社會事業發展關係密切的重要基礎原材料產業，紙及紙板的消費水平是衡量一個國家現代化水平和文明程度的標誌。造紙產業具有資金技術密集、規模效益顯著的特點,其產業關聯度強，市場容量大，是拉動林業、農業、印刷、包裝、機械製造等產業發展的重要力量，已成為我國國民經濟發展的新的增長點。造紙產業以木材、竹、蘆葦等原生植物纖維和廢紙等再生纖維為原料，可部分替代塑膠、鋼鐵、有色金屬等不可再生資源，是我國國民經濟中具有可持續發展特點的重要產業。
目前，我國造紙工業企業3600家，能力約7000萬噸，紙及紙板產量達5600萬噸，消費量達5930萬噸，生產量和消費量均居世界第二位，已成為世界造紙工業生產、消費和貿易大國。“十五”期間我國造紙工業進入快速發展期，其主要特點：一是政策環境基本建立，林紙一體化發展形成共識；二是生產消費快速增加，行業運行質量顯著提高；三是原料結構有所改善，產品結構進一步最佳化；四是企業重組力度加大，產業集中度有所提高；五是污染防治初見成效，資源消耗進一步降低。但同時我國造紙產業也面臨資源約束、環境壓力等問題，主要表現在：一是規模不合理，規模效益水平低；二是優質原料缺口大，對外依存度高；三是資源消耗較高，污染防治任務艱巨；四是裝備研發能力差，先進裝備依靠進口；五是外商投資結構有待最佳化，統籌協調發展任務緊迫。
近年來，世界造紙產業技術進步發展迅速，由於受到資源、環境等方面的約束，造紙企業在節能降耗、保護環境、提高產品質量、提高經濟效益等方面加大工作力度，正朝著高效率、高量、高效益、低消耗、低排放的現代化大工業方向持續發展，呈現出企業規模化、技術集成化、產品多樣化功能化、生產清潔化、資源節約化、林紙一體化和產業全球化發展的趨勢。
發展我國造紙產業，必須堅持循環發展、環境保護、技術創新、結構調整和對外開放的基本原則，堅決貫徹落實科學發展觀和走新型工業化道路的要求；進一步完善市場環境，加大自主創新，轉變發展模式，加快企業重組，加大環境整治力度；促進林紙一體化建設，繼續推進《全國林紙一體化工程建設“十五”及2010年專項規劃》的實施；以企業為核心，以市場為導向，促進產、學、研、用相結合，提高製漿造紙裝備國產化水平；更好體現造紙產業循環經濟的特點，推進清潔生產，節約資源，關閉落後草漿生產線，減少污染，貫徹可持續發展方針；全面構建裝備先進、生產清潔、發展協調、增長持續、循環節約、競爭有序的現代造紙產業，進一步適應國民經濟發展的要求和世界經濟一體化的形勢。
根據完善社會主義市場經濟體制改革的要求，結合相關法律法規，制定本產業發展政策，以建立公平的市場秩序和良好的發展環境，解決造紙產業發展中存在的問題，指導產業健康發展。
第一章 政策目標
第一條 通過政策的制定，建立充分發揮市場配置資源，輔之以政府巨觀調控的產業發展新機制。
第二條 堅持改革開放，貫徹落實科學發展觀，走新型工業化道路，發揮造紙產業自身具有循環經濟特點的優勢，實施可持續發展戰略，建設中國特色的現代造紙產業。適度控制紙及紙板項目的建設，到2010年，紙及紙板新增產能2650萬噸，淘汰現有落後產能650萬噸，有效產能達到9000萬噸。
第三條 通過產業布局、原料結構、產品結構、企業結構的調整，逐步形成布局合理、原料適合國情、產品滿足國內需求、產業集中度高的新格局，實現產業結構最佳化升級。
第四條 加大技術創新力度，形成以企業為主體、市場為導向、產學研用相結合的技術創新體系，培育高素質人才隊伍，研發具有自主智慧財產權的先進工藝、技術、裝備及產品，培育一批製漿造紙裝備製造龍頭企業，提高我國製漿造紙裝備研發能力和設計製造水平。
第五條 轉變增長方式，增強行業和企業社會責任意識，嚴格執行國家有關環境保護、資源節約、勞動保障、安全生產等法律法規。到2010年實現造紙產業噸產品平均取水量由2005年103立方米降至80立方米、綜合平均能耗（標煤）由2005年1.38噸降至1.10噸、污染物（COD）排放總量由2005年160萬噸減到140萬噸，逐步建立資源節約、環境友好、發展和諧的造紙產業發展新模式。
第六條 明確產業準入條件，規範投融資行為和市場秩序，建立公平的競爭環境。
第二章 產業布局
第七條 造紙產業布局要充分考慮纖維資源、水資源、環境容量、市場需求、交通運輸等條件，發揮比較優勢，力求資源配置合理，與環境協調發展。
第八條 造紙產業發展總體布局應“由北向南”調整，形成合理的產業新布局。
