背景
在電信壟斷時期，普遍服務是通過壟斷電信企業內部的交叉補貼機制實現的。雖然這種補貼機制在發展普遍服務的過程中發揮了巨大的作用，但人們還是發現，它具有種種令人難以忍受的弊端。隨著新的電信競爭時代的到來，人們意識到傳統的交叉補貼機制已經難以為繼。為了繼續推動電信業務的普及，各國政府開始改變其傳統的普遍服務實施機制。在世界各國的改革實踐中，人們發現建立電信普遍服務基金可能是目前最有成效的方法之一。電信普遍服務基金是交叉補貼的一種替代補貼方式，它化企業 “內補” 為企業 “外補” (行業內補)、 化企業自行運作的 “暗補” 為獨立於企業運作的“明補”。相對於交叉補貼，這種方式更為公平、公正和透明；與其他改革方案相比，它的效率更高，對競爭的妨害也最小。在中國，建立普遍服務基金，幫助普遍服務走出當前的困境，已成為業界一致的共識並提上了信息產業部的議事日程。
必要性
我們必須依靠普遍服務政策來解決城鄉之間及東、中、西部電信發展的不平衡，這已成為不爭的話題。因為，儘管中國電信企業在數十年時間裡做出了巨大努力，不同地區之間通信發展的不平衡仍不斷加深，而這又影響到該地區經濟的發展。已有大量學者研究過電信與經濟發展之間的關係，從我國的現實看，二者也呈顯著正相關性。發展落後地區電信對提高落後地區經濟發展水平的重要意義。
各國在實現電信普遍服務的過程中運用了多種不同方式。比如，政府稅收、接入費、交叉補貼、普遍服務基金等等。事實上，各種方案都有各自的優勢與不足，一個國家也往往使用過不止一種方案。 我國在長期實踐中主要採用了內部交叉補貼、長途附加費及初裝費集資的方式，時至今日，由於電信拆分重組、業務剝離，市場競爭的形成及 WTO 的要求，過去曾發揮很大作用的補貼方式已走到盡頭，促使我們必須尋求新的可行途徑。建立普遍服務基金的必要性如下：
第一，經實踐證明效果較好，是世界各國電信的通行做法。各國實踐證明，普遍服務基金是各種方案中效果最好、負作用較少的選擇。建立普遍服務基金的國家，既有美、法、澳、加等已開發國家，又有如南非、智利、秘魯、印度等大量開發中國家，另外，馬來西亞和東歐一些國家也正計畫建立普遍服務基金。可以說，在打破壟斷、市場開放、加入WTO以後，傳統的交叉補貼難以為繼的情況下，普遍服務基金逐漸成為普及電信業務的主流方案，特別是像我國這種地域遼闊，存在巨大城鄉差別和高成本地區的國家更是如此。
第二，具有透明度高、公平、公正的特徵。普遍服務基金由政府管理，基金的運作獨立於任何主導運營商或新進入者，基金的收繳、補貼制度由法律法規確定，管理制度公開、方法公開、來源流向公開、運行效果按年度公布。與其他方案相比更易於監督，符合技術中立、市場中立的原則。
第三，資金來源穩定，規模容易控制。面向供應商的基金收繳方案，只要企業不停止生產，就能保障基金的按時供給，且基金規模隨企業的發展而增長。與頻率拍賣、許可證條款等一次性收費不同，普遍服務基金是從源頭上解決籌資問題。
第四，促進企業競爭。基金的分配採納招投標方式，承諾履行同樣普遍服務任務前提下，要價最小的電信公司可獲得資金支持、建網和開展業務的權利。與接入費方案相比，普遍服務基金對於那些實力弱小但有潛力的公司而言，解除了接入費的壓力又有了平等競爭的機會，可促進企業在競爭中努力降低成本。
第五，靈活性強，效率高。在基金的運用上，各國的實踐證明，那種針對性強、補貼金額相對較小的項目最易取得明顯效果和示範作用。基金由專門機構掌握投向和運作方式，主管部門可以做到掌管全局，力圖以效益最大化為原則立項並確定補貼額，可以保證資金運用的高效率。
