簡介
[摘 要]： 我國1994年仲裁法制定的主要立法目的之一，就是要我國的仲裁制度由行政性仲裁制度改革為國際通行的商事仲裁制度，適應改革開放和市場經濟發展需要。為此，仲裁法明確規定，仲裁機構“獨立於行政機關，與行政[英文摘要]：[關 鍵 字]：[論文正文]： 我國1994年仲裁法制定的主要立法目的之一，就是要我國的仲裁制度由行政性仲裁制度改革為國際通行的商事仲裁制度，適應改革開放和市場經濟發展需要。為此，仲裁法明確規定，仲裁機構“獨立於行政機關，與行政機關沒有隸屬關係”，“仲裁委員會的組成人員中，法律、經濟貿易專家不得少於三分之二”，原行政性仲裁機構“自仲裁法實施起屆滿一年時終止”等，從而確認了仲裁的民間性質，將仲裁機構定位為獨立於行政機關之外的民間性仲裁服務組織。
仲裁法實施12年來，仲裁工作實際情況與仲裁法的立法宗旨差距很大，主要問題是仲裁的行政性沒有得到根本扭轉。近年來，有的部門、地方甚至不顧法律和黨中央行政體制改革的相關規定，恢復或者變相恢復行政性仲裁。其主要原因：一是，事業單位體制改革比較滯後，仲裁法確立的仲裁機構民間化原則與現行管理體制相衝突，法律原則無法落實；二是，相關法律法規不配套；三是，在聯繫、協調仲裁工作方面，一些錯誤理論、思想和做法未能得到及時有效地制止，以至不斷蔓延、愈演愈烈。一些行政部門借“牽頭組建”之機，將仲裁機構變為自己的“隸屬”單位，有的甚至從中獲取不當利益，導致問題叢生；四是，多數仲裁委員會及其辦事機構的領導由負責組建的行政機關領導兼任，其中一些人既缺乏法律專業知識、仲裁理念，又缺乏管理能力，依賴於政府，習慣於“等、靠、要”；五是，一些地方不顧實際情況，盲目建立仲裁機構（全國仲裁機構已超過190家），導致案源不足，經費和人才匱乏，必須靠財政撥款來維持。
黨的十七大報告提出的“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”，為行政體制改革指明方向。具體到仲裁體制改革，首先要抓住其核心的、關鍵性的問題??就是以促進仲裁機構民間化為核心，切實解決仲裁機構法人定位、仲裁機構財務管理制度和仲裁管理人才隊伍建設等三大問題。其中，明確仲裁機構的法人定位又是解決其他兩個問題的基礎和前提，本文謹就此從以下三個方面予以闡明。
我國仲裁機構法人定位的現狀
仲裁機構法人定位，是指確定仲裁機構的法人類型。仲裁法規定仲裁機構“獨立於行政機關，與行政機關沒有隸屬關係”，只明確了仲裁機構不是行政機關、行政機構，但沒有明確其法人組織的類型。這並非立法者的疏忽，而是囿於當時的歷史條件。
我國民商法確定的法人類型中缺乏與仲裁機構相適應的種類。“國際上設立仲裁機構的模式多種多樣。從英美法系和大陸法系兩大法系的模式來看，英美法系主要採取有限擔保公司的形式，而大陸法系則多為註冊的社團法人，或為商會下設的仲裁機構”（《再論中國仲裁機構改革》，林一飛著，見中國仲裁網）。但無論何種模式，仲裁機構的公益性、非營利性、獨立性、民間性（非政府性）是其共有特徵。而我國民法通則“把所有在性質、功能、組織形式、資金來源及投入程度千差萬別的事業單位確定為同一種類型的事業單位法人”。曾有學者批評這種法人分類“與市場經濟所要求的法人多樣性格格不入”，“把國有的公益性服務業與政府機構、企業公司，甚至社會團體等社會和經濟組織混淆到一起”，“致使政府在制訂任何一項針對事業單位的管理政策時都顯得頭緒紛繁，顧此失彼”（《事業單位改革的法律困境??兼談重建我國民法體系的必要性》，史嘯虎著，見天益網站）。但是，由於民法通則未修改，事業單位分類改革尚未啟動，國務院組建仲裁機構的檔案只能規定仲裁機構“參照有關事業單位的規定”解決“人員編制、經費問題”，這是“不得已而為之”的權宜之策。
由於仲裁機構法人定位上的缺陷，各地在組建仲裁機構時根據自己對仲裁和仲裁機構性質的理解確定其法人類型。有的認為仲裁具有“準司法”性質，將仲裁機構定為“行政機關”；有的認為仲裁具有“公共管理職能”，將仲裁機構定為“行政性事業單位”，“參照公務員法”管理；有的根據國務院檔案“參照有關事業單位的規定”，將仲裁機構定為“全面所有制事業單位”，這其中又有全額撥款、差額撥款之分，在差額撥款中又有要求實行“自收自支”和未要求實行“自收自支”之分。隨著事業單位體制改革的進行，在實行“自收自支”的仲裁機構中又分化出實行“收支兩條線”管理和實行“事業單位企業化管理”兩種類型。2007年5月，北京仲裁委員會曾就仲裁機構性質問題向全國180多家仲裁機構進行問卷調查，有80家仲裁機構反饋了問卷。調查結果顯示，在仲裁機構性質問題上，2.5%選擇“行政機關”，5%選擇“其他”類別，48.8%選擇“行政性或行政支持類事業單位”，30%選擇“公益性或社會公益類事業單位”，13.8%選擇“經營性或經營開發服務類事業單位”。這基本上反映出仲裁機構法人定位不統一、不規範的情況。
詳情