第九條 長江以南是造紙產業發展的重點地區，要以林紙一體化工程建設為主，加快發展製漿造紙產業。
東南沿海地區是我國林紙一體化工程建設的重點地區；
長江中下游地區在充分發揮現有骨幹企業積極性的同時，要加快培育或引進大型林紙一體化項目的建設主體，逐步發展成為我國林紙一體化工程建設的重點地區；
西南地區要合理利用木、竹資源，變資源優勢為經濟優勢，堅持木漿、竹漿並舉；
長江三角洲和珠江三角洲地區，特別要重視利用國內外木漿和廢紙等造紙，原則上不再布局利用本地木材的木漿項目。
第十條 長江以北是造紙產業最佳化調整地區，重點調整原料結構、減少企業數量、提高生產集中度。
黃淮海地區要淘汰落後草漿產能，增加商品木漿和廢紙的利用，適度發展林紙一體化，控制大量耗水的紙漿項目，加快區域產業升級，確保在發展造紙產業的同時不增加或減少水資源消耗和污染物排放；
東北地區加快造紙林基地建設，加大現有企業改造力度，提高其競爭力，原則上不再布局新的製漿造紙企業；
西北地區要通過龍頭企業的兼併與重組，加快造紙產業的整合，嚴格控制擴大產能。
第十一條 重點環境保護地區、嚴重缺水地區、大城市市區，不再布局製漿造紙項目，禁止嚴重缺水地區建設灌溉型造紙林基地。
第三章 纖維原料
第十二條 充分利用國內外兩種資源，提高木漿比重、擴大廢紙回收利用、合理利用非木漿，逐步形成以木纖維、廢紙為主、非木纖維為輔的造紙原料結構。到2010年，木漿、廢紙漿、非木漿結構達到26%、56%、18%。
第十三條 加快推進林紙一體化工程建設，大力發展木漿，鼓勵利用木材採伐剩餘物、木材加工剩餘物、進口木材和木片等生產木漿，合理進口國外木漿。到2010年，力爭實現建設造紙林基地500萬公頃、新增木漿生產能力645萬噸的目標。
第十四條 鼓勵現有林場及林業公司與國內製漿造紙企業共同建設造紙原料林基地。企業建設造紙林基地要符合國家林業分類經營、速生豐產林建設規劃和全國林紙一體化專項規劃的總體要求，並且必須符合土地、生態、水土保持和環境保護等相關規定。
第十五條 鼓勵發展商品木漿項目。依靠國內市場供應木材原料的製漿項目必須同時規劃建設造紙林基地或者先行核准其中的造紙原料林基地建設項目。不得以未經核准的林紙一體化項目的名義單獨建設或圈占造紙林基地。承諾依靠國外市場供應木材原料的製漿項目要嚴格履行承諾。
第十六條 支持國內有條件的企業到國外建設造紙林基地和製漿造紙項目。
第十七條 加大國內廢紙回收，提高國內廢紙回收率和廢紙利用率，合理利用進口廢紙。儘快制定廢紙回收分類標準，鼓勵地方制定廢紙回收管理辦法，培育大型廢紙經營企業，建立廢紙回收交易市場，規範廢紙回收行為。到2010年，使我國國內廢紙回收率由目前的31%提高至34%，國內廢紙利用率由32%提高38%。
第十八條 堅持因地制宜，合理利用非木纖維資源。充分利用竹類、甘蔗渣和蘆葦等資源製漿造紙,嚴格控制禾草漿生產總量，加快對現有禾草漿生產企業的整合，原則上不再新建禾草化學漿生產項目。
第十九條 限制木片、木漿和非木漿出口，在取消出口退稅的基礎上加征出口關稅。
第四章 技術與裝備
第二十條 堅持引進技術和自主研發相結合的原則。跟蹤研究國際前沿技術，發展具有自主智慧財產權的先進適用技術和裝備。鼓勵原始創新、集成創新、引進消化吸收再創新。建立國家造紙工程研究中心和國家認定造紙企業技術中心，支持重點科研機構、設計單位、造紙企業、裝備製造企業聯合開展技術開發和研製，支持行業關鍵、共性技術成果服務平台與信息網路建設。組織實施重大裝備本地化項目，提高技術與裝備製造水平。
第二十一條 製漿造紙裝備研發的重點為：年產30萬噸及以上的紙板機成套技術和設備；幅寬6米左右、車速每分鐘1200米、年產10萬噸及以上文化紙機；幅寬2.5米、車速每分鐘600米以上的衛生紙機成套技術和設備；年產10萬噸高得率、低能耗的化學機械木漿成套技術及設備；年產10萬噸及以上廢紙漿成套技術和設備；非木材原料製漿造紙新工藝、新技術和新設備的開發與研究，特別是草漿鹼回收技術和設備的開發；以及節水、節能技術和設備。要在現有基礎上，加大自主創新力度，儘快形成自主智慧財產權，實現成套裝備國產化。
第二十二條 造紙產業技術應向高水平、低消耗、少污染的方向發展。鼓勵發展套用高得率製漿技術，生物技術，低污染製漿技術，中濃技術，無元素氯或全無氯漂白技術，低能耗機械製漿技術，高效廢紙脫墨技術等以及相應的裝備。優先發展套用低定量、高填料造紙技術，塗布加工技術，中性造紙技術，水封閉循環技術，化學品套用技術以及寬幅、高速造紙技術，高效廢水處理和固體廢物回收處理技術。
