辦法解讀
近日，國家發展改革委印發了《省級電網輸配電價定價辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），規定了省級電網輸配電價的定價原則、計算辦法，與之前發布的《輸配電定價成本監審辦法》，共同構成了對電網企業的成本價格監管制度框架。就各方面關心的問題，記者採訪了國家發展改革委有關負責人。
問：為什麼要制定《辦法》？
答：深化電力體制改革、推進價格機制改革是黨中央、國務院作出的重大決策部署。黨的十八屆三中全會要求，將政府定價範圍主要限定在重要公用事業、公益性服務和網路型自然壟斷環節。《中共中央國務院關於推進價格機制改革的若干意見》（中發〔2015〕28號）、《中共中央國務院關於進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）明確提出按照“管住中間、放開兩頭”的思路，推進電力價格改革。
制定出台《辦法》，是貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，在新常態下把價格改革向縱深推進、建立健全政府定價制度的重要探索，有利於政府價格監管方式轉變，提高政府定價的科學性，最大限度減少自由裁量權。
制定出台《辦法》，是在新形勢下加強對超大網路型自然壟斷企業價格監管的重大創新。國家電網公司、南方電網公司是世界範圍內規模巨大的電網企業。儘管網路型自然壟斷企業具有規模經濟優勢，有利於電力資源在更大範圍內最佳化配置，但為更好地規範企業行為，防範企業利用壟斷地位損害發電企業和電力用戶的合法權益，必須加強監管。
制定出台《辦法》，有利於加快電力體制改革總體進程，推動有序放開競爭性環節定價、有序向社會資本放開配售電業務、有序放開公益性和調節性以外的發用電計畫，加快構建主要由市場配置電力資源的體制機制，還原能源商品屬性。
問：核定輸配電價過程中要堅持哪些原則？
答：《辦法》明確，核定輸配電價過程中要堅持三個方面的原則:
（一）建立機制與合理定價相結合。以制度、規則、機制建設為核心，轉變政府價格監管方式，既要提高政府定價的科學性，最大限度減少自由裁量權；又要規範電網企業的價格行為，通過科學、規範、透明的制度形成合理的輸配電價。
（二）彌補合理成本與約束激勵相結合。按照“準許成本加合理收益”的辦法核定輸配電價，以嚴格的成本監審為基礎，彌補電網企業準許成本並獲得合理收益；同時，建立激勵約束機制，調動電網企業加強管理、降低成本積極性，提高投資效率和管理水平。
（三）促進電網健康發展與用戶合理負擔相結合。通過科學、合理、有效的價格信號，引導電網企業的經營行為和用戶的用電行為。既要促進電網健康可持續發展，確保電網企業提供安全可靠的電力，滿足國民經濟和社會發展的需要；又要使不同電壓等級和不同類別用戶的輸配電價合理反映輸配電成本，以儘可能低的價格為用戶提供優質的輸配電服務。
問：《辦法》最核心的內容是什麼？
答：《辦法》的核心可以概括為“三個明確”，即明確了獨立輸配電價體系的主要內容、明確了輸配電價的計算辦法、明確了對電網企業的激勵約束機制。
（一）明確了建立獨立輸配電價體系。《辦法》規定，以提供輸配電服務相關的資產、成本為基礎，確定電網企業輸配電業務準許收入，並分電壓等級、分用戶類別核定輸配電價，建立規則明晰、水平合理、監管有力、科學透明的獨立輸配電價體系，既要確保電網企業提供安全可靠的電力，又要使輸配電價合理反映輸配電成本，以儘可能低的價格提供優質的輸配電服務。
（二）明確了輸配電價的計算方法。《辦法》按照準許成本加合理收益的原則，既明確規定了折舊費、運行維護費、有效資產、準許收益率等指標的核定原則和具體標準，又明確規定了不得計入輸配電價定價範圍的成本費用、資產，還規定了分電壓等級、分用戶類別輸配電價的計算辦法，提出了妥善處理政策性交叉補貼的初步思路。
