行政訴訟認證的一般規則
一、法律問題解讀在行政訴訟的認證活動中，應遵循如下一般規則：
1．尊重行政機關的獨占判斷權，這是行政機關依法享有的獨立進行權威性判斷、不受法院審查的權力。該規則主要針對純技術性證據而言，不過，行政機關的獨占判斷權僅限於這類證據內容的真實性，而它們是否符合法定表現形式，法院有權且應當進行全面審查。在我國的行政審判實踐中，行政機關的獨占判斷權尚未得到應有的重視與尊重。
2．尊重行政機關的首次判斷權。這意味著，在行政訴訟中，對於行政機關尚未處理的案件，法院不得審判。如果法院在案件審理過程中發現需要行政機關另案處理的有關材料，應送交行政機關另行處理。對行政機關的處理，當事人有權依法申請複議、提起訴訟。在行政審判實踐中，應確定行政實體法證據和行政程式法證據是否與被訴具體行政行為有關，對與具體行政行為有關的上述證據．法院應查明被訴行政機關是否已對它們進行了正常的調查和審查。
3．對證據的全面審查與重點審查相結合。一般情況下，全面審查適用於如下情形：行政處罰顯失公正，法院認為應當予以變更；被訴具體行政行為涉及金額巨大或對公共利益影響重大或涉及原告的基本權利；被訴具體行政行為涉及面廣、涉及行政機關的政策等。重點審查則適用於如下情形：雙方當事人對案件主要法律問題和事實問題沒有根本分歧；案件事實清楚、情節簡單；被訴具體行政行為影響範圍較小等。
二、法條指引
(1)《中華人民共和國行政訴訟法》(1990年10月1日施行)
第五十六條人民法院在審理行政案件中，認為行政機關的主管人員、直接責任人員違反政紀的，應當將有關材料移送該行政機關或者其上一級行政機關或者監察、人事機關；認為有犯罪行為的，應當將有關材料移送公安、檢察機關。
(2)最高人民法院《關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(2000年3月10日施行)
第五十五條 人民法院審理行政案件不得加重對原告的處罰，但利害關係人同為原告的除外。
人民法院審理行政案件不得對行政機關未予處罰的人直接給予行政處罰。
行政訴訟認證的特殊規則
一、法律問題解讀在行政訴訟的認證過程中，還應遵循如下特殊規則：
1．對維持判決和撤銷判決證據的認證。應明確界定被訴具體行政行為的證據，明確界定判決的定案證據而不受到被訴具體行政行為證據的限制，應比較判決的定案證據和被訴具體行政行為的定案證據，當這兩者認定的案件事實基本一致時，法院應作出維持判決；當這兩者認定的案件事實不一致時，法院應作出撤銷判決。
2．對變更判決證據的認證。該類判決針對顯失公正的行政處罰作出，要求法院以自己的新的判斷改變行政機關的判斷，而不是追求自身判斷與行政機關判斷的一致。法院經審理認為行政處罰顯失公正時，應全面調查案件事實，重新認定行政處罰顯失公正的部分，且法院調查和認定案件事實的範圍、方式不受當事人舉證和請求的限制。
3．對履行判決證據的認證。在該類判決中，法院需對被告應履行的法定職責的具體內容和必要程式作出明確認定，故調查收集和認證證據時可不受當事人舉證範圍的限制。這就說明，法院經審理認為行政機關無正當理由拒絕履行法定職責時，應全面查清案件事實，對有關權利義務關係重新認定。而且，履行判決中應說明行政機關履行法定職責的事實和理由、具體內容、時間和方式等。若行政機關拒不履行判決認定的法定職責，當事人有權申請法院強制執行；若當事人因此而受損，有權請求行政機關賠償。
在行政訴訟的認證過程中，不僅應遵守一般規則，而且應遵守特殊規則，不可偏廢其中任何一方，這樣，行政訴訟認證方可全面、客觀、公正。
二、法條指引
《中華人民共和國行政訴訟法》(1990年10月1日施行)