第二十三條 淘汰年產3.4萬噸及以下化學草漿生產裝置、蒸球等製漿生產技術與裝備，以及窄幅寬、低車速的高消耗、低水平造紙機。禁止採用石灰法製漿，禁止新上項目採用元素氯漂白工藝（現有企業應逐步淘汰）。禁止進口淘汰落後的二手製漿造紙設備。
第二十四條 調整製漿造紙裝備製造企業結構，培育大型製漿造紙裝備製造集團或聯合體，建立研究、開發、設計、製造、集成平台，提高成套裝備研發和集成能力，鼓勵國外設備製造商採用先進技術與國內製漿造紙裝備製造企業合資合作，促進裝備國產化。
第五章 產品結構
第二十五條 適應市場需求，形成多樣化的紙及紙板產品結構。整合現有資源，對消耗高、質量差的低檔產品，加快升級換代步伐。
第二十六條 研究開發低定量、功能化紙及紙板新產品，重點開發低定量紙及紙板、含機械漿的印刷書寫紙、液體包裝紙板、食品包裝專用紙、低克重高強度的瓦楞原紙及紙板等產品，積極研發信息用紙、國防及通訊特種用紙、農業及醫療特種用紙等，增加造紙品種。
第二十七條 適時修訂《環境標誌產品技術要求-再生紙製品》，鼓勵造紙企業擴大利用廢紙生產新聞紙、印刷書寫用紙、辦公用紙，包裝紙板等再生紙產品。
第二十八條 鼓勵企業加大品牌創新力度，實施名牌戰略。
第六章 組織結構
第二十九條 建立現代企業制度，完善產業組織形式，改變製漿造紙企業數量多、規模小、布局分散的局面，形成大型企業突出、中小企業比例合理的產業組織結構。
第三十條 支持國內企業通過兼併、聯合、重組和擴建等形式，發展10家左右100萬噸至300萬噸具有先進水平的製漿造紙企業，發展若干家年產300萬噸以上跨地區、跨部門、跨所有制的、具有國際競爭力的大型製漿造紙企業集團。
第三十一條 在新建大型木漿生產企業的同時，加快整合現有木漿生產企業，關停規模小、技術落後的木漿生產企業。鼓勵發展若干大中型商品木漿生產企業或企業集團；充分利用竹子資源，支持發展一批年產10萬噸以上的竹漿生產企業；改變小型廢紙漿造紙企業數量過多的現狀，促進中小型廢紙漿造紙企業擴大規模，提高集中度；原則上不再興建化學草漿生產企業。
第三十二條 中小型造紙企業要向“專、精、特、新”方向發展，淘汰產品質量差、資源消耗高、環境污染重的小企業，減少小企業數量。
第三十三條 企業組織結構調整，堅持股權多元化，防止惡意併購，避免行業壟斷。
第三十四條 努力提高產業集中度水平，到2010年，排名前30名的製漿造紙企業紙及紙板產量之和占總產量的比重由目前的32%提高至40%。
第七章 資源節約
第三十五條 貫徹執行國務院《關於加快發展循環經濟的若干意見》，按照減量化、再利用、資源化的原則，提高水資源、能源、土地和木材等使用效率，轉變增長方式，建設資源節約型造紙產業。
第三十六條 增強全行業節水意識，大力開發和推廣套用節水新技術、新工藝、新設備，提高水的重複利用率。在嚴格執行《造紙產品取水定額》的基礎上，逐步減少單位產品水資源消耗。新建項目單位產品取水量在執行取水定額“A”級的基礎上減少20%以上，目前執行“B”級取水定額的企業2010年底按 “A”級執行。
第三十七條 嚴格執行《水法》、《取水許可和資源費徵收管理條例》和《取水許可制度實施辦法》等有關法律法規的規定，實行取水許可制度和水資源有償使用制度，全面推行總量控制和定額管理，加強水資源的合理開發、節約和保護。
第三十八條 鼓勵企業採用先進節能技術，改造、淘汰能耗高的技術與裝備，充分發揮製漿造紙適宜熱電聯產的有利條件，提高能源綜合利用效率。
第三十九條 執行最嚴格的土地管理制度，節約集約使用土地。嚴格執行《水土保持法》有關規定，防止水土流失
第八章 環境保護
第四十條 嚴格執行《環境保護法》、《水污染防治法》、《環境影響評價法》、《清潔生產促進法》等法律法規，堅持預防為主、綜合治理的方針，增強造紙行業的環境保護意識和造紙企業的社會責任感，健全環境監管機制，加大環境保護執法力度，完善污染治理措施，適時修訂《造紙產業水污染物排放標準》，嚴格控制污染物排放，建設環境友好型造紙產業。
