介紹
十九世紀五十年代後在太平天國運動的衝擊下，清朝逐漸形成“內輕外重”的政治局面。太平天國運動對清政府政權組織造成嚴重破壞，導致政府職能不能正常運轉，為了鎮壓太平天國起義，清政府不得不放權於地方官員，尤其是總督巡撫，逐漸導致地方督撫擁有了相對獨立的軍事權、財政權、人事權、司法權，形成了“內輕外重”的政治局面。
督撫的權利
總督、巡撫起源很早，《漢書》云：“昭宣承業，都護是立，總督城郭，二十有六。”《國榷》云：“巡撫之設，即成周以朝卿出監之意也。”總督巡撫最初都是動詞，而以之名官則源於明朝，明代巡撫制度的蔭芽始於建文帝，建文元年二月，遣“侍郎暴昭、夏原吉等二十四人充採訪使，分巡天下。”觀明代督撫設定，分省設撫，跨省設督的原則已經確立。清朝在政治體制上主要承襲明朝，地方行政體系主要有省、府、縣三級，以總督巡撫為地方最高行政長官。清初督撫設定也是比較混亂的，乾隆時逐漸形成定製。清代，全國共設直隸、兩江、陝甘、閩浙、湖廣、四川、兩廣、雲貴、東三省九位總督。此外，除直隸、湖北、福建、四川、廣東、雲南、甘肅巡撫由總督兼任外，另專設巡撫的省份有湖北（後裁撤）、廣東（後裁撤）、雲南（後裁撤）、山東、山西、河南、江蘇、安徽、江西、台灣、浙江、湖南、陝西、新疆、廣西、貴州等。光緒三十三年（1907）增設東三省總督，併兼管奉天、吉林、黑龍江三省將軍事務。
督撫作為地方最高行政長官擁有很大的權力，總督是從一品，職責是“厘治軍民，綜制文武，察舉官吏，修飭封疆。”巡撫是從二品，具體職責包括1．考察本省地方官員，監察本地政務；2．總理本省關稅漕政；3．主持每三年一次的鄉試和武舉；4．戰時督理糧餉。督撫權力雖然很大,但卻受到中央的嚴格控制，這就是清朝“大小相制”“內外相維”的政權組織形式，對督撫既有縱向的節制與制約，又有橫向的制衡協調。“大小相制”即統轄和分權，通過統轄以大制小，通過分權以小制大。督撫是地方最高行政首腦，統帥本省文武軍民，但同時中央又在各省設定了藩、臬、將軍等職，分別對中央六部負責，以此分化督撫權力防止督撫坐大。“內外相維”即“外則統之以督撫，內則綜之以六部”，在權力分配上中央以六部總理最高行政之權，地方上則將權力分於督撫,這樣既防止了督撫的專權又保證了督撫的作用。
督撫在行使權力時受到兩方面的制約。一是受“例”的約束。這裡的“例”是過去處理某類事件的成規，即“事例”，由官員的奏摺和皇帝的批示組成。清代中央集權成熟的一個標誌就是各級政府職能部門權力運作的制度化和程式化。《大清律例》中有許多事例，依例行事是督撫行使權力的主要依據，也是中央控制督撫的重要手段。在這種情況下，督撫所執行的權力大都是“職之權”，缺乏擴張性，它成為清代大多數督撫“斤斤自守”以“保本任”[5]的主要原因。二是必須奉旨而行，即凡事要以奏摺形式向皇帝請示報告，得到批准後方可執行。雍正設立軍機處後，軍機處就成為奏摺的匯總地，其功能也得到加強。一方面奏摺成為皇帝與督撫的直接聯繫渠道，使得皇帝了解到地方官員在乾什麼，如何乾；另一方面，奏摺也成為中央決策的主要信息來源，當出現新情況時，處理的主要依據就是督撫的匯報和想法，這樣，督撫就有機會影響中央的決策。面對新的情況督撫可以通過奏摺獲得“事之權”，使得督撫有了規定之外的權力。所以說請旨而行的制度既體現了中央對督撫的控制又使得督撫的職權有了一定的擴張性。
