背景
國有股減持，是在中共中央十五屆四中全會《關於國有企業改革與發展若干重大問題決定》中提出來的。全會確定了國有經濟調整戰略的“有所為，有所不為”的指導性方針，為深化國有企業改革作出了正確而現實的選擇。而對於股權回購或股權轉讓，《公司法》、《證券法》等有關法律、法規，都作出了具體的規定。但是，由於歷史遺留問題和股票計畫額度管理原因，我國現行上市公司的股本結構普遍存在國有股、法人股、流通股。但國有股、法人股在總股本中所占比重過大的問題日趨突出，因此國有股減持也是勢在必行。
從一般意義上講，國企改革是一項系統工程，涉及到微觀的、巨觀的、內部的、外部的各項配套改革。但是，改革必須抓住核心問題，而這一核心問題就是“產權”。因此，國有股減持不再是以往僅僅局限於國有企業的內部經營機制轉換方面，否則便毫無改革的時代價值。國有股減持的實質就是從產權制度上實行非國有化改造。
國務院發展研究中心的專家指出：產權的市場化是市場經濟高度發展與成熟的重要標誌之一。從國際經驗看，投資業早已脫出了從屬於產業資本，為產業擴張提供融資服務的地位，發展了專門從事產權交易和產權最佳化重組的一個獨立領域；從我國的情況看，產業結構升級、國企業改革與國有經濟戰略性調整、促進間接投資向直接投資轉化等發展與改革目標，也迫切需要有專業化市場主體承擔產業再組合的職能。國有資產轉變為國有資本並實現為可交易，這本身就意味著產權交易的金融化。
因為市場經濟的本身就是不同產權主體之間的交換關係，沒有獨立分散的產權主體，也就沒有真正的市場經濟。而市場經濟又是以民營經濟為主體，而不是政府經濟為主體。因此，有種觀點認為，產權改革是國企改革的“綱”。造成國企困難的原因，除了政企不分，責權不明，關鍵不在國企過於龐大，包羅萬象，戰線過長。所以，只有通過減持來改變國字號，“降格以求生存”，才有可能解決國有企業投入大產出少的現象。不難想像，通過國有股比重降低及社會公眾股上升，可逐步實現充分發揮和利用非國有股權所有者在公司治理中的積極作用，同時弱化國有產權代表的不利作用，使公司治理結構得到實質意義上完善。
目的
減持國有股作為深化企業改革的一項重要舉措，基本目的在於實現“政企分開”，轉變企業運行機制，使它們能夠真正成為市場經濟中的一個經濟主體，為實現經濟體制的根本轉變，為建立真正的現代企業制度奠定必要的微觀基礎。專家們指出，自70年代末提出企業改革以後，實現“政企分開”就一直是國企改革的一個基本問題，但受國有產權的制約，政府部門既是國企的所有者又是行政主體，政企始終難以分開，而政企不分，企業的運轉機制就改不了，經濟體制就不可能轉變，市場經濟新體制就難以建立。據此，專家們還認為，減持國有股不應簡單停留在“減持”上，而應從政企分開，企業運行機制是否轉變的實效出發，具體討論減持國有股的數量關係。
還有一種觀點認為，培育多元化投資主體是黨的十五大提出的重大改革思路之一。理順產權關係的核心是產權清晰。產權是法定主體對財產的所有權、占有權、收益權的總和。實現股權多元化的目的在於降低國有企業的負債水平，提高企業的競爭能力，規範企業的治理結構，調整經濟資源的戰略配置，提升企業的競爭能力。
在國家信息中心完成的一份建議報告中提出，國有股減持後所得收益應主要用於社會保障體制的建立，為國有企業改革創造一個良好的社會保障環境。就這個問題，中國人民大學的經濟學專家吳曉求也認為，當前我國社保問題日趨突出，國有股減持雖然從根本意義上說不是國家套現過程，但客觀上提供了套現的可能，從而利用國有股減持的“套現”機會，為補充社會保障資金的巨大缺口也成為現實的選擇。
意義
有關專家指出，《決定》首次明確提出“減持部分國有股”，作為國有經濟退出機制的重要組成部分，這一舉措具有重大的現實意義。
1、體現利用國有股調控經濟的政策手段。利用證券市場上資本流動配置的規律，對經濟進行調控，是世界各國（地區）政府採取經濟方式干預經濟運行的常用政策手段之一。通過對證券市場中一定規模國有股的吸納或減持，可以明顯地調節市場資本流向，適應地引導資源配置方向和結構，穩定股市大盤指數和股票價格，1998年香港特區政府果斷介入香港股市，投入大量資本吸納股票，阻擊國際遊資的襲擊，以穩定股市乃至整個經濟局勢，就是一個經典範例。
