流感大流行與兩次大流行之間因病毒亞型內的變異所引起的局部地區流行相比，危害後果明顯不同。20世紀人類曾發生過4次流感大流行，即1918-1919年的“西班牙流感”、1957-1958年的“亞洲流感”、1968-1969年的“香港流感”和1977年的“俄羅斯流感”。每次大流行都給人類生命財產和經濟發展帶來災難性打擊。
中國是開發中國家，幅源遼闊，人口眾多、流動性大，歷史上曾是流感大流行首先襲擊的地區。加之，我國醫療服務和公共衛生基礎仍較為薄弱，疾病監測系統尚不完善，疫苗、藥品研製生產能力落後。如果在流感大流行前不做好充分準備，一旦發生流感大流行，必然會造成社會和民眾的恐慌，使經濟活動和社會生活遭受沉重打擊，甚至引發社會動盪。為了有效應對流感大流行，充分做好大流行前的準備工作和大流行發生之後的應急反應，在參考世界衛生組織（WHO）的《國家流感大流行計畫指南》基礎上，衛生部組織制定了《衛生部應對流感大流行準備計畫與應急預案》。
一、總則（一）目的
為認真做好應對流感大流行監測、疫苗、藥物和公共衛生干預等準備工作，有序高效地落實流感大流行發生時的應急處理工作，最大程度地減少流感大流行對公眾健康和社會造成的危害，保障公眾身心健康和生命安全，維護社會穩定和經濟發展，特制定本預案。
（二）工作原則預防為主立足準備堅持“預防為主”的工作方針，積極組織落實應對流感大流行的各項準備工作。
指揮有力協調有序堅持政府的統一領導和指揮，積極協調各級、各部門落實應對流感大流行的準備工作和應急處理工作。
加強能力立足自身加強人員、技術和物資準備，主要依靠本國力量做好應對流感大流行的準備工作和應急處理工作。
及時預警有效應對加強流感大流行的監測預警能力，依靠科學技術，及時做好應對流感大流行的各項工作。
《中華人民共和國傳染病防治法》
《中華人民共和國國境衛生檢疫法》
《中華人民共和國藥品管理法》
《突發公共衛生事件應急條例》
《中華人民共和國藥品管理法實施條例》
《疫苗流通和預防接種管理條例》
《國內交通衛生檢疫條例》
《國家突發公共衛生事件應急預案》
《世界衛生組織國家流感大流行計畫指南》
本預案適用於應對流感大流行的準備工作及流感大流行發生後的應急處理工作。
其他流感疫情的應急處理工作按照《國家突發公共衛生事件應急預案》和有關防治方案執行。
分級
根據應對流感大流行工作的特點，將應對流感大流行工作劃分為三個階段，即準備階段、大流行階段和結束階段。
依據《國家突發公共衛生事件應急預案》中突發公共衛生事件分級規定，按照新亞型流感病毒疫情發生和流行的性質、危害程度和波及範圍，將新亞型流感病毒疫情劃分為一般（Ⅳ級）、較大（Ⅲ級）、重大（Ⅱ級）和特別重大（Ⅰ級），依次用藍色、黃色、橙色和紅色進行預警，分別實行Ⅳ級、Ⅲ級、Ⅱ級和Ⅰ級應急反應。
流感大流行各階段由衛生部組織有關專家判定。新亞型流感病毒疫情的分級、預警和相應的應急反應認定、宣布和終止，按照《國家突發公共衛生事件應急預案》執行。
衛生部就疫區的劃定和宣布向國務院提出建議，縣以上衛生行政部門就當地疫區的劃定和宣布向本級政府提出建議。
1、準備階段
準備階段是指流感大流行發生前的階段。人類新亞型流感病毒並不一定最終導致流感大流行的發生，但由於其潛在的大流行威脅，必需做出相應的應急反應。因此，應對大流行的準備階段包括下列幾種情況及應急反應級別。
