最高人民檢察院關於民事行政檢察工作情況的報告

最高人民檢察院關於民事行政檢察工作情況的報告是最高人民檢察院於2012年12月25日發布，自2012年12月25日起施行的法律法規。

全國人民代表大會常務委員會：
根據本次全國人大常委會會議的安排，我代表最高人民檢察院報告2008年以來民事行政檢察工作的情況，請審議。
根據我國現行民事訴訟法和行政訴訟法的規定，人民檢察院有權對民事審判活動、行政訴訟活動實行法律監督。近年來，隨著經濟社會快速發展和公民法律意識不斷增強，大量民事行政糾紛進入司法領域，檢察環節的民事行政申訴案件也呈增多趨勢，對民事行政檢察工作提出了更高要求。最高人民檢察院認真貫徹落實黨中央和全國人大關於加強對訴訟活動的法律監督，切實解決執法不嚴、司法不公問題的要求，努力適應形勢發展和人民民眾司法需求，制定《關於進一步加強和改進民事行政檢察工作的決定》，召開全國檢察機關第二次民事行政檢察工作會議，總結實踐經驗，探索工作規律，進一步明確了民事行政檢察工作的職能定位、基本要求和發展思路。全國檢察機關在黨中央和各級黨委的正確領導下，在各級人大及其常委會的有力監督下，堅持依法監督、規範監督，深化改革創新，加強自身建設，推動民事行政檢察工作取得新進展，為維護司法公正和法制統一、維護公民合法權益、促進經濟社會發展發揮了積極作用。
一、圍繞中心、服務大局，認真履行民事行政檢察監督職責
堅持強化法律監督、維護公平正義、推動科學發展、促進社會和諧，以執法辦案為中心，認真履行憲法和法律賦予的職責，全面加強對民事審判和行政訴訟活動的法律監督。
（一）著力維護司法公正。依法審查處理當事人不服人民法院生效民事行政裁判提出的申訴，努力構建以抗訴為重點的多元化監督格局。一是進一步暢通申訴渠道。深入開展檢察官進社區、進企業、進農村等活動，廣泛宣傳檢察機關民事行政檢察職能，增進人民民眾對民事行政檢察工作的了解。注重發揮民生服務熱線、派出檢察室等新平台的作用，把民事行政檢察工作觸角延伸到基層，方便民眾反映訴求。2008年1月至2012年8月，全國檢察機關共受理民事行政申訴案件438970件。二是加強和改進抗訴工作。抗訴是現行民事訴訟法規定的人民檢察院對民事行政生效裁判進行監督的主要方式。各級檢察機關把抓好抗訴工作作為加強民事行政檢察監督的中心任務，在加大監督力度的同時，依法把握抗訴條件，努力提高抗訴準確性，重點監督糾正因地方和部門保護主義，審判人員徇私舞弊、枉法裁判，以及嚴重違反法定程式導致錯誤裁判的案件。共對生效民事行政裁判提出抗訴51201件，法院已再審審結36935件，其中改判、發回重審和調解結案27543件，再審改變率為74.6%。三是推行再審檢察建議。針對抗訴案件必須“上抗下”而導致辦案環節多、周期長的問題，為促進把矛盾糾紛及時化解在基層、有效節約司法資源、提高司法效率、強化同級監督，對一些符合抗訴條件的民事行政申訴案件，建議同級人民法院依法啟動再審程式進行重新審理。共提出再審檢察建議38071件，法院已採納28617件，採納率為75.2%。
（二）著力服務發展、保障民生。最高人民檢察院出台服務經濟平穩較快發展的司法檔案，要求各級檢察機關強化大局意識和宗旨意識，把民事行政檢察工作的著力點放在服務發展、保障民生上。一是圍繞營造誠信有序的市場環境，加強對金融、票據、證券、期貨等領域民事行政裁判的監督，認真辦理涉及不正當競爭、侵犯智慧財產權和公司設立、股權轉讓等事關企業合法權益的民事行政申訴案件，共提出抗訴和再審檢察建議3844件。二是圍繞保護國家利益和社會公共利益，對涉及國有資產流失、環境污染等案件，有關單位和部門怠於行使起訴權的，探索開展督促起訴工作。一些地方還針對欠繳國有土地出讓金、重大環境污染事故等開展督促起訴專項活動，取得積極成效。三是圍繞保障和改善民生，堅決監督糾正嚴重損害民眾切身利益的錯誤裁判，對涉及人身損害賠償、社會保障、醫療服務、勞動爭議等申訴案件優先審查、快速辦理。探索開展支持起訴工作，加強對婦女兒童、進城務工人員、下崗失業人員、殘疾人等合法權益的司法保護。加大辦理涉農民事行政申訴案件力度，對土地承包經營、林權改革、農村金融服務等領域嚴重損害農民利益的案件，提出抗訴和再審檢察建議2031件。