督撫權力擴張
原由
太平天國運動自鹹豐元年（1851）初爆發，歷時14年，轉戰全國18個省，對清政府造成嚴重的打擊。據史料記載太平軍從廣西起兵一路打到南京，北伐京津，西征湘鄂，東取蘇杭，三占武昌，二占安慶、廬州，給清政府沉重打擊。清政府官員中因為戰爭失敗而被罷免，革職甚至喪命的督撫有十七人之多。[7]這些人分別是鹹豐元年（1850），廣西巡撫周天爵革職。鹹豐二年，廣西巡撫鄒鳴鶴革職，湖北巡撫常大淳城破被殺。鹹豐三年，安徽巡撫蔣文慶城破被殺，繼任李嘉瑞革職。鹹豐四年，湖廣總督吳文熔兵敗被殺，繼任台涌革職。湖北巡撫崇倫革職，繼任青麟因為兵敗逃走被按律處死。鹹豐五年，湖廣總督楊霈革職，鄂撫陶恩培城破被殺。鹹豐六年，江蘇巡撫吉爾杭阿兵敗被殺。鹹豐十年，兩江總督何桂清先因為失城革職拿問，繼以棄城逃走，開槍狙擊縉紳，於同治元年（1862）按律處死。浙江巡撫羅遵殿，江蘇巡撫徐有壬則皆因城破被殺。鹹豐十一年，杭州將軍瑞昌城破被殺，浙江巡撫王有齡城破自盡。另據朱東安先生統計，除督撫外，欽差大臣、都統將軍先後被革職被殺者達三十人之多。至於督撫以下各級政府官員被革職被殺者不計其數，無從統計。
起義之初，清政府令各地官員進行鎮壓，但是各地出於種種原因未能取得較好的結果。其原因大致如下：
一、地方兵力不足。督撫既無權力擴大軍隊的編制和規模，也無權力協調各省的作戰力量,因而不能根據戰事的發展及時組織力量進行鎮壓。鹹豐元年（1851）起義初起之時，洪秀全“聚集人數實有萬人”，而鎮壓的官軍僅有六千餘人“不及其半”，且協同鎮壓的“廣東潮州兵，昨準督臣來函尚未允發，不能不兼用壯練。”[9]兵力不足使得清政府不能在起義初期將義軍剿滅，導致起義愈演愈烈。
二、地方財力不足，無力承擔日益擴大的軍事費用。地方錢財大多被解往中央，地方上沒有足夠的財力來保證綠營的軍費。起義興起之時，廣西沒有足夠的財力支持軍隊進行主動鎮壓，只能在廣西進行防堵，甚至要求“調取遣軍流犯隨同官兵剿捕。”地方財力的空虛是太平天國擴大的重要原因之一。
三、綠營戰鬥力下降，官兵畏死，已經無力承擔鎮壓重任。僅在鹹豐元年第一季度，由皇帝下旨撤職查辦的官員就有數十人之多，如鹹豐元年正月初五日潯州協副將李殿元等被革職拿問，正月十八日參將李英，都司譚永德革職入獄，二月十七日游擊馬芳春革職留任，二月二十日原廣西提督閔正鳳充軍新疆，二月二十四日廣西明江同知恆椿，河池州知州鄧樹榮等十二人革職。如此眾多的官員被革職拿問，說明清軍的戰鬥力已經大大下降，單靠綠營已經不能完成鎮壓起義軍的任務,必須要有地方軍團的密切配合。
因此，面對蓬勃發展的太平天國起義，中央政府只能依靠地方政權，不得不賦予地方官員一定的軍政大權，這為督撫權力的擴張提供了極好的時機和條件。
擴張的表現