（1）無應急反應階段：
無新亞型流感病毒報告。
（2）藍色預警，Ⅳ級應急反應階段：
人類標本中分離出新亞型流感病毒，但未產生特異性抗體應答，或雖產生特異性抗體應答卻未出現臨床症狀。
（3）黃色預警，Ⅲ級應急反應階段：
人類感染新亞型流感病毒並發病，但未發生人傳人。
（4）橙色預警，Ⅱ級應急反應階段：
新亞型流感病毒在人與人之間傳播，但傳播範圍相對局限。
2、大流行階段，紅色預警，Ⅰ級應急反應階段：
出現下列兩種情況之一，即為大流行階段。
（1）新亞型流感病毒在人群中持續快速地傳播；
（2）世界衛生組織宣布發生流感大流行。
3、結束階段
全國流感大流行得到有效控制，由衛生部組織專家，並結合世界衛生組織的有關意見判定大流行結束。
流感大流行階段劃分和應急反應分級簡明表
| 階段劃分 | 說明 | 應急反應分級 |
| 準備階段 | 無新亞型流感病毒報告。 | 無應急反應 |
| | 人類標本中分離出新亞型流感病毒，但未產生特異性抗體應答，或雖產生特異性抗體應答卻未出現臨床症狀。 | 藍色預警，Ⅳ級應急反應 |
| | 人類感染新亞型流感病毒並發病，但未發生人傳人。 | 黃色預警，Ⅲ級應急反應階段 |
| | 新亞型流感病毒在人與人之間傳播，但傳播範圍相對局限。 | 橙色預警，Ⅱ級應急反應 |
| 大流行階段 | 國內新亞型流感病毒在人群中持續快速地傳播；或WHO宣布發生流感大流行。 | 紅色預警，Ⅰ級應急反應 |
| 結束階段 | 大流行結束 | 終止應急反應 |
流感大流行階段劃分和應急反應分級示意圖
| 大流行階段劃分 | 準備階段 | 大流行階段 | 結束階段 |
| 人類新亞型流感病毒 | 分離出 確定感染 | 人傳人 暴發 | |
| 應急反應 | Ⅳ級 Ⅲ級 Ⅱ級 | Ⅰ級 | |
二、組織指揮體系及職責
（一）流感大流行準備工作領導小組衛生部成立全國流感大流行準備工作領導小組，衛生部分管領導任組長，成員包括辦公廳、應急辦、醫政司、疾控司、科技司、國際司、中國疾病預防控制中心、中國醫學科學院、中華醫學會、中華預防醫學會等部門和單位主要負責人。領導小組下設辦公室，負責大流行準備工作的日常事務。
（二）準備工作領導小組職責1、領導、協調全國衛生行政部門、疾病預防控制機構和醫療機構做好流感大流行預防控制和醫療準備工作
(1)建立有效的工作機制、責任制和責任追究制；
(2)制定應對流感大流行年度準備工作計畫；
(3)加強流感監測工作和監測系統建設；
(4)做好醫療救治和公共衛生干預準備工作；
(5)定期組織衛生部流感防治專家組分析、評估流感疫情，及時鑑定和評估新流感病毒。
(6)定期對準備工作落實情況進行督導檢查。
2、配合國務院有關部門，建立流感監測信息交流機制和渠道；共同加強疫苗生產能力準備，加強疫苗研發和生產；做好流感大流行藥品儲備和生產能力準備，加強抗流感病毒藥物研發和生產；積極開展流感預防控制技術科學研究；加強與國際組織的技術合作和交流。
3、及時公布有關流感監測信息，發出預警，提出相關措施建議。
全國流感大流行準備工作領導小組要定期召開會議，及時了解準備工作進展情況，協調解決大流行準備工作中存在的問題，根據科學技術進步和實踐經驗，及時更新預案，保持預案科學性、實用性和指導性；通過簡報等形式，交流準備工作進展情況；通過組織監督檢查，督促有關部門落實措施；領導小組各成員單位指定專門部門和人員負責，並確保信息和政令的暢通。
