定義
所謂“普遍服務”，即指對任何人都要提供無地域、質量、資費歧視且能夠負擔得起的電信業務。“普遍服務”這一術語最早由美國AT&T總裁威爾先生在1907年年度報告中提出，其原話為“一種政策，一種體制，普遍服務”。1934年，美國首先將這一政策納入法律條文，在《電信法》中明確規定：“電信經營者要以充足的設施和合理的資費，儘可能地為合眾國的所有國民提供迅速而高效的有線和無線通信業務。”
指國家為了維護全體公民的基本權益，縮小貧富差距，通過制定法律和政策，使得全體公民無論收入高低，無論居住在本國的任何地方，包括農村地區、邊遠地區或其他高成本地區等，都能以普遍可以接受的價格，獲得某種能夠滿足基本生活需求和發展的服務。普遍服務主要出現在與公眾生活密切相關的公益性壟斷性行業，如郵政、電信、電力、供水等。普遍服務主要包括服務的普遍性、接入的平等性及用戶承受性三方面內容。 由於受到各自客觀環境條件的限制，不同的國家對普遍服務具體內容的理解不盡相同，但是基本上所有的普遍服務都具有一些共同特徵。首先，普遍服務必須是針對所有的（或者絕大部分）用戶；其次，普遍服務的價格是可以接受的；最後，普遍服務要有一定的質量保證。
另一個與普遍服務相近的名詞是普遍接入。國際電信聯盟認為，衡量獲取信息通信技術標準的關鍵在於區別普遍服務和普遍接入。普遍接入是指信息通信技術的高可用性，它可以通過家庭、工作地點、學校和公共接入點來實現，該指標更適合中低或低收入的開發中國家。相應來說，普遍服務指信息通信技術在家庭層面的高水平普及，更適合高收入和中上收入國家。
一般來說，基礎設施的提供商或是運營商在諸如邊遠地區或者農村地區等典型的高成本地區往往是入不敷出的。高成本地區的特點就是經濟欠發達，這使得基礎設施的利用率過低，從而導致服務提供商很難收回投資。由於回報率低，所以高成本地區的基礎設施發展十分落後，基礎設施的落後又反過來制約了經濟發展，而經濟越落後就越不能吸引基礎設施方面的投資，這就形成了一種基礎設施投資的惡性循環。考慮到經濟的協調發展，政府有必要採取一定的措施來避免這種不利的後果。要求網路基礎設施的提供商和運營商實行普遍服務就是一項切實可行的措施。提供普遍服務要求提供商和運營商不但不能拒絕為高成本地區的用戶提供服務，而且還不能根據投入和運營成本而採用相應的高資費定價策略，並且要保證一定的服務質量。
本質內涵
實施普遍服務的驅動機制主要是通過網路正外部性，進經濟成長和實現收入再分配，從而促進社會公平。在網路經濟下，具體地來說，普遍服務有以下三個功能：
首先，提供普遍服務有助於網路積極外部性的發揮。連線到網際網路上的人越多，則網際網路所產生的價值（無論是社會價值還是商業價值）就越大。可見，消費者個體是否入網以及基礎設施提供商是否願意建網的決策會直接影響到網路中所有其他用戶的福利。但無論是消費者還是提供商或運營商都不會從社會福利的角度看問題，他們只關心自身的收益如何。因此，政府需要採取措施來彌補可能會出現的市場失靈。由於這種網路外部性是正的，所以普遍服務政策可以使網路外部性在一定程度上內部化。就我國的情況來說，政府已經逐步意識到採取對網際網路的接入服務提供補貼的政策，將有助於網路規模的迅速擴大。
其次，普遍服務還可以看成是一種特殊的再分配方式，即用定價而不是稅收的形式影響再分配。把低收入階層確定為再分配的對象，保證他們享受到一定的基本服務，避免當資費調整的時候對他們產生不利的影響。由於經濟發展的不平衡性，利用收入再分配解決收入不平衡和地區發展不平衡是政府面臨的一項重要工作。一般可以利用兩種方法實現收入再分配：一種方法是利用交叉補貼機制實現普遍服務政策；另一種方法是利用一般的財政稅收政策。在實際上，許多開發中國家的政府基於效率原因均實施電信行業上繳較高利稅的政策。但普遍服務政策實現收入再分配的同時也在一定程度上損害了市場經濟最根本的競爭機制，特別是在市場經濟完善的國家，更有可能帶來社會效益的降低。