第四十一條 大力推進清潔生產工藝技術，實行清潔生產審核制度。新建製漿造紙項目必須從源頭防止和減少污染物產生，消除或減少廠外治理。現有企業要通過技術改造逐步實現清潔生產。要以水污染治理為重點，採用封閉循環用水、白水回用，中段廢水處理及回收、廢氣焚燒回收熱能、廢渣燃料化處理等“廠內”環境保護技術與手段，加大廢水、廢氣和廢渣的綜合治理力度。要採用先進成熟廢水多級生化處理技術、煙氣多電場靜電除塵技術、廢渣資源化處理技術，減少“三廢”的排放。
第四十二條 製漿造紙廢水排放要實行許可證管理，嚴格執行國家和地方排放標準及污染物總量控制指標。全面建設廢水排放線上監測體系，定期公布企業廢水排放情況。制定激勵政策，鼓勵達標企業加大技術改造和工藝改進力度，進一步減少水污染物排放。依法責令未達標企業停產整治，整改後仍不達標或超總量指標的企業要依法關停。
第四十三條 實行環境指標公告和企業環保信息公開制度，鼓勵公眾參與並監督企業環境保護行為，積極推行環境認證、環境標識和環境保護績效考核制度，嚴格實行環境執法責任制度和責任追究制度。
第四十四條 造紙林基地建設要注重生態保護，加強環境影響評價工作，遵循林業分類經營原則，套用高新技術手段，科學造林，保護生物多樣性，嚴禁毀林造林，防止水土流失。
第九章 行業準入
第四十五條 進入造紙產業的國內外投資主體必須具備技術水平高、資金實力強、管理經驗豐富、信譽度高的條件。企業資產負債率在70%以內，銀行信用等級AA級以上。
第四十六條 製漿造紙重點發展和調整省區應編製造紙產業中長期發展規劃，其內容必須符合國家造紙產業發展政策的總體要求，並報國家投資主管部門備案。大型製漿造紙企業集團應根據國家造紙產業發展政策編制企業中長期發展規劃，並報國家投資主管部門備案。
第四十七條 造紙產業發展要實現規模經濟，突出起始規模。新建、擴建製漿項目單條生產線起始規模要求達到：化學木漿年產30萬噸、化學機械木漿年產10萬噸、化學竹漿年產10萬噸、非木漿年產5萬噸；新建、擴建造紙項目單條生產線起始規模要求達到：新聞紙年產30萬噸、文化用紙年產10萬噸、箱紙板和白紙板年產30萬噸、其他紙板項目年產10萬噸。薄頁紙、特種紙及紙板項目以及現有生產線的改造不受規模準入條件限制。
第四十八條 單一企業（集團）單一紙種國內市場占有率超過35%，不得再申請核准或備案該紙種建設項目；單一企業（集團）紙及紙板總生產能力超過當年國內市場消費總量的20%，不得再申請核准或備案製漿造紙項目。
第四十九條 新建項目噸產品在COD排放量、取水量和綜合能耗（標煤）等方面要達到先進水平。其中漂白化學木漿為10千克、45立方米和500千克;漂白化學竹漿為15千克、60立方米和600千克;化學機械木漿為9千克、30立方米和1100千克;新聞紙為4千克、20立方米和630千克;印刷書寫紙為4千克、30立方米和680千克。
第十章 投資融資
第五十條 嚴格執行國務院《關於投資體制改革的決定》及相關的管理辦法、《促進產業結構調整暫行規定》及指導目錄、《指導外商投資方向規定》及指導目錄。
第五十一條 嚴格執行項目法人制度、資本金制度和招投標制度。內資項目資本金依照《國務院關於固定資產投資項目試行資本金制度的通知》執行；外資項目註冊資金依照《國家工商行政管理局關於中外合資經營企業註冊資本與投資總額比例的暫行規定》執行。
第五十二條 鼓勵國內企業兼併、收購和重組國內製漿造紙企業和裝備製造企業。外商投資企業發生上述行為應按照國家有關外商投資的法律法規及規章的規定辦理。
第五十三條 加大投資監管，對違規審批、自行審批、拆分審批、擅自更改批覆或備案內容等行為，撤銷項目法人投資項目的資格，並追究相關當事人的行政責任。
第五十四條 支持具備條件的製漿造紙企業通過公開發行股票和發行企業債券等方式籌集資金。國內金融機構特別是政策性銀行應優先給予國內大型骨幹製漿造紙企業建設項目融資支持。對違規項目，金融機構不得提供貸款。
第十一章 紙品消費
第五十五條 按照建設節約型社會的要求，造紙產業在發展的同時，應積極倡導紙及紙板產品的合理消費，在全社會建立節約用紙的意識。
第五十六條 適時修訂造紙產品標準，改變目前社會過度追求高白度等指標的紙產品消費傾向，以節約資源，減少污染，引導理性、綠色消費。
第五十七條 政府採購根據實際用途，在滿足基本需求的前提下，要優先採購使用摻有一定比例廢紙生產的紙產品；積極推進辦公自動化，減少辦公環節紙製品的消耗。
第五十八條 新聞出版業在保證健康發展的同時，要合理控制報刊、期刊的發行規模；積極發展以數位化內容、數位化生產和網路化為主要特徵的新媒體；嚴格執行國家技術標準，控制課本用紙克重；鼓勵一般圖書和期刊的出版降低用紙克重。