（四）應急指揮組織按照《國家突發公共衛生事件應急預案》的規定，衛生部負責組織、協調應急處理工作，並根據應急處理工作的需要，向國務院提出成立全國突發公共衛生事件應急指揮部的建議。
三、準備
在特定的時間內，不同國家和不同地區會處於應對流感大流行的不同階段，因此，準備工作是個連續的過程，並貫穿於應對流感大流行工作的始終，其間無明顯界限。
（一）監測在衛生部和各級衛生行政部門的統一領導下，國家及各級疾病預防控制中心負責加強流感疫情監測預警系統的建設，提高監測系統質量。
1、監測系統建設
國家流感中心要建立符合生物安全要求的實驗室（包括高致病性禽流感病毒的實驗室）；建立國家流感毒株分子生物學信息庫；具備快速分離鑑定新、老毒株及變異株的技術；承擔全國流感病毒鑑定、分析、評估和對省級、地市級流感監測的技術諮詢和指導；提供足夠的標準化檢測試劑。
建立流感監測區域性中心，承擔鄰近省份流感監測技術指導工作，協助國家流感中心開展流感病毒株的抗原性和基因序列分析，協助國家流感中心做好全國流感監測技術培訓、指導和研究工作。
各省疾病預防控制中心要建立符合生物安全要求的、專用的流感實驗室；配備足夠的實驗室和流行病學專業人員；提高病毒分離、鑑定及抗原變異的分析能力、現場快速檢測能力；加強流感暴發流行病學調查和監測信息綜合分析能力。
市、縣疾病預防控制中心逐步建立符合生物安全要求的流感實驗室，加強現場快速檢測和病毒分離能力。
縣級以上衛生行政部門指定的醫療機構要按照疾病預防控制機構流感監測工作要求，配備專門人員負責流感監測工作，做好流感樣病例（體溫≥38℃，伴有咽痛或咳嗽症狀之一的病例）的採樣、標本的登記和送檢工作。
對需要審批認證的實驗室（如高致病性禽流感病毒操作所需p3實驗室），有關部門要加快審批進度。
2、監測工作內容
按照《全國流感、人禽流感監測實施方案》的規定和要求，各級疾病預防控制中心、醫療機構要認真做好流感病原學和流行病學監測、暴發疫情監測、人間禽流感應急監測工作。
醫療機構要按有關要求，採集流感樣病人標本，及時送流感實驗室進行病毒分離工作；疾病預防控制機構流感實驗室接到標本後，及時組織實驗室檢測和病毒分離，並報告結果。
3、報告
按照《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》等有關法律法規和《全國流感、人禽流感監測實施方案》等規範性檔案的要求和規定進行報告。
4、信息交流
中國疾病預防控制中心負責利用全國傳染病疫情網路直報技術平台建立“全國流感、人禽流感監測信息管理系統”，對流感病原學和流行病學監測信息進行綜合管理。國家和省疾病預防控制中心要定期分析流感監測信息，建立周報制度，及時報告衛生部和省級衛生行政部門，及時反饋各地疾病預防控制中心和有關醫療機構。
衛生部負責協調與國務院有關部門建立流感監測信息交流和合作機制，及時互通流感監測相關信息。
與世界衛生組織保持信息溝通，及時收集分析全球流感監測信息。
5、新亞型流感病毒的確認
國內報告發現人類病例中分離出新亞型流感病毒，需國家流感中心和至少一個流感分中心或一個其它部門流感實驗室共同確認。
1、疫苗生產能力和潛力評估
有關部門開展對國內流感疫苗生產能力和潛力的調查和評估工作，為提高國內流感疫苗生產能力提供信息。
2、疫苗生產能力準備