第五十四條 人民法院經過審理，根據不同情況。分別作出以下判決：
(一)具體行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程式的，判決維持。
(二)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，並可以判決被告重新作出具體行政行為：
1．主要證據不足的；
2．適用法律、法規錯誤的；
3．違反法定程式的；
4．超越職權的；
5．濫用職權的。
(三)被告不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內履行。
(四)行政處罰顯失公正的，可以判決變更。
行政訴訟認證的方式
(一)對行政訴訟認證方式的不同認識眾所周知，行政訴訟中的認證，是指法官在行政訴訟的庭審中對當事人提舉質詢的證據，從其合法性、真實性、關聯性的角度進行審查後，按照運作程式和證明標準進行分析判斷，以確認證據的證明效力，進而認定案件事實的一種審判活動。其內容包括認定證據的採用與採信兩個方面。對此遇到的首要問題是，人民法院以什麼方式對證據的可采性與可信性作出確認。這不但是行政訴訟中必須解決的問題，而且也是刑事、民事訴訟都必須明確的帶有共性的問題。由於《行政訴訟法》及其《解釋》，沒有對此作出明確的規定，因而意見分歧較大。《證據規定》公布後，對此仍有不同理解。前幾年，學術界和司法界多主張當庭認證，強調認證公開，一證一質一認或一組一質一認。近兩年來，有人對此持否定態度。
1．認為當庭認證雖寫入第一個人民法院五年改革綱要中，但其違背了有關審判組織工作原則。根據《行政訴訟法》及《人民法院組織法》的規定，合議庭的每一個成員均有平等的發言和表決權。如果意見發生分歧，應當按照少數服從多數的原則作出決定。審判長只是審判的組織者，在案件合議前，其無權對證據是否採信予以表態。即使審判長在法庭上表明合議庭態度之前，以低聲交談、點頭示意、傳遞書面意見等方式與合議庭其他成員就證據問題進行溝通，而書記員也無法真實記錄出“評議”的過程。這種交頭接耳的方式，既不嚴肅，也顯倉促、草率，實不足取。
2．違背了證據審查規則。審查判斷證據必須堅持客觀、全面，防止主觀、片面，要結合全案的案情，將全部證據聯繫起來審查證據的客觀性、合法性，要分析證據問、證據與案件事實間是否具有關聯性，所採用的證據之間能否形成合理的完整的證據體系。如果證據間出現矛盾，則要分析原因並使矛盾得到合理排除。因此，審判長不能在其他證據出示、質證結束前，就對孤立證據表明予以採信的態度。在審判實踐中當庭認證的證據，有可能經合議庭評議後，不被採信；當庭不被採信的證據，有可能經合議庭評議後，被作為定案的依據。這樣就產生了當庭認證與裁判認證上的不一致，有損於法院的權威。
3．審判長當庭對當事人一方所提供證據表明採信，容易給當事人的另一方造成心理壓力，產生法官先人為主的擔憂，等等。
(二)當庭認證的意義、內涵及其具體操作
在審判實踐中對庭審方式尤其是對當庭認證持有不同認識，是非常正常的。作為審判改革中的任何措施，都應通過實踐加以檢驗，然後決定其取捨。我們認為，當庭認證這一方式，是實現司法公正與效率的一個重要舉措，有利於提高辦案質量，應該在審判實踐中不斷完善。
1．要進一步明確公開認證的意義及其內涵。審判方式的改革，關鍵是落實公開審判制度，將審判工作的重點轉移到法庭上來。只有搞好庭審活動，才能避免公開審判走過場。而庭審活動的核心，就是當事人舉證後在法庭上質證、辯論，從而使法官公開認證。認證公開是審判公開的重要組成部分。因此，認證公開對於提高審判過程的透明度，減少暗箱操作，提高庭審質量，保證司法公正，具有重要的現實意義。那么，何為認證公開呢?它應當包括兩個方面的內容：一是對證據的採用、採信，堅持合議庭合議制，這是認證公開的基礎；二是經合議庭合議認定的證據，不但應在裁判文書中寫明，而且應當在庭審中公開，特別是當庭宣判的，必須當庭認證。