2、增強國有資產存量的流動性。龐大的國有資產存量處於凝滯狀態，是國有資產配置和運行效率低下的重要原因，也是長期以來改革的重點內容。迄今為止，圍繞盤活國有資產而進行的眾多改革行動收效甚微，就在於在資本市場不夠發達的背景下，難以低成本地對龐大而複雜的資產存量定價，缺少使資產有序高效流動的機制，從而使國有資產在流動中不是流失就是重新陷入凝滯。利用證券市場靈敏的定價機制和有效的資本流動機制，是在一定程度上和適用範圍內滿足國有資產流動性需求的必然選擇。因此，國有股的減持和吸納，對於推動國有資產依照市場供求關係流動、交易具有重要的實踐意義。
3、為公眾流通股、法人股、國有股走向統一奠定基礎。由於歷史的原因，中國證券市場從其誕生的那一天起，就同時存在著三種不同性質的股票，即公眾流通股、法人股和國有股。目前後兩種占有較大比重的股票不能在證券市場上流通。由此導致了中國證券市場的種種怪異現象和運行弊端，影響著上市公司和社會投資者的行為方式和道德規範，嚴重阻礙了證券市場向著持續、規範、健康的方向發展。如何儘快使三種股票統一流通，又不至於影響股市的穩定成長，已成為中國證券市場發展中最重大的問題。適當減持國有股，為逐步取消三種股票的差別，走向統一流通、同股同權、同股同價，邁出了重要的一步。正是在這個意義上，可以將減持國有股看作是中國證券市場規範、健康發展的必由之路。
4、真正實現國有控股企業股權多元化的功能，形成規範的法人治理結構。從現階實情況來看，不少國有企業雖然經過股份制改造，成為上市公司，在形式上完成了向現代企業制度的轉變，但是由於國有股比重過大，使國有控股上市公司中大小股東的權力嚴重不對等。一些股份公司的董事會、監事會成為國有大股東的“一言堂”，現代企業法人治理結構的激勵、約束、信息功能並沒有真正得到體現，運行機制沒有發生根本性變化，甚至出現向傳統國有企業回歸的現象。藉助國有股減持，可以進一步促進國有控股上市公司改善股權結構，增強非國有股東在股份公司中的地位和作用，推動上市公司的法人治理結構規範化。
原則
選擇部分國有控股上市公司，適當減持國有股，應在不影響國家的控制權為前提，在這個總的原則指導下，專家們普遍認為，作為一項政策性非常強的長期改革措施和調控手段，在具體操作中應遵循以下基本原則。
1、有利於證券市場的長期穩定與全面發展。國有股的減持，會在一定程度上改變證券市場中證券與資金的供需狀況，對證券市場的運行產生重大影響。同時，隨著市場經濟的發展，證券市場在國民經濟中的地位和作用越來越突出，國企改革的順利進行和國民經濟的健康發展都離不開證券市場的支持。因此，國有股減持的首要原則是必須有利於證券市場的長期穩定與全面發展。
2、有利於國有資產的保值增值，積極穩妥地實現退出目標。針對國有資本退出的基本原則，在改革和發展的動態過程中適時、適量地減持國有股，使其在逐步退出過程中可以從國有資產的增值中獲得最大的轉讓收入。同時，在國有股減持過程中既要防止各種非法手段，合謀侵吞或轉移國有資產，又要防止利用各種不正當手段，蓄意製造新一輪市場“圈錢運動”，擾亂金融秩序，進行非法交易，坑害廣大股民，從而敗壞交易信譽和市場聲譽。
3、有利於增強國有經濟的整體控制力及資源的配置效率。由於歷史的原因，造成國有經濟在結構和布局上存在缺陷，導致國有經濟戰線過長，資源配置效率極為低下。因此，減持國有股必須要與國有企業的產業結構調整相結合，加快國有企業戰線重組步伐，提高國有經濟的整體控制力及資源的配置效率。
4、有利於國有企業調整財務結構，提高企業的盈利能力和競爭能力。長期以來，受計畫經濟投融資體制以及“撥改貸”改革的影響，國有企業普遍負債率過高、財務結構不合理，並成為其盈利能力和競爭力低下的重要原因之一。國有企業中許多具有良好投資回報的項目，由於過高的負債率、導致投產之日就是虧損之時，減持國有股需要充分考慮國有企業財務結構調整的迫切要求，要與降低國有控股企業的負債水平，提高其盈利能力和競爭能力結合起來。
5、有利於吸引社會投資者進入國家獨資的產業，建立起面向全球性競爭的企業戰略聯盟。長期以來，中國大多數關係國民生計的基礎產業，如通訊、金融、電力、鐵路、公路、航空、石化等基本只是國家獨資經營，其他社會資本被排除在外。隨著社會經濟的發展，需要快速發展的這些產業將進一步面臨投資瓶頸，繼續由國家單獨承擔明顯力不從心，也不利於社會資源的高效利用。同時，中國加入WTO指日可待，這些產業對外資開放迫在眉睫。因而，減持國有股要有利於儘快地吸引更多的其他國內社會投資者進入這些領域，通過股權多樣化來共同建立起面向全球性競爭的企業戰略聯盟。