應當按照事業單位改革要求確定仲裁機構法人性質
中央機構編制委員會辦公室（中央編辦）制定的《關於事業單位分類及相關改革的試點方案（徵求意見稿）》（下稱《方案》）確定的改革思路是：將事業單位分為承擔行政職能、從事公益服務和從事生產經營活動三個大類。從事公益服務的又分為三個類別：一是不能或不宜由市場配置資源的，所需經費由同級財政予以保障，不得開展經營活動；二是可部分實現由市場配置資源的，所需經費由財政按照不同方式給予不同程度的投入；三是可實現由市場配置資源的，實行經費自理，財政通過政府購買服務方式給予相應的經費補助，今後這類單位主要由社會力量舉辦。據此，全國事業單位分類改革已拉開序幕，這是深化仲裁體制改革的歷史機遇。
確定仲裁機構的法人性質，應當遵循三項原則：一要體現仲裁機構公益性、非營利性、獨立性、民間性（非政府性）的基本特徵，保障仲裁的獨立和公正；二要有利於促進“政事分開、政府與市場中介組織分開，規範行政行為”，促進政府轉變職能；三要有利於仲裁機構自我約束、自我激勵機制，促進事業發展。因此，根據仲裁法相關規定和《方案》的分類標準，仲裁機構應列為“可由市場配置資源的公益性組織”。這樣做，一是將仲裁機構與行政性事業單位相區別，促進仲裁機構與行政機關脫鉤，解決仲裁中的行政干預、“政事不分”、貪污腐敗等問題；二是有利於確定適合仲裁機構發展的稅收政策和財務管理制度；三是有利於將仲裁服務與完全由政府提供的公共服務相區別，減輕財政負擔。
需要說明的是，按照仲裁法規定，當事人可選擇仲裁機構和仲裁員，“市場配置資源”實際上已經在仲裁中發揮著作用；國務院檔案關於仲裁機構“應當逐步做到自收自支”的規定，也體現了仲裁由“市場配置資源”的意向和要求。“市場配置資源”並不意味著完全取消對仲裁機構的財政補助，而是要以“自收自支”為主，以財政補助為輔，補助通過政府“購買服務”的方式實現，補助取決於仲裁機構提供服務的質和量，而不是“人員”數量。因此，仲裁機構應把精力放在提高服務質量和效率上，而不是“爭取政府支持”上。這既有利於遏制一些地方盲目組建仲裁機構的衝動，治理機構過多、過濫問題，又有利於提高仲裁服務的質量和效率。
必須走出仲裁機構法人定位上的誤區
目前，多數仲裁機構經費不足，需財政支持，因此，有人主張對這些仲裁機構實行“參照公務員法管理體制”，保證機構的生存和發展，以使仲裁“滿足13億人民需要”。
無論其動機如何，但其在仲裁機構的法人定位上的認識誤區顯而易見：其一，“參照公務員管理”的必備條件，是該機構必須是法律、法規授權行使國家公共事務管理職能的機構，但仲裁機構根本不具備這一要件；其二，仲裁機構的性質體現我國仲裁制度的性質，是方向性、原則性問題，仲裁機構“參照公務員管理”，等於將仲裁法確立的新的仲裁體制恢復為行政仲裁體制，違反仲裁法、違背黨的十六大、十七大確定的行政體制改革精神；其三，仲裁具有當事人自願選擇的特性，因此，仲裁機構設多少、在什麼地方設和已經設立的仲裁機構能否生存，應由當事人的選擇、由市場來決定；其四，“參照公務員管理”，等於財政將仲裁機構“包”下來，不僅浪費公共資源，還刺激“吃皇糧”隊伍的惡性膨脹。根據《中國統計年鑑（2005）》的統計，我國行政管理費用從1978年的49億元上漲到2004年的4060億元，增長了近82倍；有專家撰文認為，如果將預算外收入和制度外收入包括在內，中國的巨觀稅賦水平在30%到40%之間，因此必須對“參照公務員管理”的機構嚴加控制。
當然，解決認識誤區不是迴避實際問題，而是要汲取歷史經驗教訓，儘可能地降低改革成本。比如，仲裁法實施之初，國家已經為仲裁體制改革付出了巨大成本??有4000多家行政仲裁機構被撤銷，2萬多名工作人員被重新安置??這種現象再也不能出現了，仲裁制度的改革上不能再推倒重來了！因此，在仲裁機構改革中，既要以未來為目標，又要兼顧歷史形成的現狀。一方面，不能為了安置人員而選擇一個“壞”的制度，讓未來為今天的錯誤選擇買單；另一方面，政府應對自己的決策負責，不能讓仲裁機構的工作人員來承擔政府決策失誤的後果。比如，對於服從組織決定從行政機關或行政事業單位調入仲裁機構的工作人員，可採用“老人老辦法”，本人要求離開仲裁機構的，組織人事部門應予安置。但行政幹部在仲裁辦事機構兼職，或者通過非正常渠道進入，或者在改革方案實施後進入仲裁機構的，則當然不在安置之列。
在明確仲裁機構法人定位的基礎上，仲裁機構體制改革中的其他兩大問題??仲裁機構財務管理制度改革和仲裁管理人才隊伍建設也要跟上。前者主要應糾正將仲裁收費作為“行政事業性收費”、進行“收支兩條線”預算管理的錯誤。後者主要應限制仲裁委員會委員中的官員數量，加大專家、學者比例，提高仲裁委員會的決策水平；按照“政事分開”、“政會分開”原則，清理整頓行政機關與仲裁機構合署辦公和人、財、物不分的現象；仲裁辦事機構領導實行直接聘任，或者招標聘任、推選聘任、委任等多種任用形式，引入競爭機制，實現仲裁辦事機構領導的專職化、專業化。
