前言
“立案難”是當事人反映的一個較為突出的問題，導致“立案難”的因素是複雜的，概括起來有以下幾個方面：第一、案件是否屬於法院管轄（主管）；第二、當事人起訴是否符合《民事訴訟法》第108條的規定；第三、當事人如何向法院證明自己的訴訟行為合法；第四、法院如何審查當事人提交的起訴書和相關的起訴證據。但歸結起來，我們認為，當事人提交的起訴書和起訴證據是否符合法律的規定，以及法院審判人員如何審查這此些證據，是一個極重最要的問題。解決了提交和審查起訴證據有問題，所謂“立案難”的問題也就迎刃而解。從廣義上講，民事起訴包括原告向法院提起民事訴訟，被告對針對原告的訴訟提起反訴，以及與起訴相關的其他民事訴訟行為，如，申請追加當事人，變更訴訟請求等，涉及面廣，內容多，為此，本文討論的問題僅限於原告提起民事起訴時提交的證據及其審查，而不觸及被告反訴、或變更訴訟請求等問題。
含義
實務中，由於各種原因，法院判決駁回原告的訴訟請求、或者裁定駁回原告起訴的情形並不少見，這兩種情形本是民事訴訟中可能產生的結果，應當認為是民事訴訟的正常現象。但是，由於當事人或法院審判人員在認識上的差異，使當事人產生“既然法院要駁回，為什麼在其起訴時不說明，為什麼要受理”的疑惑。對此，我們認為，當事人這種疑惑反映出民事訴訟中關於證據的階段性作用問題，即貫穿於整個民事訴訟過程中的運用證據問題和在起訴階段運用證據的問題。在民事訴訟證據中，依證據的外部形式和關聯性或本質特徵，將證據分為若干種，中國《民事訴訟法》第36條依據證據外部形式，將證據分為：書證、物證、視聽資料、證人證言等七種，這是一種法定分類。另外還有一種學理上的分類，將證據分為：本證與反證，直接證據與間接證據，原始證據與傳來證據。無論是法定的證據分類、還是學理上的分類，其著眼點均在於民事訴訟的全過程，統稱為民事訴訟證據。所謂民事訴訟證據，“是指能夠證明民事案件真實情況的一切客觀事實。”著眼於整個訴訟程式中需要用證據來加以證明的待證事實，不僅包括原告對案件事實或爭議事實提出的證據材料，還包括被告為反駁原告的訴訟請求提出的證據材料，以及人民法院依職權或接受當事人的申請進行調查獲得的證據材料。本文討論的起訴證據，則是一種階段性證據，是基於民事起訴這一特定的活動作出的定義。由於民事訴訟的原動力在於當事人起訴，因而使起訴獲得獨特位置，與之相適應，便產生了只在起訴時發揮作用、對實體勝敗意義不大的起訴證據。廣義的起訴證據，是對原告提起民事訴訟時提交的證據材料的統稱，狹義的起訴證據是指“當事人為獲得積極起訴效果而於起訴時向人民法院提交的、用來證明起訴人享有起訴權和受訴法院擁有管轄權的證據材料。”本文討論的是狹義上的起訴證據。
從本質上講，起訴證據屬民事訴訟證據的範疇，但由於起訴證據獨特的作用，使其並不等同於民事訴訟證據，民事訴訟證據是一個大概念，而起訴證據是民事訴訟證據中的一個階段性概念，二者是包含與被包含的關係。起訴證據是針對當事人起訴行為確定的一種階段性證據概念，它可以是原始證據，也可以是物證或視聽資料。雖然可以認為當事人在起訴時提交的意欲證明其起訴符合法律規定的證據，均為是起訴證據。但準確地說，當事人在起訴時提交的證據，並不是完整意義上的起訴證據。因為當事人此時提交的全部證據並不一定都是針對起訴條件的，只有那些為滿足起訴條件的證據才能成為起訴證據。如當事人為具體的訴訟請求提供的支持性證據，更多的是期望在後續的審判程式中、對其請求是否被支持產生作用，而對原告起訴是否被受理並不一定發揮作用。也就是說，民事起訴證據並不只面對《民事訴訟法》第108條規定的起訴條件，它還包括證明原告的權利能力、行為能力，以及訴訟利益和是否重複起訴等。因此。原告在起訴時提交的“符合起訴條件的相應的證據材料”，是依據訴訟活動中的階段作出的劃分，其作用在證明起訴行為的合法性和受訴法院受理該案的合法性。
作用在於釋明
