財政內部監督

簡介

財政內部監督是指由各級財政部門內設的財政監督檢查機構派出的檢查組或人員，以維護國家的財經紀律、完善財政部門內部控制機制、規範財政部門的管理工作行為、提高財政管理工作的綜合效益為主要目標，根據不同的工作需要，運用不同的工作方法，對財政部門內設各職能機構的財政財務、會計管理、預算編制執行、內部控制制度、直屬單位的財務收支和會計信息質量以及有關財政經濟管理活動的真實性*合法性和效益性進行綜合性或專題性檢查和監控的經濟管理活動。

必要性

實施財政內部監督制度，是財政部門依法理財*科學管理的需要；是財政部門內部對權力的一種制約；是一種有目的的預防和糾錯活動。構建財政內部監督制度是社會主義市場經濟不斷發展的客觀要求，其重要性和必要性表現在以下幾個方面：
一是促進財政職能的高效發揮。
財政內部監督是適應社會主義市場經濟發展要求而產生的一種有效監督的管理制度，是實現財政目標，履行財政職能，增強部門內部自控和自我約束的重要途徑。它能確保在履行財政職能和重大決策中少走彎路，提高效率，從而更好地發揮財政職能，完成各項財政工作任務。當前，從我縣實際出發，繼續深化財政管理改革，大力推進部門預算改革，實行國庫集中收付制度，著力深化“收支兩條線”改革，清理、取消各類“小金庫”，推進政府採購制度和規範政府公共工程管理，進一步規範財政轉移支付制度，真正建立具有“嚴格的預算*合理的收支*規範的操作、嚴密的監督”的公共財政體系，是落實科學發展觀*構築社會主義和諧社會的迫切需要。
二是有利於財政部門管理水平的提高。
財政內部監督既有暴露問題，糾正錯誤，抑制消極因素的作用，又有未雨綢繆，防患於未然，弘揚積極因素的作用。財政部門內設各職能機構幾乎都相對獨立管理著不同類型、不同用途的財政資金。同時，財政管理層次多，資金分配繁雜，面廣量大。如果財政系統內部監督機制不健全，跟蹤不到位，必然會導致管理環節上的疏漏，造成不應有的經濟損失，甚至出現違紀違規問題。只有做好財政內部監督，才能及時發現和糾正資金分配管理中存在的問題，減少或避免違法違紀*違規現象的發生，從而推動各部門認真貫徹執行財政*財務管理工作的各項政策*法規和制度，自覺遵守財經紀律，合理安排和正確使用各項財政資金，不斷提高財政管理水平。
三是能有效地促進財政幹部隊伍的廉政建設。
財政部門代表政府行使分配和使用財政資金的權力，在分配和使用財政資金時，特別是在頻繁的財政收支活動中，能否經得住金錢與權力的誘惑與考驗；能否做到正人先正己，廉潔理財，將直接決定財政工作的質量和財政幹部的聲譽和形象。通過財政內部監督檢查，能夠及時發現問題，把問題解決在萌芽狀態，起到反腐倡廉的作用。在開展監督的同時，強化了廉政勤政意識，從而促進財政系統的廉政建設。
四是能夠有效地促進和規範財政財務收支管理。
財政部門對財政收支活動的管理過程，其實質就是監督過程。財政監督機構的各項監督檢查活動，其本身也是財政收支的管理活動。二者相輔相成，融為一體。隨著社會主義公共財政框架的確立，財政內部監督工作的職能將逐步改變只重檢查不重管理，只重收繳不重整改，監督與管理相脫節的做法，日趨健全和完善，從而促使財政部門的財政管理行為更加趨於規範。

目標任務

隨著財政體制改革越來越深入，財政監督工作也越來越重要，財政內部監督更加緊迫和突出，財政內部監督的地位與作用也隨之提高了。財政內部監督的目標是，按照市場經濟體制改革和經濟發展戰略的宏偉目標和客觀要求，以科學的*完善的財政監督職能為基石，以加強和完善財政政策管理和資金動態監督為中心，建立明顯區別於審計監督和稅務稽查*側重事前與事中監督*體現財政管理特色的監督機制。
財政內部監督的主要任務是監督資金運動和財政政策的制定和執行情況，具體內容包括：

• 部門預、決算的審核、批覆情況；
• 國庫資金的解繳、退付及撥付情況；
• 專項資金的分配、使用情況，需清算的是否按規定及時進行清算；
• 國家債務資金的管理情況；
• 預算外資金的管理情況；
• 財政總預備費和機動款的分配和使用情況；
• 上級財政與下級財政資金結算情況；
• 國有資本和財務管理情況；
• 銀行帳戶的管理情況；
• 財政機關的財務收支*會計基礎工作和內部控制制度情況；
• 直屬單位的財務收支和會計信息質量情況；
• 對審計部門和內部檢查提出問題的整改落實情況；
• 財政法規和財務會計制度的制定和執行情況。