（三）著力化解矛盾糾紛、促進社會和諧。最高人民檢察院認真貫徹中央的決策部署，制定實施《關於充分發揮檢察職能參與加強和創新社會管理的意見》，要求把化解矛盾糾紛貫穿於民事行政檢察工作始終，使執法辦案過程成為促進社會和諧穩定的過程。一是建立執法辦案風險評估預警機制。對可能激化矛盾、影響社會穩定的民事行政申訴案件，在作出處理決定前及時評估風險，科學制定預案，加強與法院和政府相關部門的協調配合，共同做好化解矛盾工作。二是健全檢調對接工作機制。依託大調解格局，加強與人民調解、行政調解、司法調解的銜接配合。對有和解條件的案件本著自願、合法、公正原則，積極引導和促成當事人雙方達成和解。對已抗訴案件也積極配合法院進行調解。三是加強檢察法律文書說理。在作出不予受理、不立案、不抗訴等決定時，詳細說明理由和法律依據，促使申訴人消除疑惑。共進行法律文書說理33496件次。四是積極促進社會管理創新。認真辦理征地拆遷、公共服務、行政確權等行政申訴案件，注重分析案件發生的深層次原因，針對辦案中發現的社會管理問題，及時向有關單位和部門提出完善制度、強化管理、改進工作的檢察建議70315件，84%得到採納，促進了社會管理法治化、規範化。
（四）著力維護法制權威。堅持監督與支持並重，與人民法院共同維護司法公正和法制權威。一是完善與人民法院的溝通協調機制。2010年1月，“兩高”聯合下發《關於人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》，明確規定人民法院審判委員會討論人民檢察院提出抗訴的案件以及與檢察工作有關的其他議題時，同級人民檢察院檢察長可以列席、發表意見。2010年6月，“兩高”辦公廳聯合下發通知，對檢察機關調閱人民法院訴訟卷宗的範圍、期限、方式、程式等作了規定，基本解決了長期困擾民事行政檢察工作的“調卷難”問題。各級檢察機關主動加強與人民法院的溝通，通過建立聯席會議、信息交流等制度，共同研究解決司法實踐中遇到的困難和問題。二是加強息訴工作。堅持抗訴與息訴並重，對人民法院裁判正確的民事行政申訴案件，運用民眾易懂的語言和易於接受的方式，有針對性地做好釋法析理、心理疏導等工作，共促使當事人服判息訴126479件。
二、強化自身監督制約，確保嚴格公正廉潔執法
牢固樹立監督者更要接受監督的觀念，把加強對自身執法活動的監督制約放在與強化法律監督同等重要的位置，進一步健全制度規範、完善監督機制，保障民事行政檢察權依法正確行使。
（一）加強執法規範化建設。制定《檢察機關執法工作基本規範》，完善民事行政申訴案件從受理、立案、審查到提出抗訴等各個環節的制度規範，促進依法監督、規範監督。今年8月民事訴訟法修改後，最高人民檢察院根據法律關於檢察監督的新規定，立即著手修訂《人民檢察院民事行政檢察辦案規則》，進一步明確執法標準，細化操作規程，努力構建更加完備的執法規範體系。推行專家諮詢制度，對重大疑難複雜案件邀請專家學者提出諮詢意見。健全上級檢察院對下級檢察院的業務指導制度，加強類案研究，及時總結經驗，指導和規範辦案工作。完善案件質量評查制度，採取隨機抽查、定期複查、案件跟蹤問效和評選“精品案件”等方式，促進提高辦案水平。建立案件集中管理機構，對案件實行統一受案、全程管理、動態監督、案後評查、綜合考評，努力提高監督質量和效率。2011年民事行政抗訴案件的再審改變率比2008年提高了7.17個百分點。