地方政府的權力在鎮壓起義中逐步擴大，尤其是軍事權，財政權，人事權，司法權，外事權等重要權柄。辛酉政變後，慈禧太后為了鞏固自己的地位進一步拉攏地方大員，給予他們更多的權柄。
1.軍事權力的擴張
清王朝的主要軍事力量是八旗兵和綠營兵，除此之外還有勇營和團練。八旗約有二十萬人，主要是衛戍京城，少數駐紮地方，清入關後生活腐化，戰鬥力逐漸下降。綠營兵大約有六十萬人，除京城外分駐於全國各地，由中央派出都統、將軍等直接指揮，地方督撫沒有實際的統兵權。
太平軍北伐給八旗和綠營以重創，第二次鴉片戰爭時，八旗和綠營與英法聯軍作戰，戰鬥力基本喪失，已經無法完成鎮壓太平天國的任務。無兵可派的清政府只得下令地方政府“自募勇營”以自保。勇營是僱傭性質的半常備武裝，有事招募，事畢遣散，集則為勇，散則為民，帶有半兵半農的性質，湘軍就是勇營性質的武裝。
隨著湘軍的興起，尤其是一些將領被委任為督撫，清朝的軍事體制也隨之發生變化。首先是督撫直接統領勇營，曾國藩總結湘軍的特點是“一營之權全付營官，統領不為遙制；一軍之權，全付統領，大帥不為遙制。”在就地籌餉過程中，湘軍還設立了軍事局、轉運局、糧台、善後局、籌防局、防營支應總局、軍裝支辦總局、造製藥鉛總局、收發軍械火藥局等機構，形成了獨立於戶部之外的後勤保障系統。[6]其次是督撫節制綠營的權力加大，尤其是督、撫分省之巡撫節制綠營權加重。為了更加有效地鎮壓太平天國起義，清政府將大批軍事將領授予總督巡撫之職。鹹豐九年（1859）四月，命曾國藩署理兩江總督，兩個月後實授兩江總督、欽差大臣、督辦江南軍務。鹹豐十一年十月，又令曾國藩管轄蘇、贛、皖、浙四省軍務，自巡撫、提、鎮以下文武各官均歸節制。同年十二月，清廷任命左宗棠為浙江巡撫、沈葆楨為江西巡撫、李續宜為安徽巡撫、嚴樹森為湖北巡撫，軍權下移已經成為事實。同治元年（1862），御史陳廷經奏請變通營務，以“匪徒肆行騷亂，各省道路多半阻梗”，一些督、撫分省的總督與巡撫相隔較遠，“經畫難周”為由，請將江蘇、浙江、安徽、江西、湖南、廣西、貴州等省“各鎮協均自總兵以下著統領就近兼歸巡撫節制”，“所有校閱營伍考核將弁並本省籌辦防剿等專責成巡撫經理”，“遇緊要軍務即時調遣後再行咨會總督。”清廷批准施行，這樣巡撫也有了與總督同樣的軍事權。
2.督撫財權的擴大
早在太平天國起義之前，清政府的財政狀況就十分拮据，根據記載：鹹豐剛剛繼位時，戶部存銀僅有187萬兩，各省府庫秋撥款項大部分沒有起運，在起運途中的只有225萬兩。兩者相加也不過是412萬兩，不夠戶部半年的支出。太平天國起義爆發後，戶部於鹹豐元年、二年（1851—1852）兩年間相繼向戰亂地區和受自然災害波及地區臨時撥款2258萬兩，其中廣西軍需銀1124.7萬兩，湖南軍需銀418.7萬兩，南河豐工銀450萬兩，廣東軍需銀190萬兩，湖北防堵銀45萬兩，貴州防堵銀20萬兩，江西防堵銀10萬兩，加上其它臨時開支，到1852年底，戶部所支付的各種“靡餉已至2963萬餘兩”。
為了應對嚴重的財政危機，清政府下令各地“就地籌餉”，這項政策的實施雖然極大地緩解了中央財政的壓力，但是也造成了財權的下移，使得中央集權的財政體制有了重大變化，地方督撫以此為契機擴大了地方財政的來源和收入：