操作方法

財政內部監督也必須 “依法行政，依法監督”，必須有一套切實可行的操作規程。
1、在年初編制預算、在年末編制決算時，應有監督機構人員參加。預、決算在向有關部門報送之前，應由監督機構全面審核一遍。
2、財政內部各業務機構、事業單位在制發任何檔案資料(包括各類檔案、指標檔案、資金管理辦法、請示與批覆、簽訂契約等等)時，必須抄送監督機構一份；監督機構在收到檔案資料後，在內部進行傳閱，重要的資料輸入微機存檔。
3、監督機構定期開展對局內各業務機構、事業單位發生的業務及帳簿進行檢查，提出意見和建議；各業務機構、事業單位必須密切配合檢查，積極實施整改。
4、對會計核算中心和政府採購中心實施派駐監督制度。派駐監督人員對將要核銷的票據逐張進行審核，對合理合法票據加蓋“準予入帳”印章，由統管會計進行核算入帳；對非法不合理票據加蓋“票據作廢”或“附屬檔案”印章，作廢票據不許入帳，作為“附屬檔案”的票據可在以後隨正式票據入帳；對合法不合理的票據予以退回。
5、派駐監督人員對會計核算中心從預算編制、指標檔案到資金撥付、使用效果、票據管理、年終決算進行全面監督；對政府採購中心從採購項目、採購方式到資金結算、檔案歸檔進行全過程監督。
6、派駐監督人員發現問題後，一方面通知被監督對象立即終止違紀行為，一方面向財政內部監督檢查委員會領導作出匯報，並提出初步處理意見。
7、派駐監督人員落實財政內部監督檢查委員會領導指示，督促被監督對象進行整章建制工作。

監督環境

財政監督工作不是一個孤立的、靜止的工作，它需要良好的外部環境和內部支持.只有良好的發展環境才有利於推進內部監督的良性發展。最佳化財政內部監督環境，需要從下面幾方面人手：
(一)建立和健全財政監督法律體系
在我國，至今仍然還沒有一部全國性的財政監督法，國家現有財政監督法規都是分散於各種法律法規中.沒有形成一部完整的財政監督法律體系，造成財政監督執法層次不高，權威性不強。由於財政監督法律立法滯後，法規體系不完整，影響了財政監督檢查工作的深入開展.降低了財政監督的效力。在財政內部監督方面，法規建設更為滯後，目前僅有財政部門自身制定的《財政內部監督檢查暫行辦法》，這顯然不能滿足財政監督依法行政的要求。這種立法的滯後帶來明顯的後果是財政監督手段的弱化。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善.迫切要求財政監督從計畫管理手段向法制管理手段轉變，財政監督職能的運用與方向。要向保證法制的權威性*嚴肅性和規範性方向轉變。在當前國家統一財政監督法規投有出台之前.省一級立法部門應根據地方具體情況，制定地方性的財政監督法規*條例，使下級部門有一個明確執法依據，避免各地市開展監督檢查時“各師其法”。
(二)領導的重視與支持是內部監督工作順利開展的關鍵
內部監督是財政管理權力的監督與制約.最終涉及的往往是部門個人的利益。特別是涉及到違規違紀者的處理時.工作難度很大。因此。這項工作開展的好壞.在很大程度上取決於單位領導重視與支持力度。領導的重視與支持.不僅切實保證了各項整改措施的落實。同時也極大地提高了財政監督在財政管理工作中的地位，為各級內部監督工作打下了良好的基礎。多年來的實踐證明。凡是領導重視的地方，財政內部監督工作就能順利的開展，並取得很好的效果。
(三)建立健全財政內部監督體系
1.建立健仝監督機構。財政監督機構是搞好財政監督的一個很重要的載體.如果沒有這個載體，談加強財政監督都是一句空話。各級財政部門要充分認識到加強財政監督機構隊伍建設的重要性。近年來，我國財政監督機構的整體實力不斷得到加強，不僅在機構人員的數量上.還體現在機構人員的綜合素質上。通過職業化的準入機制*職業化的管理制度*職業化的科學方法*交流輪崗制度，造一支政治堅定*紀律嚴明*作風過硬的職業化監督隊伍，才能真正做到與時俱進*開拓創新。加強隊伍建設，提高財政內部監督人員的素質.這是做好財政監督工作的保證。
2.建立健全內部監督制度，確保內部監督規範性。設有規矩，不成方圓。各級財政部門應建立內部監督制度，對內部監督範圍*工作方法*組織形式*人員安排*處理原則等方面作出比較全面規定，嚴格執行，並定期或不定期檢查，把檢查結果作為工作考核內容之一。通過內部監督制度的建立和完善，為財政內部監督健康發展打下良好基礎。
3.提升內部監督層次。樹立內部監督權威。財政監督機構要圍繞財政管理的重點*熱點和難點，深化監督層次，積極參與財政事前審核*事中跟蹤監控*事後監督檢查.積極參與對重大財稅政策執行情況的調查研究等.推進財政管理制度不斷創新和完善。

