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我國總體上已經進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，這既是農村現代化進程進入高速發展期之際，也是村民自治發展到達拐角處之時。在當前“三農”學界，人們考慮得最多的問題或許是“村民自治將會怎么樣”？而在對這一問題進行探索時，往往又引發人們關於“村民自治應該怎么樣”的想像。但是，應該看到，在對前兩者進行思考的過程中，還有另一個問題也非常值得關注，這就是“村民自治究竟是怎么樣”？依照我們的構想，村委會是什麼？它應該做什麼以及它事實上做了什麼？可能是理解“村民自治究竟是怎么樣”這一問題的鑰匙。張麗琴編著的《村委會職能研究：立法分析與實踐考察》對村委會職能制度的探討就是在這種思路下展開的。從理論上看，社會在不斷變動和發展，反映並用以調整社會關係的法律制度也必然相應地改變自身，以適應環境變遷需求。然而，回觀當前立法中關於村委會職能的規定，多年以來卻以其超級的穩定性始終保持不變，這與其說是立法有足夠的靈活性，乃至於能夠包羅萬象，不如說是根本上就未能與時俱進、反映並回應農村現代化進程的要求。本項關於村委會職能改革的研究是以實現村委會職能設定合理化為目標，從歷史的角度，尤其是新中國成立以來村級組織的發展歷程以及職能變換經過，分析村委會角色的生成邏輯；根據現行法律中相關條文的內容，指出立法中村委會職能規定存在的問題；以村民自治的實際運作為視角，考察新的形勢下，村委會實施職能出現的新情況和新問題；並在此基礎上提出村委會職能改革的巨觀進路以及具體路徑。
從歷程而言，我國村級組織發展歷史悠久。考察其建設及職能變遷經過，特別是新中國成立以後在鞏固農村政權時期、合作化運動時期、村民自治建構時期、村民自治普及時期，村級組織發展及其職能變化過程，可以發現，各時期村級組織的建立發展以及職能設定，乃至於政府權力對農村社會的干預程度，無不與國家的整體發展計畫相適應甚或由國家的需求直接決定。在這種生成及發展邏輯下，我們進一步認為，今後相當一個時期內，國家在農村的權力將透過新農村建設、城鎮化建設以及各項農業、農村改革項目日趨強化，村民自治的運作環境可能因此而發生變化，進而使得村委會的職能也必將隨之而面臨調整的問題。 誠然，村委會職能的調整應針對現行立法中的相關規定進行，在對立法進行統計的基礎上，我們比較不同立法關於村委會職能的規定，並發現：
首先，中央立法所反映的村委會性質在不同法律檔案中不能保持恆定；指導及協助關係不僅存在於鄉鎮政府與村委會兩者之間；立法中的某些職能設定沒有充分考慮村委會的適格性問題；個別法律條款的文字表達極易產生歧義，不利於實施。
其次，各省《村委會組織法》實施辦法中的職能規定，一方面，主要是大量重複《村委會組織法》的內容，在實施方式、方法以及步驟上起具體化作用的雖然有，但並不普遍，尚未實現中央立法的“本土化”；另一方面，省際之間實施辦法的職能規定差異極少，絕大多數實施辦法不能反映地方色彩。此外，近十年來，國家涉農政策及農村環境均發生重大變遷，但很多省正式法實施辦法中的職能規定與試行法實施辦法中的職能規定沒有顯著差異，未能與時俱進。
再次，通過對實施辦法之外的其他地方立法的分析，我們認為，在使村委會的職能具體化這一問題上，其他地方法規以及規章做得比實施辦法成功得多；但是它們在這一過程中增加了村委會的工作量，同時也強化了行政機構對村委會的控制。
最後，通過考察、比較村幹部管理辦法，可以發現，各地管理辦法對村委會職能的列舉都極具周延性和具體性，可謂算無遺策。但是，以浙江省嘉善縣魏塘鎮出台的《村幹部崗位責任考核獎勵辦法》為例，其存在的問題主要有：考核內容或未能涵蓋中央立法中全部職能內容，或擴大了村委會某些職能的範圍，甚或是中央立法中的職能規定異化。
在這種立法現狀下，村委會職能體系具有如下特徵：框架“輝煌”，立法分散，兩極差異大，以行政立法為主，村委會職能實施亦有賴於行政化的推動模式。對此，我們認為，原因或有可能是基於農村社會在秩序建構中對國家權力產生強烈的依賴，在此前提下，制度的供給和需求雙方缺乏溝通；而且在立法博弈背景中，各政府部門都試圖利用其自身話語權實現利益均沾；在體制壓力下，實際中還可能出現“鄉政”對“村治”的壓制、鄉鎮政府對上級政府的抵制等現象；此外，還可能由於在轉型時期內，國家在立法態度、價值選擇過程中遭遇的兩難境地等因素造成。
在文本制度存在缺陷的同時，還必須注意到環境變遷對村委會實施職能產生的重大影響。
就人口流動的影響來講，人口流出使村委會出現組織上的“人才流失”與“水平下降”；民主管理遭遇村民客觀上的“人氣不足”與主觀上的“興致不高”；村組合併時又可能使預期“得形失意”與“實現困難”。人口流入使“自我管理”等“自治”概念及據此而設定的大量村委會“屬人主義”職能所反映的封閉式理念已無法適應城鎮化的需求。針對人口流入中的“參與不能”或“管理無序”，在立法上應該擴大村委會多項“屬地主義”職能，使外來入口能夠在居住地參與民主管理。