2．當庭認證的方式，並非僅僅局限於在當事人質證後當即由審判長就證據的可采性、可信性作出確認。它的正確含義應該是由合議庭合議評判後，就合議評判確認的理由、依據的法定規則、結果在庭審中公開，讓大家聽得明明白白。審判實踐中，當庭認證的方式有三種：(1)在庭審調查階段的質證後進行；(2)在庭審辯論結束後進行；(3)在閉庭後另行宣判時進行。無論採取哪種方式進行，都屬於當庭認證，都是屬於法庭上對當事人提供的證據確認其是否予以採納及證明力大小進而認定案件事實的審理活動。這不但有利於進一步查清案件事實，而且在判決前給當事人一個法律救濟的途徑，對證據確認有異議的當庭提出異議，避免當事人在下判後提起抗訴或申訴，以達到服判息訴的目的。
3．所謂當庭認證的幾個弊端，其中有些是由一證一質一認或一組一質一認造成的，而非當庭認證的痼疾。當庭認證的實質，在於認證的公開。它並不要求在庭審中必須一證一質一認或一組一質一認。在審判實踐中，應該根據具體情況自行裁量。例如，對程式性的證據，一方當事人提供的證據，對方當事人當庭明確表示認可的，以及根據日常生活經驗法則推定的事實，眾所周知的事實，按照法律規定和自然規律推定的事實宜於當庭一事一認外，有些案情複雜的案件中的證據，不宜一證一質一認或一組一質一認。否則，其結果往往造成前面認了的證據又為後面的證據所否定，或者產生了疑點，無法作為定案的根據。合議庭在最後評議和判決時也遇到了障礙。應認定的不踏實，想否定的卻在法庭上已經作了可采、可信的確認，把合議庭置於兩難境地。這雖與法官的專業水平和認證能力有一定關係，但也與一證一質一認或一組一質一認本身的缺陷分不開。特別是證據的真實可靠性和證明價值問題，一般都需要綜合評判案件中各種相關證據甚至全部證據才能作出恰當的判斷，而在這些案件中卻只能在最後合議庭評議時才能完成。
再者，當庭認證的證據並非不能實現其真實可靠性和證明價值。關鍵是對當庭認證的證據的可采性和可信性，即其真實性、合法性、關聯性及證明價值，在很長的一段時間內沒有總結制定出一套切合行政審判實際的、統一的、具體的標準，即缺乏完善的證據規則。
我國現行的行政訴訟中的證明制度，在公布《證據規定》之前，只有抽象的規定，缺少具體規則，基本上屬於自由證明範疇即自由心證範疇。例如，《行政訴訟法》除在第31～36條就證據的種類和當事人舉證、法院的調查收集證據作了原則的規定外，僅有第33條屬於明確的排除規則，即“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據。”也就是說，被告在訴訟過程中向原告和證人收集的證據法院不能採用。《解釋》對此也只在第26條第2款、27、28、30、31條中有原則的規定。這種證據制度自身的不完善，致使一些行政審判人員在證據的認證上存在很大的隨意性，有時造成司法的不公。近一、二年雖然各省市高級法院相繼自行制定了《行政訴訟舉證、質證、認證規則》，但這些畢竟不屬於司法解釋範疇，實踐中時遭非議。
綜上，除涉及程式上的證據及對方當事人在庭審中明確表示認可的證據，根據日常生活經驗法則推定的事實等證據一事一質一認外，就實體問題上的一些複雜的證據，可在當事人質證結束後，宣布休庭，由合議庭對證據的可采性與可信性進行評議，在恢復庭審時就合議庭認定的理由和結果，當庭公開。這樣既避免了庭前認證、庭下認證或庭審中由審判長一人認證以及書記員不能作出認證記錄的弊端，又實現了認證的公開，突出了庭審的功能，避免了當事人的猜疑和不信任，樹立了法院的公正形象。