一是加重舊稅。突破了康熙晚年“永不加賦”的限制，各地紛紛增加田賦。其中1853年四川總督裕瑞發明的“按糧津貼”成為日後國家的常設稅目。
二是開辦新稅，其中以厘金最為突出。鹹豐三年（1853）刑部侍郎雷以緘為江北大營籌措軍餉，派人在里下河一帶設局勸捐，次年又派人在揚州仙女廟等地勸諭米行，抽厘助餉。由此開厘金徵收之先河。七年六月內閣大學士勝保奏請將厘金推行全國，朝廷恩準。厘金分為兩種，一是行商的貨物通過稅，一是坐商的交易稅。
三是自辦捐納。清制捐納由戶部、吏部掌管，具體事務由戶部捐納房辦理，地方無權自辦。但到了鹹豐元年（1851）一月，兩廣因為急需用款奏請自辦捐納，後各地紛紛援例收捐自用。鹹豐三年秋，曾國藩奏請“準令臣隨處勸捐”，第二年，安徽巡撫也奏請設局開捐，籌措軍餉。鹹豐六年湖北發生糧荒，巡撫胡林翼奏請按江蘇、山東等捐例，收捐米石，接濟軍民口糧。此後各地捐局林立。
3.督撫用人權的擴大
清制督撫有保舉權，但對於保舉人數則有相關規定，雍正時規定凡道、府、州、縣等親民要職，總督可以保舉三人，巡撫可以保舉兩人。當所轄地方官員出缺時，督撫可以以奏摺形式向中央提請從所屬現任官員中擇人出任，但是僅限於當地的緊要官職，其餘均由吏部選取。從中可以看出督撫的用人權是受到一定限制的。但是太平天國起義後大批的官員被革職或是被殺，朝廷需要大量的人才充任各級政府組織，因此，清廷被迫改變成規，屢屢下詔要求督撫不拘資格保舉人才。鹹豐十一年（1861）十一月，上諭命督撫要“不拘資格”保舉武職人員。
以曾國藩為例，他於鹹豐十一年十二月被任命為兩江總督統轄四省軍務後，清廷隨即要求他保舉安徽巡撫，並且明文要求“不必拘定資格”。曾國藩一面上奏清廷表示“恐上侵朝廷黜陟之權”，另一方面又馬上保舉了張亮基、李續宜二人。同治元年（1862）十二月，清廷又命他保舉封疆、藩皋人材，並明確提出“有職分教卑而器識甚遠，將來堪以登用者，並著一併具奏。”保舉許可權的下放，不僅擴大了督撫的保舉範圍，而且突破了保舉資格條件的限制，於是督撫紛紛借軍功之名保舉下屬官員。南京陷落後，曾國藩先後上保舉奏摺六件。同時中央對督撫保舉人員的考核和任命也簡單化、程式化，一般情況下督撫上報，皇帝特命，吏部照折註冊即可，其中軍功人員可以免補免選，越級提升。
此外，隨著督撫權力的增加，其下屬辦事機構隨之增多，所需人員也在不斷增加，於是出現了督撫擅自任命下屬官員的情況，而朝廷對此則是默認。《清史稿》稱：“時督撫權宜行事，用人不拘資格，隨時舉措，固不能以大計舉例繩其後也。”這樣，久而久之，地方官員的任命不是來自於中央而是來自於他們的直接上司——督撫，使得地方基層官員對督撫個人的忠誠度增加而對中央政府則不然，這大大加強了地方對於中央的離心力。