有關部門制定流感疫苗生產研製國家扶持的相關政策，以提高生產廠家研製和生產流感疫苗的積極性；向公眾普及流感疫苗接種知識，擴大疫苗接種覆蓋率；重點支持流感疫苗開發、研製工作，發展多種類型和多種接種途徑（適合大面積使用）的疫苗；建立和健全疫苗質量管理體系，提高疫苗質量，降低疫苗生產成本，做好新亞型疫苗研發技術和生產能力的儲備。
有關部門完善流感疫苗研發、生產政策，建立有效的工作機制，以保證新型流感病毒疫苗及早供應。
3、疫苗使用優先人群
大流行期間的疫苗使用，優先考慮保護為社會提供基本服務的人群和老人、兒童等高危人群，降低流感新亞型的發病率和死亡率。
1、藥物儲備
衛生部負責擬定藥物儲備的品種和數量，報送國家有關部門負責儲備。藥物儲備和調用按照國家發改委《國家醫藥儲備應急預案》規定執行。
2、藥物生產能力和潛力的評估
有關部門開展對國內生產廠家抗流感病毒藥物生產能力和潛力調查和評估，為提高國內藥物生產能力提供信息。
3、藥物生產能力準備
有關部門組織制定抗流感病毒藥物生產國家扶持的相關政策，以提高生產廠家藥物研製和生產的積極性。開展預防和治療抗病毒藥物、中藥的科研工作。
4、藥物使用策略
抗流感病毒藥物優先用於臨床患者的治療，預防用藥優先使用人群包括老人、兒童、職業高危人群及患有慢性疾病免疫功能低下的人群等。
藥品使用和預防性用藥由疾病預防控制中心負責，治療性用藥由鄉鎮及以上醫療機構負責。藥物使用嚴格按照藥物使用說明書。
各級衛生行政部門指定定點醫療救治機構，收治新亞型流感病毒感染病例和流感大流行發生後的危重病人，並制定啟動臨時醫療救治點的工作預案。
（五）人員準備各級衛生行政部門負責組建由流行病學、臨床醫學、實驗室檢測等專家參加的技術指導組和以臨床醫學專家為主的醫療救治專家組，負責本轄區流感防治工作業務技術指導和人員培訓，指導做好病人診斷、救治和疫情的調查處理工作。
定點醫療救治機構要成立醫療救治專家組負責危重病人的救治。
各級疾病預防控制機構應當組建由素質高、業務精的流行病學、消毒、實驗室檢測等專業人員參加的疫情應急調查處理小分隊。
各級衛生行政部門負責組織對專業技術人員培訓，專業人員應當熟悉並掌握診斷標準、鑑別診斷、治療原則、消毒、隔離、防護措施和技術要求。
國家級每年對省級流行病人員和實驗室人員至少組織一次技術培訓，各級也應舉辦相應的培訓班，培訓對象包括各級各類衛生技術人員、衛生管理人員和鄉村醫生。
各級衛生行政部門應制定應急演練方案，定期組織開展醫療救治、公共衛生干預措施的應急演練，總結提高應急意識和實戰能力。
在各級政府的支持下，各級衛生行政部門安排落實防治專業人員培訓、宣傳教育、疫情監測、病人救治、應急疫情調查處理等工作所需經費，保障各項防治措施得以落實和疫情應急處理工作的順利開展。
四、應急反應和結束
按照《國家突發公共衛生事件應急預案》的規定，各有關部門要在各自職責範圍內組織落實相應的應急反應措施。
（一）Ⅳ級應急反應發現地將被分離出新亞型流感病毒株的人員送定點醫療機構，做好醫學觀察、消毒和院內感染控制工作。
省級衛生行政部門負責組織進行流行病學調查，根據調查情況，採集必要的動物和密切接觸人員標本進行病毒分離，調查結果及時報衛生部和國家疾病預防控制中心。
必要時，衛生部派國家級專家赴現場指導調查處理和開展危險性評估工作。
1、病人救治和接觸者處理