（三）明確了對電網企業的激勵約束機制。《辦法》創新性地引入激勵性管制理念，建立對電網企業的激勵和約束機制。一是實行費率上限管控，材料費、修理費、其他費用等高出上限部分不計入輸配電價，激勵企業以費用上限為目標儘可能通過節約成本費用來獲得收益；二是強化投資約束機制，電網投資與電量增長、負荷增長、供電可靠性不匹配的成本費用暫不予納入輸配電價，抑制電網過度投資，鼓勵工程造價節約，減少不必要投資；三是建立投資定期校核機制，防止電網企業虛報投資，當電網企業實際投資額低於規劃投資額時，對差額投資對應的準許收入的70%予以扣減，反之，差額投資對應的準許收入不再上調；四是建立成本節約分享機制，規定企業實際借款利率、線損率低於政府核定標準的，節約部分按1:1由企業和用戶共同分享，調動企業降成本的積極性；五是建立與供電可靠性和服務質量掛鈎的輸配電價調整機制。供電可靠率、服務質量等達不到規定標準的，相應扣減電網企業準許收入。
此外，為平穩推進輸配電價改革，《辦法》建立了平滑機制。監管周期內新增投資、電量變化較大的，在監管周期內對準許收入和輸配電價進行平滑處理；情況特殊的，可以平滑到下一周期。
問：請介紹《辦法》的制定過程。
答：對超大網路型自然壟斷企業進行價格監管是世界級難題，各國監管機構都經歷了多年的探索，才形成了比較完善的監管制度框架。輸配電價也是我國價格改革中最難啃的“硬骨頭”之一。在制定《辦法》過程中，認真總結試點經驗，並借鑑成熟市場經濟國家監管辦法，形成了以“準許成本加合理收益”為基礎，引入現代激勵性監管理念的監管制度框架。
首先，《辦法》是在充分試點的基礎上制定出來的。2014年，國家發展改革委部署深圳和蒙西開展輸配電價改革試點；2015年，將試點範圍擴大到寧夏、湖北、安徽、雲南和貴州等5省（區）。今年年初，又決定在12個省級電網和華北區域電網開展輸配電價改革試點；9月決定進一步擴大試點範圍，實現全覆蓋。我們與試點省份價格主管部門、國家能源局及其派出機構進行了反覆溝通，並邀請中國巨觀經濟研究院院價格研究所、華北電力大學、中國人民大學專家共同研究，形成了《辦法》初稿。
其次，《辦法》反覆徵求了有關方面的意見。2015年，在輸配電價改革試點之初，國家發展改革委首先印發了《輸配電定價成本監審辦法（試行）》，對如何認定歷史成本做了規定。根據試點經驗，我們起草了《辦法》初稿後，反覆徵求了國資委、人力資源社會保障部、財政部、國家能源局的意見。12月16日-27日，國家發展改革委向社會公開徵求了對《辦法》的意見。徵求意見期間，社會各界人士通過網上留言等方式提出了近800條意見和建議，相關意見建議中肯、全面，對完善辦法具有積極的借鑑意義。多數意見認為辦法意義重大，科學合理，與國際先進電力監管理念接軌，建議儘快出台。所提具體意見基本已在辦法中體現或在修改時採納，還有一些是在改革試點中需要研究解決的問題，將在改革過程中逐步細化落實。
第三，《辦法》合理借鑑了國外經驗。對電網企業進行價格監管是市場經濟國家通行做法，美、英等國已有30餘年的監管經驗。一年多以來，我們通過各種方式加強與美國、英國等輸配電價監管機構的溝通交流，詳細了解各國監管經驗、遇到的挑戰及解決辦法，對《辦法》補充完善到。
需要說明的是，輸配電價改革畢竟是一個新生事物，核定輸配電價過程中還面臨很多問題和挑戰，我們將在推進改革的過程中，繼續傾聽各方面的意見和建議，為將來修訂完善輸配電價成本監審辦法和辦法打下良好基礎，也歡迎社會各界幫助我們工作。
問：去年中央經濟工作會議提出降低電力價格，今年中央經濟工作會議又提出降低用能成本。《辦法》能夠降成本嗎？
答：“降成本”是供給側結構性改革五大任務之一，也是推進電力體制改革的重要內容。《辦法》遵循了“著力建機制、合理降成本”的理念，在建立科學、規範、透明的輸配電價監管機制的同時，努力推動降低工商企業用電成本。2015年以來，通過輸配電價改革、實施煤電價格聯動、推進電力市場化交易等方式綜合施策，已累計降低用電成本1800億元以上。