督撫司法權力的擴張主要是指督撫終極審判權力的增加，通俗言之就是對犯罪分子“就地正法”權力的增加。按照清制，對死刑罪犯的審核權在中央刑部，地方官員沒有終審權，沒有生殺予奪的權力，生殺大權在皇帝手中。太平天國興起後，各地犯罪案件增多，鹹豐帝不得不命令各地官員對首犯“就地正法”，但一直強調“一面奏聞，一面就地正法。”“鹹豐二年（1852），曾國藩奏請對於土匪施行“就地正法”，理由是：值此社會動盪之際，“不敢不威猛就時”，所以應該“不復拘泥於成例”。對此，鹹豐朱批：“辦理土匪，必須從嚴，務期根株淨盡”，這就賦予地方官員生殺大權。一批軍事將領擔任督撫後，就地正法的權力有所擴大，就處罰對象而言，除土匪外還包括了不遵守軍紀的士兵、馬賊、持械搶劫分子、強姦犯、人口販子等等。此外，辦案程式簡單化，由地方官員審判，報督撫審批後即可執行,不需要中央的覆核和審議。這樣，地方就成立了辦案機構，這些機構的官員都是由督撫任命的。
清朝晚期，隨著督撫軍政權力的擴張，國家的外交權力也轉移到督撫手中。早在鴉片戰爭時期，清政府就把一些處理對外事務的權力交給地方督撫，但是多數是臨時性質的。隨著對外事務的增多，鹹豐十一年（1861）清政府設立了總理衙門，但是總理衙門的權力明顯不如隨後設立的由兩江總督和直隸總督兼任的南北洋通商大臣。總理衙門設立時，奕忻在《擬總理衙門章程折》中奏請“嗣後新舊各口中外商情是否和協，即令各該將軍、府尹、督撫按月據實奏報，一面咨報欽差大臣及通商大臣。” 奕忻要求由中央統一制定對外策略再由通商大臣和地方督撫執行，並把執行情況隨時匯報中央，但鹹豐否決了他的請求，鹹豐批示：“各省機密事件，應照例奏而不咨，如事關總理衙門者，即由軍機處隨時錄送知照，亦甚便捷，著無庸由各口先行咨報總理衙門。”這就是說決策在軍機，執行在於督撫，而總理衙門只有核准和備案的職能，只起上傳下達的作用。而南北洋通商大臣則被授予辦理通商、交涉洋務和軍事事務的全權：“所有練軍設局及招致海島華人諸議，統歸該大臣等擇要籌辦，其如何巡歷各海口隨宜布置及提撥餉需整頓諸稅之處，均著悉心經理。”辦事程式方面，南洋大臣“凡交涉之事，則督所司理之，待其上以裁決，疑難者則咨總理衙門，大事則奏聞”。北洋大臣“凡交涉之務，則責成於關道而總其大綱，以咨決於總署。”國家外交權力由督撫掌控。由此，形成了晚清獨特的督撫外交體制。
影響
督撫權力的擴張，使中央與地方關係失去平衡，督撫在中央決策中所起的作用加大。光緒七年（1881）二月，給事中張觀準上奏說：“近年以來，疆臣建議，每每立見施行”，而中央通過檔案交給督撫酌議時，督撫則“以窒礙難行，空言搪塞”。一些中央官員甚至認為“今日之督撫，即前代之藩鎮，責任固不可不專，事權亦不可過重”。擔心形成尾大不掉的局面，因此，中央採取了一系列措施，力圖通過整頓來收回督撫的權力。但是，這種奪取權力的鬥爭不但沒有削弱督撫的勢力，反而更加鞏固了督撫在戰時獲得的權力，使督撫成為名副其實的“軍閥”。