第五十九條 倡導節約型模式，實現包裝材料和製品的輕量化和減量化生產。在包裝製品的設計和生產過程中，鼓勵利用摻有廢紙的紙及紙板生產包裝製品；對於運輸包裝用紙箱，要發展“低克重、高強度”的瓦楞原紙和紙板；對於銷售包裝用紙箱和紙盒，降低包裝成本，倡導適度包裝，避免過度包裝。
第六十條 適度加大國內市場需求的紙及紙板進口量，緩解國內造紙原料過度依賴國際市場的局面。
第十二章 其 它
第六十一條 維護國內公平市場秩序，建立造紙產品進出口預警機制，避免貿易糾紛。
第六十二條 加強人才隊伍建設，支持企業培養和吸引科技創新人才以及高級管理人才，全面提高企業職工素質。
第六十三條 充分發揮行業協會等中介機構作為政府與企業的橋樑作用，加強產業發展問題的分析與研究，反映產業發展情況，提出產業發展建議。
第六十四條 本產業政策涉及相關的法律、法規、政策、標準等如有修訂，按修訂後的規定執行。
第六十五條 本產業政策自發布之日起實施，由國家發展改革委負責解釋。
附屬檔案
1、我國造紙產業現狀及主要問題
2、我國造紙產業面臨的形勢
3、名詞解釋
附屬檔案1：
我國造紙工業現狀及主要問題
一、基本情況
我國已成為世界造紙產品的主要生產國和消費國，同時也是世界造紙產品主要進口國，產品自給率達88.7%，基本上滿足國內新聞出版、印刷、商品包裝等相關行業的消費需求。我國紙及紙板生產企業約有3600家左右，生產能力約7000萬噸。2005年我國規模以上紙及紙板企業工業總產值2622億元，較2000年增長146.7%，年均增長19.8%；資產總計3228億元，較2000年增長61.9%，年均增長10.1%；銷售收入2546億元，較2000年增長152.1%，年均增長20.0%。“十五”期間，我國造紙工業進入快速發展期，主要呈現以下特點。
（一）政策環境基本建立，林紙一體化發展形成共識
“十五”期間，國家有關部委將紙漿、紙及紙板列入國家《產業結構調整指導目錄》和《外商投資產業指導目錄》中的鼓勵類；為調整不合理的造紙原料結構，解決造紙業可持續發展的瓶頸問題，國務院批准了《關於加快造紙工業原料林基地建設的若干意見》和《全國林紙一體化工程建設“十五”及2010年專項規劃》。通過規劃的宣傳和貫徹落實，全社會逐步形成了林紙一體化發展的共識。隨著一批林紙一體化工程項目的有序實施，造紙工業發展進入了一個新的發展期。
（二）生產消費快速增加，行業運行質量顯著提高
“十五”期間我國紙及紙板消費和生產快速增長，生產量增長速度高於消費量增速，有效滿足了需求。2005年我國紙及紙板消費量為5930萬噸，比2000年增長65.9%，年均增長10.7%，人均年消費量從27.8千克增長為45.0千克，超出亞洲人均消費量約10千克，但與世界人均消費量的56.3千克相比仍有相當大的差距；生產量達5600萬噸，比2000年增長83.6%，年均增長12.9%。“十五”期間造紙工業運行質量顯著提高。紙及紙板總產值為2622億元，比2000年增長146.7%，年均增長19.8%；增加值由358億元增至727億元，增長103.1%，年均增長15.2％；利稅總額由95.7億元增至225.2億元，增長135.4%，年均增長18.7%；利潤總額由43.9億元增至123.2億元，增長180.6%，年均增長22.9％；實物勞動生產率由29.6噸/人·年提高至73.4噸/人·年，年均增長19.9％。
（三）原料結構有所改善，產品結構進一步最佳化
“十五”期間，我國造紙工業充分利用國內外兩種資源，原料結構進一步最佳化。木漿比重有所提高，由19％提高至22％；廢紙漿比重快速增長，由41％提高至54％，非木漿比重下降幅度較大，由40％降至24％。“十五”期間通過調整，紙及紙板產品開始向適應消費需求，由數量型向質量型轉變。新聞紙、高檔文化辦公用紙、塗布紙及塗布包裝紙板、牛皮箱紙板、中高檔生活用紙等市場急需或短缺的產品得到較快發展，緩解了供需矛盾。中高檔產品比重由“九五”時期的45%提高到60%以上。
（四）企業重組力度加大，產業集中度有所提高