一是實施煤電聯動機制，降低燃煤機組上網電價，相應降低工商業用電價格。煤電價格聯動機制建立以來，由於電煤價格上漲，2004年-2011年曾連續7次上調燃煤機組上網電價，並相應提高工商業銷售電價。2013年以來，電煤價格持續走低，已連續4次下調了上網電價，共下調每千瓦時7.44分錢。其中，2015年4月20日和2016年1月1日，還相應下調了工商業銷售電價和一般工商業銷售電價，下調幅度分別為每千瓦時1.8分錢和3分錢。兩次調價共減少企業用電支出900億左右。
二是通過輸配電價改革嚴格成本監審，降低電網企業輸配電費用。2015年，國家發展改革委在深圳、蒙西、湖北、安徽、寧夏、雲南、貴州開展輸配電價改革試點。通過成本監審，核減電網企業不相關資產、不合理成本後，綜合考慮未來投資增長因素後，用於降低銷售電價的部分約80億元。目前，我委正在加快審核2016年第一批12個省級電網輸配電價水平，從成本監審情況，電網歷史成本平均核減比例為16.3%。從輸配電價測算情況看，除北京、河北北網受投資大幅增長、售電量增速較低等因素，輸配電價有上漲需求外，大多數省級電網的輸配電價均將有不同程度的降低，近期我們將陸續批覆12個省級電網的輸配電價，並由試點省級價格主管部門按規定對外公布分電壓等級的輸配電價。根據初步測算結果，預計還將較大幅度降低用電企業電費支出。
需要說明的是，由於定價辦法規定了平滑機制，北京、河北北網測算出來的輸配電價較現行購銷差價有了適當提高，但暫時先不調整到位，銷售電價繼續維持現行水平。
三是推動電力直接交易，降低大用戶電力價格。輸配電價改革的目的之一，就是通過制定獨立輸配電價，推動電力市場交易。據測算，2015年全國電力直接交易4300億千瓦時，按每千瓦時平均降低5分錢測算，減輕了用電成本215億元。2016年電力市場交易規模又進一步擴大，初步測算，2016年電力直接交易將達7000億千瓦時，按每千瓦時降低6.4分錢測算，全年可降低用電費用450億元。
四是完善基本電價執行方式，減輕大工業用戶基本電費支出。針對用電企業反映在經濟下行壓力較大、部分企業無法滿負荷用電的情況下，向電網企業申請調整基本電價計費方式周期長、限制多，用電負擔凸顯的問題， 6月30日出台了完善基本電價執行方式的改革舉措，放寬用電企業申請調整計費方式、減容、暫停的政策條件，電力用戶可根據企業實際需要選擇最有利的計費方式。據測算，可減輕大工業用戶基本電費支出150億元。
五是推動跨省跨區電力交易，降低受電地區用電成本。2015年4月，國家發展改革委發文降低了部分跨省跨區的輸電價格，平均降價幅度每千瓦時2分錢，並完善跨省跨區電力市場化價格機制，由送電、售電市場主體通過協商或競價的方式確定送受電量、價格。2016年，跨省跨區送電價格根據受電省份燃煤標桿電價變動幅度同步降低，將有利於降低受電省份企業用電成本。在原有計畫之外，新增跨省跨區用電通過市場協商進一步降低價格。指導北京、廣州兩大交易中心，進一步組織跨省跨區電力直接交易，將西部地區“棄風”、“棄光”、“棄水”的電力以較低的價格送到東部負荷中心，既降低東部地區用電成本，又促進西部地區可再生能源發展。例如，“銀東直流跨區送電直接交易”共成交90億千瓦時，每千瓦時降價6分錢，減少山東用電企業支出5.4億元。北京市創新工作方法，由電力公司統一代理（自願選擇其他售電公司代理的除外）郊區工商業用戶掛牌採購區外電力，郊區工商電價平均降低2.44分錢，促進了非首都功能疏解。
問：在輸配電價改革方面，還將開展哪些工作？