最後，普遍服務有助於實現政府的地區發展規劃。尤其在我國，地區間的發展極不平衡，因此很有必要借鑑普遍服務的公共政策來協調地區間的發展。這樣既緩解了落後地區的基礎設施瓶頸問題，又不需要政府耗費大量的財政資金。
運作機制
實施效果
提供普遍服務實質上類似於實行廣泛的補貼政策。普遍服務原則實際上造成了大用戶或工商用戶對居民用戶的補貼，或者低收入用戶得到不同形式的補貼。這種補貼資金並不是直接來源於財政資金，而是來源於在某些服務上設立的專項收費。另一方面，普遍服務原則也顯示出在財政資金不充足的情況下，國家仍然有辦法解決局部地區基礎設施投資不足的問題。
政府角度
當然，這種所謂的補貼制度與財政資金是毫不相干的，因為國家並不因此收支任何資金，只是通過改變觀有壟斷企業提供的不同服務的相對價格來實現的。具體地說，由於壟斷企業在高成本地區提供的服務項目上收入低於成本，因此需要在其他服務上得到相應的補償。補償的具體方式通常是預先規定好的，一般採取交叉補貼機制，也就是在沒有補貼的服務上允許壟斷企業制訂較高的加價。因此，交叉補貼只是滿足壟斷企業自身預算平衡的一種機制，相對於財政補貼來說，交叉補貼完全是在企業內部實現的。這種交叉補貼並不是企業可以隨意進行的，它屬於壟斷企業與政府管制機構之間所訂立的協約的一部分。此外，還應看到普遍服務的運作機制需要以企業壟斷為保證，因為競爭會降低高資費服務項目的利潤，而這就破壞了交叉補貼的生存基礎。
五個階段
一般認為 , 應將哪些業務列入普遍服務範圍 , 及用什麼手段來實現 , 是由各國國情決定的。 一國的政治、 歷史、 法律、 文化等社會性因素對其有影響 , 經濟水平、 自然條件、 電信基礎設施更起重要作用。 但近來一些學者認為 , 影響普遍服務的因素其實可歸納為一項 , 即網路的發展水平。 網路水平的差異 , 在相當程度上能反映經濟水平和電信競爭實力的差異 , 這些差異又在客觀上形成對普遍服務的不同要求。
建網和地理位置上的網路擴張是網路發展的兩個早期階段 ,處於這種早期階段的國家 ,電話密度低 , 由於與國外相比 , 收入和資費上的差距較大 , 大多數國家都經歷過一個國際業務不平衡 (進口遠大於出口 ) 的時期。 從長期看 , 在這時建立競爭環境對企業與用戶均有利 , 但短期的調整卻很棘手 , 限於收入水平 , 絕大多數人需依靠公用電話和電話局完成通信 ,因而普遍服務的目標是基本電信業務即固定電話的普遍接入。但近年來的發展已有很大變化 , 一些電話低密度的開發中國家 , 在這一階段也將網際網路和某些信息服務的接入列入了普遍服務目標。
第三階段即市場整合階段 , 我們發現在這一階段要求保護普遍服務的呼聲更多的來自電話公司。 這是因為 , 與網路迅猛發展相伴隨的是設備租用和安裝費均低於成本 , 此時 , 競爭的引入需要靠以改革資費為條件 , 由於該階段待裝用戶激增 , 所以 , 在這一階段適時的實行按成本定價有利於減少待裝 , 實現普遍服務的目標 , 而不致威脅到網路的發展。
網路完善階段是電話從奢侈品到必需品的階段 , 業務與住宅電話的迅速普及可在 10年之內完成。但這是個容易喪失良機的階段 , 如北美的電話普及用了三十多年 , 西歐也只在幾年前才達到這一階段。 最後的階段則是電信服務的個性化階段 , 只有美國等少數已開發國家已進入這一階段的初期水平。 網際網路、 無線業務迅速普及 , 普遍服務要讓人人享有充分、方便的通信自由。 如瑞士等國將人人擁有手機作為普遍服務目標。
自然 , 以上各階段的劃分只是大體框架 , 技術 (特別是無線通信 ) 的發展完全有可能使某國各階段的界限模糊 , 互相重疊 , 甚至跳躍某一階段。
補償對象範圍
通過對普遍服務的定義和目標的分析 , 我們可以明確我國的電信普遍服務在目前的首要任務是對普遍接入進行補償, 那么進而要研究的是普遍服務要補給誰, 也就是補償對象和範圍。
1、國外電信普遍服務的補償對象和範圍