病例收治到定點醫院，醫務人員做好個人防護和醫院感染控制。密切接觸者進行預防性服藥。國家級、省級醫療救治專家組對病人救治進行技術指導。醫療機構內流感樣病例及候診室其它呼吸道疾病患者均需佩戴口罩。對於其他密切接觸者可建議佩戴口罩。
2、流行病學調查
開展對病例的流行病學和臨床特徵調查，對病例的可能感染來源、潛伏期、傳染期和臨床表現進行認真調查，對病例的所有密切接觸者進行追蹤和調查，對出現症狀者要及時進行隔離和醫學觀察。流調人員應做好個人防護工作。
衛生部應派國家級專家赴現場指導調查處理和開展危險性評估工作。
3、監測和報告
疫情發生地所有醫療機構要設立流感樣病例預檢分診點或指定專人加強預檢分診工作，詳細詢問流行病學史，對具有流行病史的流感樣病例或肺炎病例要立即進行隔離和報告，並採集標本，送當地流感網路實驗室進行病毒分離鑑定。
其他地區的醫療機構對來自疫情發生地的流感樣病例要詳細詢問流行病學史，發現可疑病人，要立即採集標本，送流感網路實驗室進行流感病毒分離鑑定，做好實驗室安全防護措施。
國家及省級衛生、農業、檢驗檢疫機構應及時相互通報流感、禽流感監測信息。
4、衛生部及時向社會公布疫情、監測和防治工作情況。
5、疫苗和藥物
國家流感中心負責儘快選育製備新亞型疫苗所需的毒種，指導疫苗生產廠家開展新疫苗的研製和試驗工作，以爭取時間和機會。
衛生部組織開展新亞型病毒的藥物敏感性研究，根據疫情形勢評估並提出調整抗病毒藥物儲備的意見。
6、其它公共衛生措施
（1）消毒
疾病預防控制機構協助和指導做好對可能污染的物品、用具的消毒工作。不需要進行空氣和外環境消毒。
（2）健康教育與諮詢
疫情發生地衛生部門要及時組織開展健康教育工作，教育民眾出現流感樣症狀要及時就醫，減少外出，外出時佩戴口罩。
各級疾病預防控制中心對外公布諮詢電話，接受民眾有關流感防治知識的諮詢。
在Ⅲ級應急反應的基礎上，增加以下措施：
1、流行病學調查
疾病預防控制機構要及時組織開展對所有新亞型病毒感染者的流行病學調查，進一步明確疾病的流行病學特徵，為疾病監測和預防控制措施提供依據。開展傳播鏈調查，追蹤所有密切接觸者，進行家庭隔離和醫學觀察。
2、監測
疫情發生地衛生機構設立並公布疫情報告專用電話，鼓勵民眾報病，及時進行排查。
未發生疫情地區各級各類醫療機構要加強發熱呼吸道病例預檢分診工作，配備專業人員，對發熱病人進行甄別和鑑別診斷，對可疑病人要及時進行隔離，並採樣分離病毒。
3、疫苗、藥物
有關部門加快新亞型流感疫苗的研製和評審。出現疫情的省份及周邊省份各級衛生主管部門組織預防接種工作，根據需要，單位醫務室可作為應急接種點，但醫務人員應先經規範培訓，接種點要符合預防接種的基本要求。
根據治療和預防工作需要，衛生行政部門及時擬定抗流感病毒藥物使用計畫。
4、其它公共衛生措施
(1)檢疫
疫情發生地對外出人員實行交通檢疫措施，測量體溫，對體溫≥38℃者進行醫學觀察。
未發生疫情地對來自疫情發生地的人員實行交通檢疫措施，進行詳細登記，測量體溫，詢問有關症狀，對體溫≥38℃者進行醫學觀察。對可疑病人，立即送當地醫療機構作進一步醫學檢查，並及時報告當地疾病預防控制機構。
未發生疫情地對來自疫情發生地人員實行健康隨訪制度，要求每日向當地疾病預防控制機構報告健康狀況，出現症狀者，立即送當地醫療機構進一步醫學檢查。
(2)健康教育