一，地方財政被督撫控制，戶部調度不靈，相當一部分的地方收入不上繳國庫，致使中央財政拮据。督撫把持地方經濟，十九世紀中後期進行的“洋務運動”就是一個明證。自60年代至90年代，洋務派在各地先後創辦了大約20個製造槍炮、彈藥和船艦的現代軍用企業，其中規模較大的有江南製造總局、金陵機器局、福州船政局、天津機器局、湖北槍炮廠等。自70年代至90年代，洋務派還創辦了40個現代民用工礦企業，其中較重要的有輪船招商局、開平礦務局、電報總局和上海機器織布局等。[23]此外，洋務派還修築了津沽鐵路、關東鐵路、鐵路等總計477公里，架設了溝通全國主要省份的電線數十條，基本上形成了全國的電訊網。企業是由國家出錢辦理的，但是收益多數落入個人手中。
二，中央政令不暢，中央決策無法執行。戊戌維新之時，光緒皇帝下《明定國是詔》，要求各地變法維新，但是得不到督撫們的回響。劉坤一說：“時事之變換，議論之新奇，恍兮惚兮，是耶非耶，年老懵懂，不知其然，不暇究其所以然。朝廷行政用人，更非封疆外吏所敢越俎，而其責成各督撫者，可辦辦之，否則靜候參處。”這說明督撫對於中央的決策根本無心執行，中央政令無法完成。
三，督撫左右中央事務。如在光緒九年(1883)，越南同法國簽訂了《順化條約》，確認了法國對越南的“保護權”，中法局勢十分緊張。此時，張之洞說：“情勢已彰，徒遣密使偵探無益，徒在法京辯論亦無益，惟有遣使帶兵，赴越保護，助越之勢，沮法之氣，上可令退出越京，次可以代定條約，相機操縱，進退綽然……此古人所謂守四境不如守四夷之說也。”而當時的情景是越南作為中國的朝貢國，中國並不干涉越南的內政和外交，越南有自己的軍隊，而“法之圖越已數十年，中朝向置不問。至上半年，形象大著，始與力爭，其何能及!”況且“越王老悖無後，無可久存之理。河內以南斷非我力所能圖存。”當時，越南大部已經被法國占領，中國僅控制越北地區，中國根本無力同法國爭奪越南，而張之洞極力要求同法國進行戰爭。此後，中法戰爭爆發不久，他被任命為兩廣總督，直接參與戰爭的籌劃和部署，可見他的建議對中央決策有著何等重要的作用。
四，“內輕外重”局面的正式形成。光緒二十六年（1900）八國聯軍侵華戰爭爆發，清廷被迫宣戰。五月二十五日宣戰詔書下達後，時任兩廣總督的李鴻章不但不奉詔行事，反而致電盛宣懷：“二五矯詔，粵斷不奉。”盛宣懷時任鐵路督辦，他致電李鴻章、張之洞、劉坤一說道：“各省集義團禦侮，必同歸於盡。欲全東南以保宗社，東南諸大帥須以權宜應之，以定各國之心。”盛宣懷的主持下，由上海道台余聯沅加上湖廣總督張之洞、兩江總督劉坤一委派的代表，共同組成了代表團在上海同以美國總領事古納為首的各國領事進行會商。雙方在五月三十日簽定《東南保護約款》九款和《保護上海內外城廂章程》十款，其中規定“上海租界歸各國共同保護”，“長江及蘇杭內地各國商民教士產業均歸南洋大臣劉，兩湖督憲張允認切實保護。”對於這個章程，直隸總督李鴻章、四川總督奎俊、閩浙總督許應暌、陝西巡撫端方、山東巡撫袁世凱紛紛表示贊同。這些督撫私自和外國協商保護外國在華利益的行為迫使慈禧太后和光緒皇帝“西狩”。公然同中央的詔書相抵抗，表明地方督撫的離心力已經完全形成了，晚清“內輕外重”的政治格局完全形成。
總之，由於督撫手握重權，成為名副其實的“軍閥”，可謂是“國中之國”，使中央調度不靈。所以，當辛亥革命一聲槍響傳來之時，各地督撫為了自己的利益，紛紛宣布脫離清王朝，使得清王朝迅速瓦解。