美國是最早提出電信普遍服務的國家, 隨著近百年的電信發展, 其普遍服務的政策和機制在變革中日益規範和完善。由於美國的經濟和電信水平都遠高於我國 , 其普遍服務的原則和目標與我國也有著很大的區別。但美國對普遍服務補償對象的定義是很清晰的 , 很值得我們在普遍服務政策的不斷發展中學習借鑑。
1996 年, 美國在電信法中規定 , 美國聯邦通信委員會 (FCC)及各州公益事業委員會必須採取必要措施, 建立普遍服務資助機制 , 以確保所有美國公民 , 包括低收入用戶、 貧困的學校和圖書館及農村醫療機構, 能夠以承擔得起的價格 (與都市區域一樣的價格)接入電信和信息業務 。而且, 議會還要求, FCC 必須在競爭中立、 技術可行和經濟合理原則基礎上, 保證所有公眾和非盈利的組織機構接入高級電信業務和信息業務。
2、我國的電信普遍服務補償對象及範圍的劃分標準
我國當前電信普遍服務的重點和難點是實現以窄帶話音為主的普遍接入目標 。基於此基礎 , 我們認為我國的普遍服務補償對象首先應該是電信高成本地區, 同時廣大的低收入人群也不可忽視 。一個地區的經濟發展水平往往與其自然資源和地理條件密不可分, 國內廣大的低收入人群的集聚地恰恰是大西北地廣人稀 、 地理條件惡劣的高成本地區, 因此這兩類對象在我國並不是截然孤立的, 如果能夠解決高成本地區的普遍接入問題 , 也就意味著同時解決了大部分最低收入人群的電話基本需求 。而城市低收入人群和一些發達地區的特殊人群的普遍服務問題, 學校和農村醫療等電信需求問題的解決, 以我國現在的國情, 還沒有能力在目前階段就將其作為普遍服務的補償重點, 將是在普遍接入目標實現後的下一步普遍服務補償對象。
當前普遍服務補償的難點之一是高成本地區的劃分標準問題 。我們認為對高成本地區的界定應該是下面兩種標準的集合體 :
提供業務的成本高於全國平均成本的地區。這也是許多國家對高成本地區的理解。如美國制定普遍服務高成本地區成本補償的方法是按照某本地環路提供業務的成本超過全國平均環路成本的不同比例 , 分別制定該地區可獲得的補償比例。
人均 GDP 水平是電信普遍服務的一個重要制約因素 , 在不同的國家和地區, 用於電信業務的收入比例有顯著不同。從全世界平均來看 , 電信支出一般占人們收入的 2 %～ 3 %, 這個關係通常適用於所有國家、 地區 、 城市以及家庭水平。因此我們的結論是:當提供電信接入業務的成本超過本地收入的2.5 %時, 也就是說當地的電信接入成本已經超過了居民能夠承受的電信支出, 這類地區也屬於高成本地區, 或者說是大量低收入人群聚集地區 , 需要有外部補貼來促進普遍接入 。
對於劃定的普遍接入補償對象 , 補償的內容應該即包括對實現接入 , 即建設成本的補償 , 也包括對保障接入, 即運營成本的補償。實際上, 建設成本的補償是一次性的投入 , 而運營成本的補償是更為長期和艱巨的任務 , 是實現普遍服務的長期保證。因此我們認為, 對保障接入的運營成本補償是普遍服務管制部門不可忽視而且必須加強的工作重點。
另外 , 地區的劃分應該以什麼為基本單位進行核算 , 也是需要探討的一大問題。現在中國電信是以本地網作為基本單元進行財務核算的 , 如果以行政村或以縣為補償的基本單位 , 在獲取財務數據時會發生很大的困難。但本地網的範圍過大, 以其平均成本來考慮普遍服務的運營補償又很難令人信服 ,這是需要我們進一步深入研究的問題 。只有建立一套全新的, 充分考慮普遍服務補償機制的財務核算體系 , 才會有助於問題的解決。
面臨的問題
1、市場經濟體制改革使企業成為市場的主體