就稅費改革而言，關於後農業稅時期村委會的角色發展究竟是回歸、演變抑或式微這一問題，儘管學界有三種不同的觀點，但是，我們認為，短期內村委會不具有回歸“本我”或徹底失去“本我”的可能。這項改革給村委會實施職能帶來的影回響是：構建較寬鬆的環境，緩和鄉村關係以及幹群關係，減少村委會收費方面職能等，而由此對一部分農村產生的問題，如村委會運作困難等，都將有賴於各級政府解決。因此，無需對農業稅改革為村委會職能實施帶來的利弊影響作過度的預期。
此外，在現代化進程中，階層分化使村委會的整合能力進一步下降；城鎮化使村委會代表農民利益，與政府溝通、談判，組織實施村莊規劃等方面的職能未能完滿實施；市場化使農村集體企業得到了快速發展。但是，在管理體制上，村委會替代了農村集體經濟組織對經濟方面的很多重大問題進行管理、決策，進而限制了集體經濟的運行效益。
那么，在改革的過程中，應該如何完善村委會的職能體系？
《村委會職能研究：立法分析與實踐考察》認為，從巨觀的進路上看，在鄉村關係問題上，應當看到，在當前條件下，村委會完全排除政府干預可能受到的限制大於其或有價值；村委會改革的階段目標應該是保持角色、職能兼容狀態的同時致力於實現有效兼容，真正意義上的獨立可視作長期漸進式改革的最終結果。伴隨著鄉村關係日益密切化。當前可以考慮通過健全行政糾錯機制、完善責任制度以及增加行政程式的民主性等方式，實現鄉鎮行政管理與村民自治的有機銜接。而且，無論村委會是否具有法人資格，對農村現代化進程以及村委會職能改革的意義都不大。
對於村企關係，儘管在村民自治實踐中，兩者主要以二合為一的形式存在，但無論是從它們自身的差異、集體經濟迅猛的發展趨勢、農村民主建設的需要、村級組織的健全要求抑或是村委會職能減負等角度出發，由合併走向分離都是兩者關係構建中，理性的路徑選擇。
同時，在村委會職能改革中，一方面，基於四重矛盾的存在決定了農村民間組織是實現其職能減負的最可靠途徑；另一方面，民間力量的局限性與有限性決定了農村民間組織的建立實質上還是屬於“構建性秩序”，“官民共建”是其應有的模式。在這種環境之下，一方面民間組織需要承擔一些現時由村委會承擔的管理職能；另一方面又不得不依靠政府或者接受政府部門的管理，因此，它們與村委會必然會有類似甚至完全相同的生成、發展軌跡，亦無法徹底“去行政化”。
就具體實施路徑來講，其一，今後村委會不應完全承擔“辦理農村公共事務及公益事業”的職能。原因是，一方面，農村公共與公益事業的內涵和外延極其不確定；另一方面，村委會組織實施這一職能的能力是有限的。在村民自治背景下，農村公共事業與公益事業的發展與城市差距日益擴大，地區發展水平也呈現不均衡狀態，因此，國家應該通過改變機制，增加投入等方式支持農村公共以及公益事業發展，立法上，村委會這方面的職能也應有所減輕。
其二，應進一步改進鄉村關係立法。目·前，我國大陸31個省級行政單位中，有27個制定了《村委會組織法》的實施辦法，它們以4種不同的方式規範村民自治中的鄉村關係，但都有待完善。我們認為，提高鄉村關係法制化水平的空間是：消除省級立法中不必要的差別及其與統一立法的衝突，增加責任條款，明確有關指導、協助的事項和方式。同時，健全鄉村關係立法的途徑不是出台專門的鄉村關係立法，而是在現行《村委會組織法》中增補相應的條款。
其三，村企關係立法具體化。為了在賦予村委會必要的經濟管理職能的同時，又滿足當前農村經濟發展的要求，我們認為，村委會經濟管理職能應該巨觀化、間接化。在立法中，這些經濟職能可以是：①監督農村集體經濟組織對政策和法律、法規的貫徹情況以及農村集體經濟組織對村民會議、村民代表會議決議和村規民約或村民自治章程的執行情況；②出席集體經濟組織的重要會議，就集體經濟組織的重大投資行為發表意見；③審閱集體經濟組織的財務檔案，索取村務公開所需的材料；④收集並反映村民意見，為集體經濟組織制度的健全以及發展提出建議，並向政府反映集體經濟組織存在的問題。相應的，集體經濟組織在獨立經營、獨立核算的過程當中，也要尊重村委會的法律地位，並按規定向村委會交納辦理公共事務和公益事業所需要的費用。
其四，修改或者廢止中央立法中不適格的職能，完善文字表達。我們認為，省級實施辦法中的村委會職能列舉可以考慮刪除，其他地方法規、規章的規定應將村委會輔助行政的職能界定在“協助”的範圍內。
其五，推進村委會相關制度改革。立法可以考慮，在統一規定村委會人數上限及下限的前提下，對於村委會成員是否必須脫產這一問題交由地方立法自主決定。在《村委會組織法》的完善中應增加條文，允許村民會議根據實際情況以及村民的意見，建立獨立而且並列於村委會的監督組織。國家應該通過提高村幹部待遇的方式促進村委會積極履行職能。同時，還要進一步完善村委會職能實施的各種推動方法，加強對村幹部考核方式的管理和規範。