衛生部門要大力開展健康教育和諮詢，教育民眾做好個人防護，勤洗手，病人就診時或與他人接觸時要戴口罩。
(3)疫情發生地衛生行政部門根據疫情流行情況，就實施疫區封鎖、停產、停業、停課等措施向當地政府提出建議。
5、醫療救治
病例收治到定點醫院，轉運工作由接診醫療機構或急救中心承擔，轉運過程中司機和醫護人員要採取預防措施。
大流行期間，對衛生資源實施統一管理和調度。
1、醫療救治
縣級以上衛生行政部門根據流感流行情況，調動一切醫療資源，加強危重病人的救治，在必要時，建立和啟用臨時醫療救治點。
醫療機構就診的所有呼吸道疾病患者均須佩戴口罩。
2、監測策略調整
流感監測重點為收集和報告流感樣病例就診數、住院病例數和嚴重病例、死亡病例情況，病人藥品使用和耐藥情況、疫苗和其他物品的使用情況，為掌握疫情進展、疾病嚴重程度以及醫療救治、疫苗和藥物合理使用提供決策信息和依據。
3、疫苗、藥物
應急指揮機構及時組織評估、預測疫苗和藥物需求量，組織生產廠家擴大生產規模，最大程度地滿足藥物、疫苗的需求。
4、衛生部每日向社會公布疫情、監測和防治工作情況。
5、其它公共衛生措施
各級人民政府要組織制定宣傳方案，運用廣播、電視和報紙等媒體及宣傳畫、傳單等多種形式開展健康教育，向民眾普及防治知識，勸阻民眾取消或推遲赴疫區國家非必要的旅行，勸助疫區民眾取消或推遲赴非疫區的旅行。
各地衛生行政部門根據疫情流行情況，就實施疫區封鎖、交通檢疫、停產、停業、停課等措施向當地政府提出建議。
各級衛生行政部門設立統一的諮詢熱線電話，24小時解答民眾有關流感防治的諮詢、舉報和投訴。
1、評估
流感大流結束後，各級衛生行政部門組織對流感大流行處理情況進行評估。評估內容包括流感大流行的危害、現場調查處理情況、疫苗和藥物使用情況、病人救治情況、措施效果評價、應急處理過程中存在的問題和取得的經驗及改進建議。評估報告上報本級人民政府和上一級人民政府衛生行政部門。
2、善後處理
根據有關法律、法規和國家有關規定，認真做好對流感大流行應急處理做出貢獻的集體和人員的表彰和獎勵，對因參與應急處理工作致病、致殘、死亡人員給予相應的補助和撫恤，對應急處理期間緊急調集、徵用有關單位、企業的物資和勞務進行合理補償。
五、督導
（一）準備工作的督導衛生部全國流感大流行準備工作領導小組負責組織對應對流感大流行準備工作情況的督查。各級流感大流行準備領導小組均要定期或不定期的組織督查。各級督查工作原則上每年不少於一次。督查內容包括實施方案的制定，組織的建立和行動機制，監測系統建立和運行，疫苗、藥物準備，醫療救治準備，培訓及演練，健康教育等。督查組成員包括衛生行政領導、疾病控制、衛生監督和醫療專業技術人員，採用明查暗訪的形式，調查真實的準備工作情況，並做到調查與指導相結合。督查評估結果應及時反饋和通報，對需要整改的，進行動態跟蹤督辦。
（二）應急工作的督導在各級政府的領導下，各級衛生行政部門要及時組織對轄區各部門流感大流行應急工作的全面督查，按照相關行政和技術規範要求，逐項進行督查、督辦。督查內容包括監測系統，藥物、疫苗管理和接種工作，醫療救治，健康教育和諮詢等。督查中發現的問題要在現場解決。督查結果要及時向社會公布。
六、附則
本預案由衛生部負責解釋，自公布之日起施行。
各省、市、縣（市、區）衛生行政部門要根據本預案，結合本地實際，制定本地、本單位預案和實施方案。