中國經濟體制經過二十餘年的深化改革，逐步實現了由計畫向市場的轉型， 政府角色開始由指導和包辦經濟生活向提供行政服務轉換，企業成為市場的真正主體。受其影響，中國電信企業也實現了由行政職能部門向企業的轉變。不管是電信運營商還是設備製造商，都把效益擺到了重要的位置，通過效益搶占市場，通過市場份額贏得生存機會，利潤率成為競爭的焦點和市場運營爭奪的最終目的。而從中國電信普遍服務的現狀來看，由於受農村和邊遠地區地理環境及居民集中度的影響，還存在裝機成本高、後續維護難度大、電信服務使用率低、投入與產出比例失調等問題，普遍服務幾乎成了虧損的代名詞。在過去，中國電信作為中國唯一的電信運營商，承擔著電信普遍服務的責任，但隨著中國電信行業的改革，企業自主經營、自負盈虧，再讓其繼續扮演這種角色則顯得勉為其難了。這些都給中國的電信普遍服務帶來了全新的要求和挑戰，提高電信運營商提供普遍服務的積極性和主動性，已成為中國電信普遍服務的首要問題。
2、通信市場開放促進電信競爭格局的形成
20世紀90年代，中國通信行業進行了一系列的調整，主要表現為各電信企業的拆分整合。1994年，吉通公司與中國聯通相繼成立，一舉打破了中國電信獨家壟斷的局面，推動了中國電信業務的分業經營。隨後，中國移動從中國電信剝離出來，中國網通、中國鐵通和中國衛通先後成立。到2002年5月16日，中國電信市場六加一格局最終形成。電信競爭新格局的形成在某種程度上標誌著電信企業競爭的開始，也預示著中國傳統的電信普遍服務即將終結。從國外的經驗來看，電信普遍服務本身就是在競爭的環境下，國家為保障全體公民的基本通信需要，促進區域經濟與社會均衡發展，在對全社會（尤其是向農村和邊遠地區）提供基本電信服務時遇到的問題。在以前的國有壟斷經營體制下，這個問題可以通過行政命令由電信企業內部解決。但是在引入競爭後，一些零利潤甚至負利潤的投資就有可能被列入市場的盲區，形成所謂的市場失靈，從而導致電信服務出現真空地帶。從近幾年中國電信對農村和邊遠地區投資的銳減就可以看出這一趨勢。此外，當國家通過法律等強制手段要求各電信運營企業之間實現互連互通後，由於電信業某些特有的經濟特徵，如較高的固定成本、較低的增量成本、成本不均勻性以及網路外部性等，後進入者對原有電信運營商的網路資源和用戶資源就有搭便車的可能。這就使電信運營商之間會產生相互推諉的心理，誰都不願意自己投資，而指望著別人去投資。
3、國家政策調整使電信業原有優勢淡化
在過去，為鼓勵電信運營商向農村和邊遠地區提供電信服務，政府採取了一系列的優惠措施予以支持。後來，隨著中國通信市場的不斷開放與成熟，為給各電信運營商提供公平、透明的競爭環境，並遵循國際慣例、與國際接軌，以前的許多優惠政策（如初裝費和入網費等）都在改革中逐步取消。國家已明令不允許電信企業內部再進行不合理的交叉補貼；而且由於市場的開放，各類電信業務資費向成本靠攏，企業也無法再實行業務間的交叉補貼。
4、加入WTO使市場環境日趨規範和複雜
2001年底，中國正式加入WTO，國內市場國際化和國際市場國內化已成為電信市場的大勢所趨。雖然中國通信行業經過近十年的改革與培育，已經形成了一定的規模和核心競爭力，但加入WTO在給電信行業帶來機遇的同時，也帶來了很大的壓力。不難預見，未來的五年里，由於中國區域性差異較大，電信服務發展不平衡，在普及率不高的情況下開放市場，國內外的企業為自身發展的需要，都將全力搶占有效益的電信市場，爭奪優質的客戶資源，對投入大、產出小的農村市場將更少進行投資建設，這勢必造成更大的區域性差異，與中國電信普遍服務的目標明顯不符。因此，為保障經濟發展和人民生活的需要，穩步提高中國的電信普遍服務水平，建立普遍服務基金勢在必行。
5、專業公司的成立加速電信盈利業務分割
進入20世紀，以通信等為標誌的IT技術飛速發展，技術進步促使電信的內涵及外延發生了深刻的變化：電信新產品不斷湧現，一些電信專業公司和新興公司成立，固定電話網盈利較高的業務或傳統業務被其迅速分割，電信業務自然壟斷性的適用範圍不斷萎縮。由於市場競爭的加劇，運營商紛紛擠入高盈利的長途電信業務，電信資費大幅下降，企業利潤空間縮小，業務收入被多家公司分流，原有的以交叉補貼為基礎的普遍服務補償機制無法維持，利益驅動使得電信運營商不願意到貧窮落後地區發展居民使用較多的市話業務。