民事訴訟中的起訴是指公民、法人或其他組織認為自己的或依法由自己管理、支配的民事權益受到侵害或與他人發生了爭議，以自己的名義請求法院予以司法保護的訴訟行為。基於當事人處分原則，法律賦予公民自由地決定是否以起訴不定來保護自己權利的權利，法官不能主動依職權開始訴訟。起訴是審判權啟動的前提。也就是說，民事訴訟程式的啟動只需一方當事人作出一定的行為即可成立，人民法院在審查原告提起的訴訟時，也只可能面對一方當事人，這與訴訟進入審判階段時雙方當事人對質存在重大區別。由於這種區別的存在，要求人民法院在審查原告起訴時應採用有別於審判階段的證明方式。“從訴訟證明的總體範疇上而言，證明是根據已知的客觀材料或信息手段藉以在審判上認定或判定作為待證命題事項為真實的行為效果。據此而言，訴訟證明的範疇根據法律上對某種待證事項的要求不同而分為證明與釋明”。由於要求的不同，產生了狹義的證明和廣義的證明之分。我們通常所說的訴訟上通過審判產生確信狀態的證明即是狹義上的證明，而起訴時經審查產生的大致可信的證明則是廣義上的證明。學理上將廣義證明（釋明）與狹義證明（證明）演繹為自由證明和嚴格證明，認為：“嚴格證明是指對於訴訟客體或系爭實體法事實來說，當事人所提出的證據方法，使法院可以完全確信其主張的事實為真實的行為，此等證明，應適用嚴格的客觀法則；倘若當事人提出的證據材料未能達到使法院確信的程度，僅使法官產生薄弱的心證，相信事實大概如此，這種行為稱為自由證明。”前面提到，原告在起訴時提交相關的證據，是為了證明其擁有起訴的權利、受訴法院對案件享有管轄權，此時的證明與訴訟程式中的證明在程度上是不同的。由於民事訴訟程式因原告提起訴訟而啟動，法院在審查時也只能審查原告提交的起訴書和與此同時提交的證據，由於缺少與被告的對質，此時的審查不應同於審判程式中、經雙方當事人質證後的審判人員確認證據的證明效力之審查。因而與審查起訴證據相適應，原告提交的證據的證明力也被放寬至“釋明”。
關於起訴證據的釋明對象，一般認為，重心應該是在程式上，同時也會適當滲透到實體。因為在民事訴訟中，程式與實體是一種相互依存的關係，純粹的程式和純粹的實體在訴訟中都是不能生存的。例如審查原告是否符合《民事訴訟法》第108條第（一）項關於“原告是與本案有直接利害關係的公民、法人和其他組織”的規定，就必然涉及原告的訴訟能力問題，而這是與《民法通則》關於公民的權利能力和行為能力的規定緊密相聯的。因此，在審查起訴人的起訴時既要審查程式方面的證據，又要審查實體方面的證據。
起訴證據審查
依《民事訴訟法》第112條關於“人民法院收到起訴狀或者口頭起訴，經審查，認為符合起訴條件的應當在七日內立案”的規定，可以認為中國實行的是立案審查制度。在實務中，由於存在簡單機械的理解法條，或者審查是否符合起訴條件，將審查起訴證據局限於是否符合起訴條件，造成審查寬嚴失當。因而，有人提出，以“立案登記制”取代“立案審查制”，認為這樣可從根本了消除“立案難”的問題。對此，我們認為，“立案登記制”可以確保當事人的訴訟權利順利的得以實現，但這種順應當有必要的限制。如經過一審後當事人不服裁判，提出抗訴，這時就不能採用“審查抗訴制”來限當事人的抗訴權。因為如果採用抗訴審查制，極有可能導致當事人的抗訴權被剝奪，進而威脅司法公正。而對於一審起訴（立案），不考慮起訴是否符合條件的問題，則勢必造成濫訴。再者，儘管在法治社會裡，法院的作用越來越大，但法院並不是萬能的，倘若對法院受理的案件不加限制，則勢必造成社會分工不明，法院審判職與社會其他機關的職能混同，最終導致法院審判職能的喪失。
在訴訟經濟或謹慎訴訟思想的支配下，為了合理地分配司法資源，避免濫用訴權，世界各國均對訴權的行使設定了一些具體的條件。無論是大陸法系代表德國，還是英美法系的代表美國，對當事人提起的訴訟者要進行審查，只不過審查的程度、方式、時間不同。例如，德國民訴法要求訴狀應當寫明的內容為：當事人與法院；提出請求的標的與原因以及一定的申請；法院管轄決定於訴訟標的價額，而訴訟標的並不是一定的金額時，訴訟應證明訴訟標的價額，並且要表明，是否有可能把案件交會獨任法官處理的原因。如果確認缺乏訴訟要件或者訴訟要件是否存是不明確的，則訴應視為不合法，也就是說不經實體裁判而被駁回（訴訟駁回）如果沒有律師代理而提出訴狀，則起訴行為無效予以駁回。日體民事訴訟法亦規定，“如果訴狀欠缺必需要件，審判長將命令原告在一定期間進行補正。通過補正，訴狀達到要求時，訴狀的時間溯擴到最初提交訴狀之時，訴狀才被看著是有效提出。但是，當原告在規定期間內沒能進行補正時，審判長可依命令駁回訴狀。”同樣，美國《聯邦民事訴訟規則》，原告向法院書記員提交“起訴狀”時，應當寫明“受訴法院對本案享有審判管轄權的理由陳述；原告有權獲得訴訟理由與事實根據；原告尋求訴訟救濟的請求，即訴訟請求。”只不過基於當事人進行原則，因不具備訴訟要件而申請駁回訴訟的抗辯是由當事人進行，而不是由法官審查後作出是否受理的決定。寬鬆的起訴制度，往往伴有緊隨在後的庭前證據展示、或準備程式、或發現程式，以彌補寬鬆的起訴制度存在的缺陷。