監督方法

(一)加強與被監督對象的溝通
內部監督作為對財政管理工作各個環節實施的一種檢查和監控活動.具有極強的業務性和政策性。由於受目前財政監督機制的限制.在進行內部監督時.往往缺乏對審計對象的全面了解與掌握.對一些問題的處理尺度不易把握。因此.與被監督對象進行充分的溝通是確保內部監督檢杳結論客觀公正的關鍵 通過相互溝通.使內部監督從不理解到理解.由被動審計到主動申請再到積極配合審計的轉變。
通過理順關係.儘量避免監督部門與被監督對象之間的衝突.以保障內部監督的通暢運行。另外。財政內部監督檢查要根據不同的監督檢查目的，採取不同的方法.保證監督的檢查質量.提高監督檢查效率
(二)加強部門之間的橫向配合與關係協調是做好財政內部監督工作的必要保障
現行的財政管理部門各業務機構是相對獨立的，加上目前財政監督是還局限於對事後監督的監督檢查階段。財政監督部門對各業務機構而言.存在著嚴重的信息不對稱情況 財政監督不僅要協調上下級的關係.而且要協調人大監督*社會監督*部門監督的關係.還要協調與審計部門*財政部專員*審計署特派辦的關係。各個經濟監督主體在整個體系內的各項監督活動.應該是科學*有序的監督.應互為整體.互相支持.互為補充.共同承擔起規範和保障經濟建設健康發展的重任

成因分析

由於財政部門職能的特殊性，往往是管別人多，受人管的少，監督別人多，被監督的少，權力較大，如果不重視自身的內部建設，加強內部監督，很容易出現問題。比如財政自身支出約束不力，違反規定使用國庫資金，動用國庫存款或專項資金借給非預算單位，超範圍列支，挪用*鋪張浪費財政資金，以及不按規定將出售國有資產的收入及時上繳國庫等。歸納起來，目前財政系統內部監督工作的薄弱環節主要有以下幾個方面：
(一)對領導幹部監督方面。
放眼全國，在眾多的貪污犯罪案例中，領導幹部放鬆對自己的要求，權力高度集中，缺乏有效監督，是其走上不歸路的重要因素。作為實施經濟巨觀調控的綜合部門，財政部門的各級領導幹部大都掌握著財政財務管理權，對領導幹部能否實施有效監督，是財政內部監督的關鍵。目前，我國對領導幹部的監督，還主要以廉潔自律為主，缺乏過硬有效的硬性要求和手段，結果往往導致腐敗現象屢禁不止，嚴令36 公共支出與採購20O9/11，2O之下仍盛行。就財政來講對領導幹部監督缺位主要表現為：一是領導班子成員之間相互監督缺位。一些單位的領導班子成員之間，老好人思想普遍存在，相互監督怕傷感情，影響團結，在發生問題之前，不能相互提醒、幫助。在開展民主評議、學習實踐科學發展觀和幹部作風建設年等活動中，民主生活會雖然可以能根據上級要求，按時、按規定、按步驟召開，但很多情況下“匆忙上陣”，準備不充分、主題闡述不到位，會上批評與自我批評的真正目的不能有效實現，往往出現思想與工作脫節，查找問題停留表面，講成績多、談問題少等不良現象，會議質量不高，使領導班子內部監督流於形式。二是下級對上級和基層民眾對領導幹部的監督缺位。受官僚本位主義的影響，一些單位“一言堂”現象十分嚴重，民主空氣不濃，部分一般黨員幹部出於自身情況和現實生活的考慮，不敢監督、不願監督、不會監督、不能監督的傾向普遍存在。相對而言，處身於社會基層的一般民眾怕領導幹部打擊報復，更是“事不關己高高掛起”。三是單位內部專職監督機構不到位。財政單位內部監督機構的設立，意在監督檢查財政資金正常、健康運轉，防止腐敗。但其作為單位的一個內部科室，必須在本單位黨組的領導下工作，幹部個人的政治命運、職務升遷等都掌握在單位領導手中，存在不敢堅持原則、怕得罪領導的心理，使專職機構的監督難以到位。
(二)對重點科室崗位監督方面。
財政部門的各業務科室基本上都具有較為明確的職能特點，分業務方向不同對財政資金的分配、管理進行具體實施。而如何加強對這些業務性強、實權崗位的內部監督也是值得我們進一步探討的問題。一是對重要崗位的監督不到位。在市縣的財政部門，資金的審批、撥付權主要集中在少數幾個科室，資金的審批、撥付，除了主管領導外，其他科室，包括主要監督科室對其都沒有制約作用。同時，由於人員緊張，個別科室還存在一人身兼數職現象，使這些崗位脫離監督。二是財政預算剛性有待提高。由於客觀因素影響，財政預算在具體執行過程中，往往存在要求追加等情況，有些地方對預算追加過多過濫，隨意性強。另外，一些應該下達的預算和專款遲遲不能落實的問題，都是內部監督不到位的體現。三是崗位交流有待於進一步加強。眾所周知，幹部長期在同一個崗位工作，工作環境、人際關係等都瞭若指掌、輕車熟路，這樣當然有利於工作，但也存在一定的弊端。例如，有的人利用長期在同一崗位的工作條件，將工作關係演變為人情關係，對制度不嚴格執行，不按規定政策辦事，找人情款、關係款，有的甚至利用這種關係內外勾結、假公濟私、行賄受賄。
(三)對鄉鎮財政所監督方面。
鄉鎮財政是我國財政的重要組成部分，發展鄉鎮財政對於加強基層政權建設，保持農村的政治穩定和社會安定，特別是對建設社會主義新農村都有十分重要的意義。但目前，由於受各種主客觀因素的影響，我國的鄉鎮財政管理體制還存在著不少亟待完善之處，制約著鄉鎮財政的發展。從目前鄉鎮財政所人員構成來看，財政所職工多為契約制或招聘幹部，年齡結構偏大，人員素質相對較低，從前期的一些反腐材料可以看到，在農業稅徵收時代，一些財政所幹部利用職權，以權謀私、貪污、挪用征管資金的現象時有出現。而在財政所的管理上，主要有兩種方式，一種是鄉鎮政府直接管理，鄉鎮財政所直接向鄉鎮政府負責；另一種是財政垂直管理，鄉鎮財政所接受鄉鎮政府和財政局的雙重領導。鄉鎮財政領導體制的不科學、不統一在一定程度上容易形成監督真空，造成財政所成為財政系統內違紀案件的高發區。
另外，財政監督機構與單位重大決策和資金管理等重要業務工作“兩張皮”現象，機關內部管理監督不嚴，對違紀單位和個人處罰較輕等情況都是造成財政內部監督“燈下黑”現象存在的因素。