第六，具有可操作性。實現普遍服務是電信公司應盡的義務，繳納普遍服務費比增稅或其他名目的收費更易為公司所接受和理解，引起的震盪較小。況且，責任與權利、利益相對應，履行普遍服務義務的公司並不是淨付出，而是可以獲得提高公司聲譽、搶先進入市場、了解需求方信息、減少規劃成本等好處。與一般的投資基金、風險基金等不同，電信普遍服務基金是為了實現人人享有基本電信服務的權利而設立的政府性專向基金。它不以贏利為目的，相反要幫助那些長期落後的地區擺脫虧損；它不以大鍋飯為原則，相反會使效率高潛力大的企業獲得補貼資金的支持和發展機會；長期來看，它不會成為企業的巨大負擔，相反會為企業減輕負擔，開拓市場創造機會；它不會加劇社會的動盪，相反會在消除城鄉數字鴻溝、通過解決信息享有上的不平等進而解決收入分配不平等方面起到巨大作用，為社會的穩定、進步做出貢獻。
優勢
目前以普遍服務基金的方式為普遍服務融資已經被越來越多的國家認可，例如：美國政府在1983年建立了普遍服務基金。澳大利亞、日本、紐西蘭等國家也陸續建立了普遍服務基金及管理辦法 ；一些開發中國家伊朗、菲律賓、南非和印度等國家也相繼建立了普遍服務基金及相應的政策。加拿大決定從2001年起用普遍服務基 金的方式對普遍服務進行融資。電信普遍服務基金之所以成為各個國家實現普遍服務的主要途徑，主要是其具有 以下幾項優勢：
具有比較商的透明度，遵循公平、 公正、技術中立的原則。普遍服務基金一般由政府或政府成立的專門機構運作，獨立於任何電信運營商。基金的收繳、補貼標準的制定以及資金的發放都有相關法律和條例明確規定，換句話說就是普遍服務基金的整體運作都將置於運營商和消費者等相關人士的監督之下，因而具有較高的透明度。
資金來源相對靈活，規模與發展相適應。普遍服務基金的來源可以是多樣性的，其來源包括財政資金、電信運營商交納的份額 ( 按照其業務收入比例 或市場份額 )、頻率、碼號等電信資源收費、許可證拍賣所得等。其中向運營商收繳基 金的方案相比較其他方案而言，在持續性與穩定性方面都具有一定的優勢，並且隨著電信產業的發展，基金的規模也會隨著運營商規模的調整而自動調整，能夠適合普遍服務的進一步發展要求。
有效降低資金需求量，促進企業競爭。根據我國最新的普遍服務政策，普遍服務基金的建立並不會用於村通工程即普遍接入工程，而很有可能用於今後普遍服務即高成本或低收人地區的電信網路的鋪設等工程。因此，電信企業獲得普遍服務基金就意味著白拿一筆錢來擴充自己今後的用戶群、網路規模以及業務規模，此外再配合採用招投標的方式分配基金，那么各個電信運營商均會積極地採用最新的或者成本最低的技術來爭取基金，從而促進企業在競爭中努力降低成本，有效降低資金的需求量。綜上所述可知，電信普遍服務基金的建立對於普遍服務的相關各方來說都是有益的。對於消費者來說，基金可以幫助低收入人群儘快擺脫落後的局面；對政府而言，基 金的建立能比較有效的解決政府與運營商之間信息不對稱的問題；對電信企業來說，基金的建立意味著企業除了淨付出之外，還可以提高企業聲譽、減少規劃成本等，從而提高企業實施普遍財務的積極性。
徵收
普遍服務基金的徵收渠道是多種多樣的，包括財政資金 ，頻率、碼號等電信資源的收費，許可證拍賣所得等.徵收對象也是廣泛的，位於電信產業鏈上的各類企業都有可能納入這個範圍之內。事實上，我國為了推進普遍服務基金的建立，已經在 2 0 05 年 4 月 1 日開始對部分電信資源徵收費用。2 0 0 4年 12 月 31 日，信息產業部、財政部和發改委三部委聯合公布《 電信網碼號資源占用費徵收暫行管理辦法》和《電信網碼號資源占用費標準》，這些政策實施後，國家每年大概能有約4億元進項。