6、有利於建立起一種長期的經濟政策調控手段，不斷積累調控經驗。國有股不但可以減持，而且可吸納，有進有出，這並不是一項在特殊時期內暫時的應爭性改革措施，而是要作為一種調控經濟的政策手段加以長期使用，是關係到搞活整個國有經濟，推進國有資產合理流動和重組，調整好國有經濟布局的大事。國有股減持必然會涉及到證券市場的波動，也意味著國有資產存在形態轉變和運行空間的轉移，影響面甚廣，要充分估計可能出現的困難和問題，預先要有相應的對策和防範措施，還要注意其他改革與發展措施相配合，避免單打獨進。
7、適應於法律規範的建設和資本市場的發育狀況，減持方法上不拘一格。減持國有股，可以從存量和增理兩個方向上進行。也就是說，國有股減持不僅可以表現為國有股總量的減少，而且可以反映為國有股相對比例的降低。根據中國目前的法律規範和資本市場發育狀況，減持國有股可以採取的一般方法有：直接註銷部分國有股份、國有股份回購、國有股轉為優先股和債權、直接出售國有股、增發社會流通股、發行可轉換債券、引進戰略投資等等。
可行性
我國在創建股票市場伊始，基於對國家會失去企業控股權的擔心，精心設計了流通股和非流通股。股權結構這種制度安排隨著時間的推移，規模巨大的國家股、法人股不得流通，已日益顯露其弊端，並越來越成為我國國有企業改革和股票市場發展的一大障礙。為解決國家股和法人股的流通問題，有關專家就國有股減持的可行性進行了如下分析。
首先，國有股的減持不會削弱有經濟的主導地位。這是因為：有國股減持只是為國有股取得流通的屬性，並不意味著國有股的必然出讓。在國有股權取得流通但不出讓的情況下，國有股的流通自然與私有化毫無關係。在國有股出讓的情況下，雖然在企業的策觀運行上造成了部分國有企業的民營化，但從整個巨觀經濟來看，國有股權的出讓只是國有資產形態的轉化，國有經濟在國民經濟中的比重並沒有因此而降低。這樣國有股權轉讓收入可以根據國家產業政策投資於急需發展的基礎設施建設和國有經濟具有優勢的領域。國有經濟在國民經濟中的主導地位並不僅僅看國有經濟在國民經濟中數量比重，而更應該看重國有經濟在國民經濟長期穩定中所發揮的實質性作用和國有資本的控制力。況且，通過減持國有股，可以在一定程度上解決國有企業內部治理結構不合理帶來的國有資產使用效益和企業經營效益低下的問題，改善國有企業形象，提高國有經濟在國民經濟中的地位，有利於國家集中資源，使得國有資產的增值潛力得以發揮。
其次，國有股減持在技術是可行的。專家認為，目前，國有股減持的真正難度與其說在理論上，不如說在技術上，它所面臨的最大難點就是股市的承受力，缺乏足夠的資金來源是影響國有股減持的一個主要原因，清華大學朱武祥教授曾做了一個模型分析，對於單只股票假設其非流通股比例60%，若通過上市釋放10%的非流通股，則其股票價格將下跌5.76%，相當於正常的下跌幅度；若釋放17.5%，股票價格下跌10%，為目前跌停板水平，若全部上市流通，則股價將下跌35%。由此可見，目前不宜在短期內大規模通過股票市場釋放流通股，但通過股票市場釋放15%左右非流通股是可以接受的，其餘部分可分批通過一些上市途徑進行釋放，關鍵是要保持非流通股釋放規模與入市資金規模匹配。
途徑
國務院體改辦有關人士表示，根據市場經濟條件下資本的一般規律，結合我國國情，國家減持國有股主要有五種途徑。
1、國有股配售。國有股配售是將上市公司的部分國有股權定期出售給特定投資人，使其國有股逐步實現上市流通。國家採取這種方式減持股既可以及時套現資金，又可以使國有資產增值。
2、股票回購。股票回購是指上市公司購回國家股東持有的本公司股票然後註銷。由於在早期上市公司國有持股比例普遍較高，回購的餘地很大，回購國有股一般不會使國有股東喪失控制權。同時，回購國有股可以使投資者從每股收益提高而上升的股價中獲利，對國有股東來說，轉讓也使其盤活了手中無法變現資產，取得了現實的收益，又不會對市場產生過大的資金壓力。