工作構想

內部監督是從系統內部對權力進行制約，是一種有目的的預防和糾偏活動。財政部門的權力主要體現在對財政、財務的管理過程中，具體表現為對財政資金的分配權，財政信用資金的投放權，財政、財務管理權，執行政策、法令制度的監督權，有關政策的制定權等，對這些權力進行監督制約，是財政內部監督的主要任務。
一是開展內部監督檢查工作，就要從嚴把幹部任用關、管理關，從加強廉潔教育入手，著重把對預算管理的監督和財政政策的制定、執行情況以及財政各職能機構的財政財務會計管理行為作為檢查重點。
二是把內部機構制度建設、內部控制制度建設，以及內部會計基礎工作等列入檢查範圍，從而完善內部管理制度。該糾正的糾正，該處理的處理，防微杜漸，確保有限的財政資金用在刀刃上，使財政內部監督工作真正起到促進財政管理。
三是加強對任用幹部工作的監督，嚴把用人關。要堅持正確的用人導向，選舉人民放心、德才兼備的勤政廉政幹部。要強化對幹部的日常監督，使監督工作經常化。建立廉潔考核制度，推進行政權力公開透明，提高民主生活會質量。四是建立約束機制，加強對實權崗位的監督制約。要以完善制度建設作為監督約束的硬性條件。實行權力分解，崗位制約，輪崗交流，政務公開，強化內部審計等方式，加強內部財務管理。
五是強化支出管理，從源頭上杜絕不正之風。具體為實行績效預算，硬化預算約束：推進政府採購，拓寬採購範圍；開展投資評審，提高資金效益。
六是從嚴考核，嚴肅執紀。多年來，腐敗現象屢禁不止、不正之風糾而復生的一個重要的原因是執紀不嚴，對違紀者處罰偏寬偏軟。因此，今後要加大對違紀問題的查處力度， 堅持從嚴考核的原則，嚴格按相關處罰條例對違紀者進行處分，構成犯罪的要依法進行處罰，真正做到“懲前毖後、治病救人”。
七是強化思想教育，提高幹部政治素質。經常開展深入、有效的思想政治教育是提高幹部政治素質和道德水平的根本措施。要結合財政工作實際，採取不同形式，切實加強對領導幹部世界觀、人生觀價值觀和為人民服務的宗旨教育，提高廣大財政幹部，特別是領導幹部的內部約束意識。同時，要加強黨性、黨風、黨紀教育，加大正反典型教育力度，引導廣大財政幹部逐步樹立起良好的監督意識，促進財政系統內部監督工作的開展。