（二）完善內部監督制約機制。加強檢察機關內部分工制約，實行民事行政申訴案件分別由控告申訴部門受理、民事行政檢察部門立案審查。最高人民檢察院制定《關於完善抗訴工作與職務犯罪偵查工作內部監督制約機制的規定》，明確各級檢察院的民事行政抗訴與職務犯罪偵查分別由不同業務部門承辦，建立案件線索雙向移送、處理結果雙向反饋機制，規範抗訴工作與職務犯罪偵查工作的內部職責分工和協作配合，保障和促進抗訴權、偵查權依法正確行使。強化上級檢察院對下級檢察院辦案工作的監督，重點加強對申訴人不服下級檢察院不立案、不提請抗訴等決定的複查。健全執法檔案、檢務督察、紀檢監察部門跟蹤監督等制度，採取明察暗訪、抽查案件、走訪當事人等方式，重視發現和解決檢察機關自身辦案中存在的問題。
（三）自覺接受人大監督、民主監督和社會監督。主動向人大及其常委會報告工作情況，認真貫徹落實各省、自治區、直轄市人大常委會作出的關於加強法律監督工作的決議、決定。建立健全與各民主黨派、工商聯及無黨派人士聯絡制度，探索建立民意收集、研究和轉化機制，主動徵求社會各方面對民事行政檢察工作的意見建議。深化檢務公開，完善和落實申訴人權利義務告知、申訴風險提示等制度，建立案件辦理情況查詢機制，認真聽取各方當事人意見，不斷增強執法辦案透明度。加強與司法行政機關、律師協會的工作聯繫，健全民事行政檢察環節保障律師依法執業的工作機制。重視聽取人民法院對民事行政檢察工作的意見，健全抗訴案件個案溝通等機制，更好地規範監督行為和方式。
三、深入推進改革創新，推動解決制約民事行政檢察工作的突出問題
認真落實中央關於深化司法體制和工作機制改革的部署，加強與有關部門的溝通協調，探索完善民事行政檢察監督制度。
（一）完善和規範民事行政檢察監督的範圍和程式。為解決民事行政檢察監督範圍不明確、監督手段不完善等問題，2011年3月，最高人民檢察院會同最高人民法院制定《關於對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》，細化現行民事訴訟法和行政訴訟法的原則規定，明確檢察機關對已經發生法律效力的判決、裁定、調解書向當事人或者案外人調查核實的具體情形，增加再審檢察建議和檢察建議兩種監督方式及其適用範圍，規範檢察機關對民事調解、行政賠償調解進行監督的程式，有效促進了民事行政檢察監督的規範和加強。
（二）開展民事執行活動法律監督試點。為規範人民法院執行行為，支持人民法院依法執行，在認真總結基層實踐經驗的基礎上，2011年3月最高人民檢察院與最高人民法院聯合下發通知，在12個省（自治區、直轄市）開展民事執行活動法律監督試點工作。試點省份檢察機關積極會同人民法院制定實施意見，確定441個檢察院為試點單位。試點以來，檢察機關共受理執行申訴案件41350件，向人民法院發出檢察建議28140件，採納率達到88%。
（三）建立訴訟違法行為法律監督機制。2010年7月，最高人民檢察院會同最高人民法院等部門會簽下發《關於對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》，明確檢察機關對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為可以採取調查核實、建議更換辦案人等方式進行監督。各級檢察機關堅持把監督錯誤裁判與糾正違法行為、查辦職務犯罪結合起來，探索開展訴訟違法行為調查工作，加大對惡意調解、虛假訴訟的監督力度，依法及時監督糾正審判人員在訴訟活動中的違法行為，嚴肅查辦司法不公背後的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等職務犯罪案件，共對民事行政訴訟活動中的違法情形提出監督意見19187件次，促進了公正廉潔執法。
四、加強民事行政檢察隊伍建設，切實提升執法能力和水平
堅持把隊伍建設作為根本和保證，圍繞提高隊伍整體素質、增強法律監督能力，堅持不懈地加強對民事行政檢察人員的教育、管理和監督。