3、縮股流通。縮股流通是指上市公司將現有的國有股按當初發行價進行並股，轉由戰略投資基金持有，然後上市流通，戰略投資基金持有的國有股及法人股，在第一年不得出售，從第二年起必須提前六個月公布擬出信股票種類及數量。國家如果要退出某些行業式公司，可以將股份合部出售給戰略投資基金；如果不想退出，則可以長期持有，保持相對控股。
4、拍賣。一般來說，企業破產、清產時才採取拍賣形式，其實拍賣也可以作為國有股減的途徑之一。對於國家來說，拍賣可以及時兌現資金，雖然拍賣成交價將由市場來定，但國有股可設定一個不低於將資產的起價，國家不會因此造成損失。
5、股權轉債權。股權轉債權的具體辦法是由上市公司把國有股權轉為債權。上市公司因此而形成的債務，既可以分期償還，又可以通過可轉換債券形式上市交易，具體轉債比例由上市公司根據自身情況確定。
另外，中國改革研究會會長楊齊賢表示，國有股減持不要局限於一種途徑，可以採取幾種辦法分別試點，探求出減持的最佳途徑。為減輕國有股減持的包袱，可考慮對新上市的A股公司實現全部流通。吸引外資由購國有股，將國有資產對外資開放。國有股的減持應法制化，應通過立法的形式損作。財政部研究所有關專家則建議，國家有關管理部門應儘快根據不同產業確定出不同類企業的減持比例。中國證監會首席顧問梁定邦也曾表示過，中國可考慮成立類似香港的盈富基金，建立一支大型基金來解決國有股的問題。
應該看到，減持的方法雖不少，但各有優劣利弊，有的本身還不夠成熟，有的市場條件還不允許，有的還需要相應的法律和法規或其他配套政策措施作保障，需要指出的是，在特定的國有控股上市公司中，。這些方法既可以分別單獨使用，一些方法也可以同時採用或組合採用，還可以考慮在不同時段運用不同方法。因此，必須結合目前的市場環境和條件，採取穩妥推動、循序漸進的方針，分階段有重點地進行。應當從局部試點著手，取得經驗，獲得成效後再全面推開。
範圍
所有權結構，實際上是控制權與流動需求（效率）之間的權衡。對國有經濟而言，需要根據其私有收益選擇所有權結構。國有經濟的私有收益，實際上涉及的是社會主義市場經濟條件下國有經濟的基本性質，主要取能和作用範圍。也就是要確定國有經濟在哪些行業或領域需要保留和發展，確保公有制的主導地位，其中哪些領域必須占據控制地位或應該退出，讓各種所有制經濟開展市場競爭。這正是目前調整國有經濟布局和改組國有企業的著力點。
中共中央《關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，提出的國有經濟需要控制的行業和領域主要有四大類。
1、涉及國家安全的行業。這些行業中的國有企業，其首要任務是保障國家和社會的安全，效率或盈利能力如何，必須以完成這一任務為前提。具體來說，有重要的軍事工業、核工業、特種印刷企業等。
2、自然壟斷的行業，在這些行業中，自然壟斷的性質決定了國有企業要保持較強的控制地位，這樣會利於國家對自然壟斷的規制和調控，以最大限度地保護消費者的利益。這類行業主要有5個，即基礎電信、鐵路、電力、煤氣和自來水工業。
3、提供重要公共產品和服務的行業。這些行業中的國有企業是要滿足社會的共同需要和公民的某些需要，不純粹以盈利為目的。主要有大型水利設施、環保設施、城市公共運輸等，以及金融和保險業中的一部分。
4、支柱產業和高新技術產業中重要骨幹企業。之所以要在這些產業中使國有企業成為重要骨幹，是因為要以國有經濟的力量和優勢保證在國家層次上的產業競爭力和高新技術領先性。如大型油田、大型礦山、大型鋼鐵、大型石化、汽車製造集團、大型建築公司、重要的國家實驗室、重要的電子企業和機電設備製造企業等。
專家們普遍認為，在第一類行業中，只有國有企業能夠參與有關經營活動。而在第二類行業中，有些國有企業可以占據絕對控制地位，也可以處於相對地位，有些行業不必絕對控制，可以相對控制，同時允許非國有企業進入。第三類行業由於難以盈利或盈利甚微，只有國有企業才會成為經營者。至於第四類行業，必須保留和興建一批國家絕對控制的或相對控制的企業，但沒有必要實行壟斷，只要非國有經濟有能力且願意參與發展，應該允許並鼓勵其進入。
除上述行業和領域之外，在一般競爭性行業、市場化程度高的行業，應該動員、鼓勵和支持非國有經濟進入並在其中發揮優勢，國有經濟原則上應該逐步收縮或退出。