“十五”期間我國造紙企業重組力度加大，多個有實力的企業在全國範圍內進行跨省跨地區收購兼併，向集團化、特色化、多元化方向發展，一批生產技術裝備先進、產品信譽好、具有資源整合能力和較強競爭力的現代化造紙企業脫穎而出。目前在深、滬兩地上市的造紙企業有26家，一批龍頭企業通過股市融資得到快速發展。與此同時，民營、外資企業的市場占有率和行業影力不斷提高，已成為我國造紙業穩定發展的生力軍，形成多元化競爭格局。2005年，年產10萬噸以上造紙企業90餘家，其中年產能30萬噸以上造紙企業25家，年產能100萬噸以上的造紙企業7家，行業前二十名企業的產量、銷售收入、利稅總額占規模以上全部企業上述指標的比重分別為29.2%、32.6%和41.9%。“十五”期間，前二十名企業產量增加量占總產量增加量的44.1%，並呈逐步擴大趨勢。
（五）污染防治初見成效，資源消耗進一步降低
“十五”期間，我國造紙企業積極實施清潔生產，加大環境治理力度，環保部門加大了環境監測和對污染問題的查處力度，關停了1500多家能耗高、污染大的製漿造紙企業。在產量增長高達83.6%的情況下，行業廢水排放總量僅由2000年的35.3億噸略增至2005年的36.7億噸,占全國重點統計企業廢水排放總量的比例則由18.6%降至17.0%，其中達標率由53.7%增至91.3%；化學需氧量（COD）排放量由287.7萬噸降至159.7萬噸，占全國重點統計企業化學需氧量排放總量的比例由44.0%降至32.4%。造紙行業的環境污染問題得到了較大程度的緩解，發展勢頭良好。“十五”期間，我國造紙工業的資源消耗有所降低，噸漿、紙及紙板平均綜合能耗由1.55噸標煤降至1.38噸標煤，噸漿、紙及紙板取水量平均由139噸降至約103噸。由於加大了廢紙回收利用，噸紙及紙板消耗原生紙漿由平均541千克降至427千克。
二、存在的主要問題
（一）規模不合理，規模效益水平低
2005年世界木漿廠（不含中國）平均規模為20萬噸，我國擁有木漿製漿能力的企業50餘家，平均規模僅為年產10萬噸，達到世界平均規模的企業只有4家。世界造紙企業（不含中國）平均規模為年產8萬噸，我國造紙企業平均規模僅為1.9萬噸，達到世界平均規模的企業只有80餘家。與世界前十位的紙業公司比較，我國前十名的造紙企業產量總計僅為其十分之一，銷售額總計僅為其百分之四。總體而言，目前我國製漿造紙工業大型集團少、強勢企業少，大部分製漿造紙企業規模過小。這種狀況使得企業的規模效益無法實現，限制了企業技術水平、裝備水平、產品檔次的提高和污染的有效防治。
（二）優質原料缺口大，對外依存度高
隨著紙及紙板消費的增長和現代造紙工業產能的迅猛增加，國內纖維原料供需矛盾突出，缺口逐年增大。2005年我國紙漿消費總量5200萬噸，其中木漿1130萬噸，非木漿1260萬噸，廢紙漿2810萬噸，分別占紙漿消費總量的22％、24％和54％。國際造紙工業紙漿消費總量中原生木漿比重平均為63％，而我國木漿消耗中國產木漿比例一直僅為7%左右。從進口依存度看，2005年我國進口木漿759萬噸，進口廢紙1703萬噸，進口木漿和進口廢紙占原料總消耗量的比例由2000年的22.6%提高到40.8%。若將進口商品木漿、廢紙折合成紙和紙板再加上直接進口的紙和紙板，我國2005年5930萬噸的總消費中約47%要依靠進口，影響造紙工業健康持續發展。林紙一體化發展雖已形成共識，但仍屬於起步階段。
（三）資源消耗較高，污染防治任務艱巨
造紙工業不合理的原料結構和規模結構以及較低的技術裝備水平，決定了我國造紙工業的水、能源、物料的消耗較高並成為主要的污染源。就噸漿紙綜合能耗和綜合水耗來看，國際上先進水平為噸漿紙綜合能耗0.9～1.2噸標煤，綜合取水量35～50立方米，我國除少數企業或部分生產線達到國際先進水平外，大部分企業噸漿紙綜合能耗平均為1.38噸左右標煤，綜合取水量平均仍處於103立方米左右高位。
2005年造紙工業廢水排放量36.7億噸，約占全國重點統計企業廢水排放總量的17.0%，COD排放量159.7萬噸，占全國重點統計企業COD排放總量的32.4%。其中草漿生產線有鹼回收裝置的產量僅占草漿總產量的30.0%，草類製漿COD排放量占整個造紙工業排放量的60%以上，仍然是主要的污染源。我國造紙工業面臨的環保壓力依然很大、污染防治任務十分艱巨。
（四）裝備研發能力差，先進裝備依靠進口