4．完善當庭認證制度，提高當庭認證質量。任何一個新生事物，新的規則制度，都有一個完善、提高的過程。只要符合審判改革的需要，有利於實現公正、效率，就應該堅持下去，去粗取精，在實踐中不斷總結出一套行之有效的規程。
有人可能提出，我國的有關法律中包括《證據規定》，並沒有規定認證必須公開，更沒有規定必須當庭認證，因此，公開認證、當庭認證缺乏法律依據。這種觀點也是不能成立的。誠然，我國《行政訴訟法》及其《解釋》以及《民事訴訟法》中均沒有對此作出明文規定，但也並沒有作出禁止性規定，這要法院通過審判實踐決定其取捨。而且，我國《行政訴訟法》第31條第2款及其《解釋》第31條第1款均規定，證據經法庭審查屬實，才能作為定案的根據。這裡的經法庭審查屬實，就包含著對證據的可采性與可信性在庭審中當庭予以確認。確認的過程就是審查屬實的過程。法庭審查證據，是通過庭審完成的，而法定的庭審方式是公開進行的。《行政訴訟法》第6條規定：“人民法院審理行政案件，依法實行合議、迴避、公開審判和兩審終審制度。”第45條進一步規定：“人民法院公開審理行政案件，但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規定的除外。”而公開審判的主要內容就是對當事人提舉的證據公開質證、公開辯論、公開認證，公開宣判。任何一個案件，在審判中都不僅僅是宣布判決結果，當然也應就證據的審查情況及其認定的事實進行公開，當眾公布。這些僅僅在判決書中寫明是不夠的。《證據規定》第72條規定：“庭審中經過質證的證據，能夠當庭認定的應噹噹庭認定，不能當庭認定的，應當在合議庭合議時認定。”這就是說，在庭審中對質證的每一個證據能當庭認定應噹噹庭認證；對證據複雜，當庭一時難以認定的在進行合議時綜合評議予以認定。而且第73條第3項進一步強調：“有新的證據材料可能推翻已認定的證據的應當再次開庭予以認定。”這兩條中規定的“合議時予以認定”與“再次開庭認定”的結果與理由。
可能還有人提出，當今一些國家並不強調當庭認證。例如在美國，法官在庭審前根據法律對證據可采性設定的大量嚴格的規則，決定證據是否被採納，只有被採納的證據才能在法庭上出示提交給陪審團。但陪審團不會在法庭上對證據作出認定，從而決定證據是否採納；而是在庭審後對證據有無證明力以及證明力大小、強弱作出認定並在判決書里詳細闡明。又如在德國，他們雖對證據的可采性(包括整個證據認定)很少加以規定和限制，但同美國一樣不在庭審中進行認證，而是由法庭在考慮審理的整體內容和每個證據採用採信結果的前提下，按照獨立的信念決定，並在判決書中說明對法庭意見起主導作用的理由。
這也並不能成為否定當庭認證的理由。一是我們立足於從建設具有中國特色的民主與法制出發，學習借鑑的是外國先進的法律制度和操作規程。無論是英美法系，還是大陸法系，都有其可借鑑的法制特色，如強調程式的正當性，但也有不適用的一面。如在美國，“有的案件甚至要花5年時間才能開始進入審判，至於作出最終判決就更不知何日何時了。”二是即使在一些法制比較健全的國家，也是正在不斷地積極地進行司法改革，如日本等國家。就拿美國來說，他們雖對證據的可采性設定大量嚴格的規則，而就證據的可信性法律很少加以形式的規定和限制，由事實審理者自由判斷。但近年來，也在積極地規範這種自由證明模式，力求把法定證明制度與自由心證制度結合起來，改變那種證據採信中的不統一局面。“規範證明與自由證明的結合，代表了當今世界各國證據制度的發展趨勢。”