除了徵收渠道之外，徵收對象範圍的確定更受社會各方的關注，因為資金的收繳將直接關係到電信產業中各個企業的利益。根據我國的現狀，位於電信產業鏈頂端的設備製造商和產業鏈底層的 IS P、IC P、從事增值業務的新興電信企業不宜現在就納人徵收範圍中。這是因為如果對設備製造商收繳基金，製造商很可能也很容易將自己的貢獻份額加入產品價格之中，從而提高售價回收被徵收的資金，而位於產業鏈底端的ISP、ICP和從事電信增值業 務的企業,規模都比較小,利潤低,有的甚 至還處於產品開發和資本的原始積錄階段。如果對這些企業徵收基 金，就會阻礙產業發展，而且徵收基金的數量可能也很難滿足我國現階段普遍服務所需資金的規模要求。因此，結合我國的實際情況，普遍服務基金。
目前，國內六家電信運營商的原始資本積累過程存在巨大差異，經營的業務種類也不盡相同，經營狀況更是懸殊。由於歷史的原因，主導運營商例如中國電信經歷了高初裝費階段，享受了國家的“ 倒一九” 政策扶持 ，進行了多年的壟 斷經營，所以占有了絕大部分市場。但電信產業進行多次重組後形成的新的電信運營商例如中國鐵通、中國衛通並不具有主導運營企業的上述優勢，其資本積累主要來自借貸，且市場占有率相對比較低。此外，電信市場真正有效的競爭尚未形成，例如固話市場上的中國網通和中國電信在各自的地區市場上基本處於壟斷地位，兩者之間的競爭並不激烈， 所以各運營商的經營條件，利潤空間無疑存在較大的差別。目前的狀況是，我國 電信運營商的平均利潤率在13 %左右，其 中高的可達 2 0%左右，而低的僅有 l %左右。如果按照同樣的比例標準徵收普遍基金，那么新興的運營商勢必入不敷出，失去持續發展的動力。
作為衡量運營商級納普遍服務基金的基礎 ，一般有四種選擇，即以話務量為基礎、以不同業務種類的收入為基礎、 以企業利潤為基礎和 以總資費收入為基礎。 由於新技術發展快，設備占用越來越複雜，採取按業務收入而非話務量為基礎的計算更合適。由於我國各運營商經營的電信業務因政策不同而有所區別，而且同一種業務的資費水平在不同運營商之間也不完全一樣，所以如果按照不同業務種類的收入為基礎收繳普遍服務費，不僅計算複雜，還會出現企業在內部進行收入轉移，主管部門難以控制掌握的情況。考慮各種因素，我國的徵收的比例確定為 2.0% 似乎較為合適。這樣，按目前的技術水平計算，半年約有35.85 億元， 即一年約有 71.7 億元的基金收入，加上電信網碼號等電信資源的收費，普遍服務基金一 年約有 76 億元的收入。隨著我國電信產業的發展 ，業務收入總量的提高，基金的規模也會逐漸擴大，將會逐步滿足普遍服的需要。
管理
電信普退服務基金的管理模式總體來說可以分為兩類，一種模式是以美國為代表，普遍服務的具體管理工作由一個獨立的非點利性組織負責。另外一種模式是以澳大利亞為代表，電信管制部門既負責電信普遍服務政策的制訂，又負責電信普追服務的具體管理。
在我國，經過多次電信重組之後，電信市場的壟斷已經充分打破，但是離有效競爭的形成還有一定的距離，運營商的數量也僅有六家。因此，電信普遍服務基金的管理可以參照澳大利亞的模式 ，在信息產業部下單獨設立一 個管理部門 ，對基金的運營進行管理。隨著市場環境的進一步寬鬆以及我國加入 WTO 的影響，會有更多的國內企業進入電信產業，這樣普遍服務基金管理工作難度和工作強度將會加大。此時就可以考慮將原來的管理部門劃分出來，成立一個獨立於信產部甚至政府系統的基金管理機構，而由信產部進行監督。
電信普遍服務基金對於我國電信業來說仍然是一種新事物，它的建立需要廣泛的徵求各方面的意見，逐步實施。隨著電信市場有效競爭的逐步形成， 早日建立電信普遍服務基金，不僅有利於提高電信運營商實施普遍服務的積極性， 而且有利於創造公平競爭的市場環境，有利於我國電信產業的健康發展。