“十五”期間，除了部分適合我國國情的非木纖維製漿技術及裝備已具備國際先進水平外，我國製漿造紙技術裝備的研究、開發、製造總體水平仍然較低。國內造紙企業與製漿造紙裝備製造企業未能成為研發的主體，產、學、研、用未能形成合力，自主創新、集成創新和引進消化吸收再創新的能力很弱。製漿造紙技術裝備研究主要以非木漿為主，裝備製造業目前僅能提供年產10萬噸漂白化學木(竹)漿及鹼回收成套設備，年產10萬噸以下文化紙機以及年產20萬噸箱紙板機等中小型設備。技術水平與國外相比差距很大，大型先進制漿造紙技術裝備幾乎完全依靠進口。
（五）外資利用結構有待最佳化，統籌協調發展任務緊迫
“十五”期間，外資企業進入我國造紙產業，促進了結構調整、產品最佳化、管理水平提高，並緩解了資金壓力。在當前我國木漿等造紙原料主要依靠進口，而國內企業在資金實力、管理經驗、技術水平與國外大型造紙企業仍有較大差距的情況下，仍應合理利用外資，鼓勵外資與中國企業共同在國內建設大型林漿紙一體化項目，鼓勵外資企業從國外進口木片原料在國內製漿，加快淘汰小的落後的生產能力，同時防止出現壟斷現象。
附屬檔案2
我國造紙工業面臨的形勢
一、世界造紙工業基本情況與發展趨勢
（一）世界造紙產品和紙漿生產情況
2005年世界造紙工業的紙及紙板產量為3.67億噸，比2000年增長13.3％，年均增長2.5%。2005年紙和紙板產量位居前10位的國家是美國、中國、日本、德國、加拿大、芬蘭、瑞典、韓國、法國和義大利，產量合計占世界總產量的72.4％。2005年世界紙漿產量為1.89億噸，比2000年增長1.0%，年均遞增0.2%。其中化學漿占紙漿產量的67.1%，機械漿占18.9%。2005年紙漿產量位居前10位的國家有美國、加拿大、中國、瑞典、芬蘭、日本、巴西、俄羅斯、印尼和印度，產量合計占世界總產量82.3%。
（二）世界造紙產品和紙漿消費情況
2005年世界紙和紙板消費量為3.66億噸，比2000年增長12.9%，年均遞增2.5%。人均紙及紙板年消費量為56.3千克，其中以北美人均消費水平最高，為293.0千克，亞洲和非洲最低，分別為35.3千克和6.8千克。2005年世界紙漿消費量為1.88億噸，比2000年下降0.2個百分點。紙漿消費格局：北美洲占35.6%；歐洲占29.1%；亞洲占28.1%；拉丁美洲占4.7%；大洋洲占1.3%；非洲占1.2%。亞洲已成為世界最大的商品紙漿輸入地區。
（三）世界造紙工業貿易趨勢
商品紙漿出口量較大的國家有加拿大、巴西、瑞典、智利、芬蘭，2005年上述五國紙漿淨出口量約占世界商品紙漿總產量的51.0%。2005年紙漿進口較多的國家有中國、德國、義大利、韓國和日本，淨進口量約占世界商品紙漿總產量的42.0%。中國屬淨進口國，2005年紙漿進口量約占世界商品紙漿總產量的16%。在廢紙貿易中，世界廢紙進口量4156萬噸，出口量3990萬噸，淨出口量2796萬噸。美國是世界最大的廢紙供應國，2005年美國淨出口量1411萬噸。2005年中國進口廢紙1703萬噸，為世界第1位，占世界廢紙出口量的42.7%，占淨出口量的61%。
（四）世界造紙產品和紙漿需求趨勢
根據世界經濟發展趨勢，“十一五”期間世界紙漿、紙及紙板需求總體仍呈增長趨勢，預計紙漿年均遞增2～2.5%，紙及紙板年均遞增2.5～3.0%，到2010年世界紙漿需求量將由2005年的1.88億噸增至2.08～2.13億噸。世界紙及紙板需求量將由2005年3.66億噸增至4.15～4.25億噸。從長期看，商品紙漿供應趨勢在國際貿易中將是短線產品。從紙及紙板供應趨勢來看，在國際貿易中需求增長較快的主要品種將是未塗布的化漿紙、塗布與未塗布的含機漿紙以及特種紙。
（五）世界造紙工業的發展特點
近年來，世界造紙工業技術進步發展迅速，由於受到資源、環境、效益等方面的約束，造紙企業立足在節能降耗、保護環境、提高產品質量、提高經濟效益等方面加大力度，正朝著高效率、高質量、高效益、低消耗、低排放的現代化大工業方向持續發展，呈現出企業規模化、技術集成化、產品多樣化、功能化、生產清潔化、資源節約化、林紙一體化和產業全球化發展的突出特點。
二、我國造紙工業面臨的形勢
（一）我國造紙工業仍將保持較快增長
我國造紙工業發展與國民經濟及社會發展密切相關，經濟的發展將為我國造紙工業發展提供有力支撐，根據紙及紙板消費指數與GDP指數的相關性分析，並綜合考慮影響國民經濟發展的有關不確定因素和相關產業的發展前景，“十一五”期間，我國造紙工業仍將處於發展增長期，預計2005年至2010年紙及紙板消費量的年均增長速度為7.5%，2010年紙及紙板的消費量將從2005年的5930萬噸增長到8500萬噸左右，國內自給率保持在90.0%左右，人均消費量由45千克增至62千克，超過目前世界人均消費水平。