證據材料
根據中國《民事訴訟法》規定，原告起訴時應當提供的證據材料包括以下內容：
（1）作為原告的公民、法人和其他組織的身份證明，原告的訴訟權利能力和訴訟行為能力的證據材料。
（2）被告的身份證明，被告的訴訟權利能力和訴訟行為能力的證據材料。
（3）原告的訴訟請求，以及作為訴訟請求基礎的事實、理由的證據材料。
（4）證據和證據來源，可能提出的證人姓名和住所。
（5）法院有主管和管轄權的原因事實的證據材料。
原告將起訴證據呈交法院後，法院應及時審查，對於符合起訴條件的予以立案，對於欠缺起訴證據的情況，法院應當要求當事人補正，當事人不予補正的，法院將裁定不予受理，原告對裁定不服的可以提起抗訴。對於不屬於該法院管轄的應告知向有管轄權的法院提起訴訟。
司法實踐中應當注意，法院對起訴證據的審查應當只是法律上的和形式上的初步審查，而不能對其作實質審查。因為，從嚴格意義上講這時的民事訴訟程式尚未開始啟動，實質性審查有悖於訴權的保護，所以，對原告的起訴證據在數量上和質量上均不宜作苛刻的要求。
依據指引：
①《中華人民共和國民事訴訟法》（1991年4月9日）
第一百零八條 起訴必須符合下列條件：
（一）原告是與本案有直接利害關係的公民、法人和其他組織：
（二）有明確的被告；
（三）有具體的訴訟請求和事實、理由；
（四）屬於人民法院受理民事訴訟的範圍和受訴人民法院管轄。
第一百一十條 起訴狀應當記明下列事項：
（一）當事人的姓名、性別、年齡、民族、職業、工作單位爭住所，法人或者其他組織的名稱、住所和法定 代表人或者主要負責人的姓名、職務；
（二）訴訟請求和所根據的事實與理由；
（三）證據和證據來源，證人姓名和住所。
第一百一十一條 人民法院對符合本法第一百零八條的起訴，必須受理；對下列起訴，分別情形，予以處理：
（一）依照行政訴訟法的規定，屬於行政訴訟受案範圍的，告知原告提起行政訴訟：
（二）依照法律規定，雙方當事人對契約糾紛自願達成書面仲裁協定向仲裁機構申請仲裁、不得向人民法院起訴的，告知原告向仲裁機構申請仲裁；
（三）依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，告知原告向有關機關申請解決；
（四）對不屬於本院管轄的案件，告知原告向有管轄權的人民法院起訴：
（五）對判決、裁定已經發生法律效力的案件，當事人又起訴的，告知原告按照申訴處理，但人民法院準撒訴的裁定除外；
（六）依照法律規定，在一定期限內不得起訴的案件，在不得起訴的期限內起訴的，不予受理；
（七）判決不準離婚和調解和好的離婚案件，判決、調解維持收養關係的案件，沒有新情況、新理由，原告在6個月內又起訴的，不予受理。
第一百一十二條 人民法院收到起訴狀或者口頭起訴，經審查，認為符合起訴條件的，應當在7日內立案，
並通知當事人；認為不符合起訴條件的，應當在7日內裁定不予受理；原告對裁定不服的，可以提起抗訴。
②《最高人民法院關於人民法院立案工作、的暫行規定》（1997年4月21日）
第四條 人民法院對當事人提起的訴訟依法進行審查，符合受理條件的應當及時立案。
第八條 人民法院收到當事人的起訴，應當依照法律和司法解釋規定的案件受理條件進行審查：
（一）起訴人應當具備法律規定的主體資格；
（二）應當有明確的被告；
（三）有具體的訴訟請求和事實根據；
（四）屬於人民法院受理案件的範圍和受訴人民法院管轄。
提起刑事自訴、刑事附帶民事訴訟的，還應當符合《最高人民法院關於執行（中華人民共和國刑事訴訟法）若干問題的解釋（試行）》中關於受理條件的規定。
第九條 人民法院審查立案中，發現原告或者自訴人證明其訴訟請求的主要證據不具備的。應警及時通知其補充證據。收到訴狀的時間，從當事人補交有關證據材料之日起開始計算。
第十一條 對經審查不符合法定受理條件，原告堅持起訴的，應當裁定不予受理；自訴人堅持起訴的，應當裁定駁回。
③《最高人民法院關於民事訴訟證據的若干規定》（2001年12月21日）
第一條 原告向人民法院起訴或者被告提出反訴，應當附有符合起訴條件的相應的證據材料。