（一）加強思想政治建設。組織民事行政檢察人員積極投入社會主義法治理念教育、“恪守檢察職業道德、促進公正廉潔執法”、“發揚傳統、堅定信念、執法為民”、政法幹警核心價值觀等教育實踐活動，廣泛開展向全國模範檢察官吳群、張維忠、蔣冬林等先進典型學習活動，教育引導廣大民事行政檢察人員牢固樹立正確的執法理念，增強政治意識、大局意識、責任意識和職業道德意識，築牢忠誠、為民、公正、廉潔執法的思想道德基礎。
（二）加強隊伍專業化建設。針對民事行政檢察工作涉及面廣、專業性強的特點，通過集中培訓、與高校合作辦學、遠程網路教學等形式，大力開展民事行政檢察教育培訓。創新崗位練兵形式，開展優秀法律文書評比、辦案能手評選、案例評析、抗訴案件庭審觀摩等活動，提升適用法律、審查證據、文書說理、再審出庭以及做好民眾工作、化解社會矛盾的能力。全面深入學習貫徹修改後民事訴訟法，使檢察人員準確把握民事訴訟法修改的立法精神、指導思想、基本原則，熟練掌握各項訴訟制度和程式，為修改後民事訴訟法正式施行做好充分準備。面向社會公開招錄熟悉民商事和行政法律的專業人才，加強辦案力量，最佳化隊伍結構。根據民事檢察與行政檢察的不同特點，在有條件的地方檢察院實行民事、行政檢察機構分設。成立中國檢察學研究會民事行政檢察專業委員會，建立民事行政檢察人才庫，重視培養選拔高層次專家型人才。
（三）加強自身反腐倡廉建設。高度重視民事行政檢察隊伍的反腐倡廉建設，堅持防微杜漸、警鐘長鳴。在加強反腐倡廉教育的同時，嚴明辦案紀律，強化監督管理，嚴格規範檢察人員與當事人、律師、法官的關係，及時發現和糾正影響公正執法的苗頭性問題，以“零容忍”的態度嚴肅查處人情案、關係案、金錢案，樹立公正廉潔執法的良好形象。
五、當前民事行政檢察工作存在的問題和困難
幾年來，民事行政檢察工作取得了新進展，相對薄弱的狀況有了初步改觀，但民事行政檢察工作起步較晚，仍然存在不少問題和困難：一是監督理念還不適應，一些檢察機關對民事行政檢察監督的重要性認識不足，存在“重刑輕民”的思想；有的對民事行政檢察工作職能定位的認識存在偏差，對監督的範圍、重點、方式把握不全面、不準確。二是民事行政檢察工作的力度和效果與人民民眾的期待還有差距，有的檢察機關對人民民眾反映強烈的熱點難點問題監督力度不夠，特別是對行政訴訟的法律監督總體上還較薄弱；有的抗訴案件在認定事實、採信證據、適用法律等方面存在問題，辦案質量和效率有待進一步提高。三是民事行政檢察工作機制還不健全，案件流程管理和質量管理機制及內部監督制約機制還不夠完善，一些執法規範還沒有完全得到落實，特別是抗訴案件主要集中在省、市兩級檢察院，民事行政檢察人員在各級檢察機關的配備與辦案任務呈“倒三角”狀況，發揮基層檢察院在民事行政檢察工作中基礎作用的機制還不健全。四是民事行政檢察隊伍能力素質亟待提高，一些地方民事行政檢察隊伍知識結構不夠合理，專業化程度不高，高層次、專家型人才匱乏，把握法律政策、辦理新類型案件、釋法說理、民眾工作等能力不強，少數民事行政檢察人員違法違紀辦案。五是民事行政檢察工作還面臨不少實際困難，法律關於行政檢察監督範圍、程式和措施的規定仍比較原則，不少工作仍處於試點和探索階段。社會公眾對檢察機關民事行政檢察職能了解不多，民事行政檢察工作的社會認知度有待進一步提高。對這些問題和困難，最高人民檢察院將高度重視，積極採取措施，認真加以解決。
六、深入學習貫徹黨的十八大精神，進一步加強和改進民事行政檢察工作
黨的十八大強調，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家，並對加強法律監督、推進公正司法、提高司法公信力提出了明確要求。檢察機關要認真學習貫徹黨的十八大精神，以高度的使命感和責任感，不斷強化法律監督、強化自身監督、強化隊伍建設，努力把民事行政檢察工作提高到一個新水平。