答：目前，我們已經實現了省級電網輸配電價改革試點的全覆蓋。近期即將公布第二批12個省級電網的輸配電價，剩餘14個省級電網輸配電價成本監審的實地審核即將完成，並轉入輸配電價測算階段，預計明年二季度將全部向社會公布。接下來，根據電力體制改革和價格機制改革的總體部署，我們還將開展以下工作：
第一，合理核定區域電網和跨省跨區電網輸電價格。華北電網的成本監審工作已經完成，並對輸配電價作了初步測算，明年將啟動東北、西北、華中、華東等區域電網的輸配電價核定；同時，還將合理制定或調整跨區跨省線路的輸電價格，促進跨省區電力交易的發展和西部可再生能源的消納。
第二，指導地方核定地方電網和新增配電網配電價格。為有序向社會資本開放配售電業務，國家發展改革委已經發布了第一批105個新增配電網試點；四川、廣西、雲南等地還有一些地方小電網。明年，我們將參照省級電網輸配電價辦法，指導地方科學核定地方電網和新增配電網配電價格。
第三，研究建立常態化監管制度。我們已初步建立了有關電網企業按規定上報日常運行的數據信息，並將以相關信息為基礎構建電價監管的資料庫，定期對電網企業的投資、生產、運營數據進行核查，不斷提高價格監管的科學性合理性。
第四，積極推動電力市場化交易。輸配電價改革在“管住中間”建立了制度框架的基礎上，也為“放開兩頭”、推進電力市場化交易提供了重要基礎。我們將積極與有關部門一道，共同研究電力市場交易的規則、辦法，共同推動建立統一開放、競爭有序的電力市場體系，不斷擴大市場決定電力交易、電價的範圍，構建主要由市場決定電力資源配置的體制機制。
問：去年，國家發展改革委發布了新的煤電價格聯動機制。今年1月1日下調了電價。今年下半年煤價出現大幅上漲，請問明年1月1日還啟動煤電價格聯動嗎？
答：經國務院批准，發展改革委於2015年底完善了煤電價格聯動機制。完善後的煤電價格聯動機制規定，依據向社會公布的中國電煤價格指數和上一年度煤電企業供電標準煤耗，測算煤電標桿上網電價。每期電煤價格按照上一年11月至當年10月電煤價格平均數確定。本期全國電煤價格指數平均為每噸347.5元，中國電力企業聯合會公布的年度燃煤電廠供電標準煤耗為每千瓦時319克。
根據煤電價格聯動計算公式測算，2017年煤電標桿上網電價全國平均應上漲每千瓦時0.18分錢。由於聯動機制規定，標桿上網電價調整水平不足每千瓦時0.20分錢時，當年不調整，調價金額納入下一周期累計計算。據此，2017年1月1日全國煤電標桿上網電價將不作調整。
在當前形勢下，煤電標桿上網電價不調整，客觀上有利於穩定市場預期，有利於穩定實體經濟用能成本，有利於促進煤電行業供給側結構性改革。我們將密切跟蹤電煤價格走勢，繼續採取釋放先進產能、調配鐵路運力、推動簽訂長協、穩定市場預期等措施，推動電煤價格儘快合理回歸，促進燃煤發電行業平穩健康發展。
徵稿信息
根據《中共中央國務院關於推進價格機制改革的若干意見》（中發[2015]28號）、《中共中央國務院關於進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發[2015]9號）的相關規定，為建立規則明晰、水平合理、監管有力、科學透明的獨立輸配電價體系，提高價格監管的科學性、規範性和透明度，推進輸配電價改革和電力市場建設，我委會同有關方面擬定了《省級電網輸配電價定價辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。現予以公告，向社會公開徵求意見。歡迎各界人士踴躍參與，積極建言獻策。
此次公開徵求意見時間為2016年11月16日-2016年11月27日。歡迎各界人士通過郵件、傳真和網路等方式提出意見建議。電子信箱請發至信箱。傳真請發至。網上請登入國家發展改革委入口網站首頁“意見徵求”專欄或價格司子站。
附屬檔案：
1、《省級電網輸配電價定價辦法（試行）》（徵求意見稿）
2、《省級電網輸配電價定價辦法（試行）》的起草說明
國家發展改革委
2016年11月16日
