收回青島
籌備自治
1922年11月，北洋政府準備在收回青島後，將其闢為商埠，並頒布膠澳商埠章程及自治令，擬定將青島市街、台東鎮及台西鎮界址內的區域定為青島市，其他各地為鄉，在此範圍內實行自治。1922年11月18日，北洋政府頒布《青島市施行市自治制令》和《膠澳各鄉施行鄉自治制令》。《青島市施行市自治制令》將青島定為特別市。據此，魯案善後公署召集國內知名人士組成青島市施行自治暫行條例研究會，從11月下旬起，先後開會六次，形成《青島市自治暫行條例》共32條。但由於軍閥混戰，北洋政權瀕瀕更迭，朝令夕改，青島市施行自治的日期始終沒有正式確定，所謂自治也只是一紙空文。
爭權奪利
青島主權收回後，因其地位特殊，立即成為北洋軍閥爭奪的目標，圍繞“膠澳督辦”一職展開了激烈的爭奪。1922年12月至1925年7月，膠澳督辦更換過五次。
王正廷原是北洋政府官員，因拒絕在巴黎和約上籤字，被北洋政府任命為“接收膠澳督辦”，負責接收青島事宜。直系軍閥吳佩孚對其也有好感，曾出面支持王正廷為“膠澳督辦”。但新任山東省省長熊炳琦更垂涎“膠澳督辦”一職，在曹錕等的支持下，最終謀得該職。熊炳琦上台後為了報答曹錕，大肆搜刮民財為曹錕“賄選”;他還為曹錕收買拉攏國會議員，最後以5000銀元一票的代價，收買了500名議員，選舉曹錕為大總統。
吳佩孚在曹錕當上大總統後，接任“直魯豫巡閱使”。因吳佩孚對熊炳琦有忌，藉口熊炳琦不願負擔每年高達百萬元的海軍軍餉，一再保薦其蓬萊同鄉、多次在北洋政府內閣任職的原交通總長高恩洪擔任“膠澳督辦”。對吳佩孚的要求，曹錕不能否決。1924年4月，熊炳琦在內外夾攻下讓位給高恩洪。
高恩洪上台後，主要任務是為吳佩孚搜刮民財、籌措軍餉，供應海軍。為此，他開辦青島地方銀行，發行鈔票，搜刮錢財，供吳佩孚擴充直系勢力。同時，高恩洪還以膠澳商埠不應駐兵為由，將駐在市區的第五師王翰章旅及王翰章的“膠防司令部”趕出青島，以鞏固自己的地盤。1924年10月，第二次直奉戰爭爆發，高恩洪強迫青島商家交出100萬元充作軍費，並強征民用商船為吳佩孚運兵運糧。直系失敗後，山東督辦皖系軍閥鄭士琦宣告“中立”，派王翰章帶兵到青島逮捕了高恩洪，並拒絕乘船從前線逃回的吳佩孚在青島登入。這時的“膠澳督辦”為王翰章代理。
1924年11月15日，渤海艦隊司令溫樹德出任“膠澳督辦”。他屈服於日本的壓力，更為了能保全其督辦位置，在奉系軍閥、新任山東省督辦張宗昌的指使下，悍然調兵屠殺罷工工人，製造了震驚中外的“青島慘案”。1925年7月，張宗昌置中央政府命令於不顧，擅自將“膠澳商埠督辦公署”改為“膠澳商埠局”，並任命其掖縣同鄉趙琪為“總辦”，將青島由北洋中央政府直轄，敗為置於山東督辦公署管轄之下。趙琪上台後，秉承日本人和張宗昌的旨意，在政治上大肆通緝、逮捕革命志士，在經濟上強銷公債、軍用證票，削減教育經費，致使青島工商業凋零，教育倒退，人民生活水平低下，民不聊生，怨聲載道。