第一，認真實施修改後的民事訴訟法，著力轉變和更新監督理念。修改後民事訴訟法對我國民事訴訟制度進行了全面完善，特別是進一步明確人民檢察院有權對民事訴訟和民事執行活動實行法律監督，完善了民事檢察監督的範圍、方式和手段，為加強民事檢察工作提供了更加有力的法制保障。最高人民檢察院高度重視修改後民事訴訟法的學習貫徹，專門召開會議研究部署，認真抓好實施準備工作。檢察機關將繼續把學習貫徹修改後民事訴訟法擺在突出位置，準確把握立法精神，嚴格執行法律規定，加強調查研究、理論研究和配套制度建設，確保修改後民事訴訟法在檢察工作中得到全面正確有效實施。特別是要適應民事訴訟法修改的新要求，牢固樹立正確監督理念，切實轉變“重刑輕民”思想，遵循民事訴訟規律和基本原則，堅持敢於監督、善於監督、依法監督、規範監督，堅持公正與效率、監督與支持並重，更好發揮檢察機關在維護和促進民事司法公正中的職能作用。
第二，突出監督重點，進一步加大民事行政檢察監督力度。堅持有法必依、執法必嚴、違法必究，綜合運用抗訴、檢察建議等手段，加強對民事、行政訴訟的法律監督，切實維護國家利益和社會公共利益，為落實中央關於轉方式、調結構、自主創新、環境保護、“三農”工作等重大決策部署提供有力司法保障。進一步暢通民眾申訴渠道，更加注重化解社會矛盾，完善檢調對接等工作機制，切實發揮民事行政檢察工作在促進社會管理創新、維護社會和諧穩定方面的積極作用。堅持以人為本、執法為民，依法公正對待人民民眾的司法訴求，認真辦理教育、就業、醫療、住房等領域損害民生民利的案件，著力解決人民民眾反映強烈的執法不嚴、裁判不公問題，努力讓人民民眾感受到公平正義。嚴肅查處司法不公背後的職務犯罪，維護司法廉潔。加強和改進行政檢察工作，更好地維護司法公正、促進依法行政。
第三，深化檢察改革，不斷完善民事行政檢察體制和工作機制。落實和鞏固司法改革成果，繼續深化民事行政檢察改革，保證檢察監督既有利於維護司法公正，又有利於民事行政訴訟順利進行。適應修改後民事訴訟法的新要求，進一步加強對民事行政檢察監督屬性、特點、範圍、方式、作用的研究，科學界定各級檢察院職能分工和工作重點，深化對民事行政檢察工作規律性的認識，重視發揮基層檢察院在民事行政檢察工作中的基礎作用。高度重視、不斷完善檢察權運行制約和監督機制，健全檢務公開、案件流程管理機制、內部分工制約機制和案件質量管理與監督機制，落實聽取雙方當事人和律師意見、回訪當事人制度，不斷提高執法公信力。
第四，加強隊伍建設，切實提高民事行政檢察監督能力和水平。深化社會主義法治理念教育，加強檢察職業道德建設，引導檢察人員牢固樹立忠誠、為民、公正、廉潔的政法幹警核心價值觀。完善最高人民檢察院和省級檢察院民事行政檢察人才庫，加強高層次人才培養。充實民事行政檢察部門辦案力量，保持業務骨幹相對穩定，推動隊伍專業化建設。加大教育培訓力度，有針對性地開展分類培訓和崗位練兵，培養一批精通民事行政檢察業務的辦案骨幹。堅持從嚴治檢、廉潔從檢，嚴肅查處違紀違法案件，維護公正廉潔執法的良好形象。
第五，主動接受監督，確保民事行政檢察權依法正確行使。自覺把民事行政檢察工作置於人大及其常委會監督之下，經常主動匯報重要工作部署及進展情況，認真辦理人大代表的建議和議案，緊緊依靠人大的監督和支持開展工作。加強與人民法院和政府有關部門的聯繫，增進理解支持，最佳化執法環境。加大宣傳力度，提高民事行政檢察工作的社會認知度和影響力。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，加強和改進民事行政檢察工作，離不開全國人大及其常委會的有力監督和關心支持。在此，我們建議：一是加強對修改後民事訴訟法貫徹實施的調研，適時開展法律實施的執法檢查和人大代表視察活動，推動落實法律關於民事檢察監督的規定。二是適時開展行政訴訟法修改工作，進一步研究明確檢察機關在行政訴訟中的職能和作用。三是加強對“兩高”有關司法解釋工作的指導與監督，保障法律的統一正確實施。
全國檢察機關將緊密團結在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，牢記使命、忠誠履職，與時俱進、求真務實，不斷加強和改進民事行政檢察工作，努力為全面推進依法治國、全面建成小康社會作出新的更大貢獻。