（二）我國造紙工業資源短缺和環保約束壓力增強
造紙工業的產業鏈條長、涉及面廣，涉及水資源、水環境、林業、農業、能源、土地資源等諸多方面。面對我國資源短缺、環境問題日益突出的形勢，造紙工業將按照科學發展觀和循環經濟的原則，創新發展模式，提高發展質量，在堅持發展的前提下，把“節水、節能、降耗、減污、增效”作為主攻目標，通過實施清潔生產、技術進步，使資源高效利用和循環利用，促進造紙工業實現可持續發展。
（三）造紙纖維原料供應矛盾日益突出
我國是世界最大的原生紙漿和廢紙進口國，2005年紙漿進口量約占世界商品紙漿總產量的16%，廢紙進口量占全球廢紙淨出口總量的61.0%。我國造紙工業未來的發展仍將很大程度依賴進口纖維原料，世界纖維原料的供應量和供應價格必將在相當程度上影響我國造紙工業的發展，切實保障纖維原料供應是我國造紙工業持續高速發展的關鍵。因此，積極推進林紙一體化，提高國內廢紙回收率和科學合理利用非木材纖維，力爭大幅度提高纖維原料的自給水平，是我國造紙工業發展面臨的迫切任務。
附屬檔案3
名詞解釋
1、紙漿：經過製備的可供進一步加工的纖維物料（一般指來源於天然的植物）。
2、紙漿分類：按漿的原料來源可分為木漿、非木漿和廢紙漿；按生產工藝，紙漿可分為化學漿、機械漿和化學機械漿等。
3、木漿：指以針葉木或闊葉木為原料，以化學的或機械的或兩者兼有的方法所製得的紙漿。包括化學木漿、機械木漿和化學機械木漿等。
4、非木漿：指以禾本科莖桿纖維類（稻草、麥草、蘆葦、甘蔗渣、竹子等）、韌皮纖維類（麻類和棉乾皮、桑皮、構皮等皮層纖維類）、葉部纖維類（龍鬚草、劍麻等）和種毛纖維類（棉纖維）為原料，以化學的或機械的或兩者兼有的方法所製得的紙漿。包括化學非木漿、化學機械非木漿等。
5、廢紙漿：指以回收的廢紙及廢紙板為原料製得的紙漿。
6、化學漿：用化學方法處理植物纖維原料，從植物纖維原料中除去相當大一部分非纖維素成分而製得的紙漿，不需要為了達到纖維分離而進行隨後的機械處理。
7、機械漿：完全用機械的方法從不同的植物纖維原料（主要為木材原料）製得的供製造紙及紙板用的紙漿。如壓力磨石磨木漿（PGW），木片熱磨機械漿（TMP），爆破法紙漿。
8、化學機械漿：採用化學預處理結合機械的方法，從不同的植物纖維原料（主要為木材原料）製得的供製造紙及紙板用的紙漿。如化學機械漿（CMP）、化學預處理木片磨木漿（CTMP）、漂白化學熱磨機械漿（BCTMP）、鹼性過氧化物機械漿（APMP）。
9、商品紙漿：指在商品市場上經銷出售的紙漿（一般加工成紙漿板），不包括企業自用的紙漿。
10、無元素氯漂白（簡稱ECF漂白）是指以二氧化氯替代元素氯作為漂白劑的漂白技術。
11、全無氯漂白（簡稱TCF漂白）是指整個漂白過程不採用任何含氯化合物的漂白技術，漂白劑主要是過氧化氫及臭氧等。
12、國內廢紙回收率：是指用於製漿造紙工業的國內廢紙回收量與紙及紙板消費量的百分比。
13、國內廢紙利用率：是指用於製漿造紙工業的國內廢紙回收量與紙及紙板生產量的百分比。
14、紙及紙板分類：通常是按用途將紙分為文化用紙（新聞紙、印刷書寫用紙、複印紙、辦公用紙等）；包裝用紙（商用包裝紙、紙袋紙、食品糖果包裝用紙等）；生活用紙（衛生紙、衛生棉、面巾紙、餐巾紙、尿布紙等）和特種用紙（金融、建材、電氣電力、微電子、國防、通訊、食品、醫療等所需要的功能性用紙）。將紙板分為包裝用紙板（箱紙板、瓦楞原紙、白紙板等）；建築用紙板（石膏紙板、隔音紙板、防火紙板、防水紙板等）；印刷用紙板（字型紙板、封面紙板、封套紙板、票證紙板等）和特種紙板（提花紙板、鋼紙紙板、紡筒紙板、製鞋紙板、濾芯紙板、絕緣紙板、高溫絕熱紙板等）。
15、定量：紙或紙板每平方米的質量以g/m2表示。通常定量小於225g/m2的被認為是紙，定量為225g/m2或以上的被認為是紙板。隨著紙及紙板向低定量方向發展，區分紙及紙板主要是根據其特徵及用途而定義。例如定量大於225g/m2的吸墨紙和圖畫紙通常被稱作紙。低定量紙一般指定量低於40g/m2。
16、市場份額：是指無論是內資還是外資、合資還是獨資企業或集團，計算市場份額時，應包括其所有子公司的總生產能力，並非是該企業或集團單一子公司的生產能力。
