作者：佚名
[摘 要]：在全面建設小康社會的歷史進程中，仲裁是一項具有社會公益功能的社會事業，極富挑戰性和探索性。我國仲裁改革需要重新認識仲裁機構的性質定位，重視仲裁的非營利性，把仲裁機構當作非營利機構來認識，比較符合我國目前的實際。仲裁機構的改革與發展應該進行理論創新，樹立仲裁市場化、服務化、社會化、高效化的觀念，進行仲裁政策環境、政府推動方式、戰略規劃機制、仲裁機構自身建設等全方位的創新。
[英文摘要]：
[關 鍵 字]：仲裁機構改革 發展 創新
[論文正文]： 黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮鬥目標，在這一偉大的歷史進程中，經濟建設和社會發展應該協調前進。經濟建設至關重要事關全體人民的福祉和社會進步，與此同時，一定要實現經濟社會協調發展才能實現全面建設小康社會的根本目標，特別是在社會事業、公共產品等方面的社會發展。仲裁是一項具有社會公益功能的事業參見王生長：《創新求實，推進中國特色社會主義仲裁事業》［載《仲載與法律》2003年第1期］，面對全面建設小康社會的新目標和新形勢，我們有必要重新認識仲裁機構的性質定位，並以此為基準點進行體制改革和制度創新。
全面建設小康社會背景下的仲裁事業
目前，國民經濟和社會發展計畫中社會事業發展的內容和措施明顯少於經濟發展的內容和措施，社會事業處於“從屬”的地位，這是與全面建設小康社會的要求不相適應的。2003年非典疫情就充分暴露了經濟、社會不夠協調發展的一面，經濟建設如果忽視社會發展，社會問題就會日積月累，最終制約經濟的發展，影響全面建設小康社會目標的實現。
仲裁作為社會事業的組成部分，在有關公共政策和區域發展政策中更是涉及甚少，乃至嚴重“缺位”；重視的說法也只是認為仲裁是經濟發展的“軟體投資”，往往出現“軟體投資過軟”的現象。在全面建設小康社會的進程中，發展是硬道理不能簡單地等同於GDP增長是硬道理，因為發展既包括經濟發展，也包括社會發展。經濟發展是仲裁事業的基礎，而仲裁事業的發展也可以進一步促進經濟的發展。作為社會事業一部分的仲裁工作應該與經濟建設協調發展，就像“兩個輪子”，需要相互協調，相互配合，同步發展。“經濟”輪子快一些，“仲裁”的輪子慢一些，就可能影響經濟的發展，制約仲裁的發展，最終影響全面建設小康社會目標的實現。我國仲裁工作作為社會事業從總體上滯後於經濟發展，按照統籌經濟社會協調發展的要求必須進一步發展有中國特色的仲裁事業。如果說市場主要考慮如何把“蛋糕”做大，政府主要考慮將“蛋糕”如何公平分配，而仲裁則是調解平等市場主體之間利益差別和經濟矛盾的程式，促進社會和諧安定和全面進步，保障國家意志與當事人意志的協調統一，實現“法律與程式面前人人平等”。正是從這個意義上講，仲裁是統籌經濟社會協調發展的結構性要素，是最佳化經濟發展環境的重要方面，是一種高層次的政策取向，具有深層次的經濟社會效應。因此，發展經濟的同時也要注重發展仲裁，在仲裁作用發揮不充分的經濟領域和行政區域中要突出仲裁作為社會發展事業的重要地位。
一般說來，開發中國家的仲裁事業不甚發達，這一普遍現象的存在有其必然性和合理性。我國的仲裁事業極富有挑戰性，也極富有探索性，因為世界上可能沒有一個國家像中國擁有這么多的仲裁機構。自1995年《中華人民共和國仲裁法》實施以來，全國已湧現出185餘家仲裁機構［參見呂勇、黃志勇：《WTO 與中國仲裁機構的改革》載《仲裁與法律》2004年第1期］，形成波瀾壯闊、百舸爭流的發展局面。總的來說，中國仲裁事業發展是主題，前進是主流。但在仲裁法實施以來也出現了許多問題值得研究，比如仲裁發展的不均衡態勢，仲裁機構受理案件類型單一化、地域性強等結構性缺陷，仲裁行業發展戰略、行業管理的空白，仲裁機構的性質缺位和行政化傾向等等，都影響了我國仲裁事業的健康快速發展。在全面建設小康社會的目標確定以後，今後一個時期的仲裁工作，從巨觀上講最突出的問題是仲裁能不能適應全面建設小康社會的要求和需要，並以此謀求中國特色仲裁制度的新局面。推進中國特色社會主義仲裁事業，需要解決一系列的理論與實踐問題，其中有一個基本問題就是如何對仲裁機構進行性質定位，並以此為“坐標原點”進行體制改革和制度創新，徹底革除仲裁機構的“行政化”傾向。
重新認識仲裁機構的性質定位
截止2003年底，根據仲裁法的規定和國務院的要求，包括中國國際經濟貿易仲裁委員會、中國海事仲裁委員會在內，全國已經成立了172家仲裁委員會，改變了原來的行政仲裁體制，已經基本形成覆蓋比較廣泛、分布比較合理、初步適應社會主義市場經濟需要的仲裁工作格局。2004年，全國各仲裁委員會累計受理案件達到37304件，案件標的額達到515億元，為社會主義市場經濟的健康發展和社會穩定做出了一定貢獻。
然而，我國對仲裁制度的理論研究和政策支持略顯滯後，從仲裁法起草制定時起，對仲裁委員會是一個什麼性質的機構，一直沒有一個合理的、權威的回答，以致於發展成為仲裁機構難以定位、影響仲裁事業健康發展的突出問題之一。在社會主義市場經濟的中國，仲裁機構究竟應該是一個什麼性質的機構？它應該實行一種什麼樣的管理體制和運行機制呢？這些當然需要我們在實踐中繼續研究和探索。《仲裁法》實施八年來，經過廣大仲裁工作者的實踐、探索和創新，筆者認為在構建我國仲裁法律制度理論體系時，對仲裁委員會的性質定位在理論上是不能迴避的，應該有一個比較科學的界定。
仲裁委員會是一個什麼性質的機構，有一種觀點認為仲裁委員會是一個民間機構，因為仲裁具有民間性的特點，並且從仲裁的產生、發展歷史，以及國外仲裁機構具有民間性等方面進行論證，認為我國重新組建的仲裁機構必須走民間化道路。另有一種觀點認為，仲裁機構是一種特殊的事業單位法人，是一個以國家強制力作保證的公權力機構，仲裁與法院有著相似的司法權利，仲裁機構應該屬於貼近於司法機關的性質，根據我國仲裁法律意識普遍薄弱的國情，國家應該參照公務員解決其編制和經費等問題。筆者認為，這兩種認識都有一定的道理，但又不夠準確全面。前者從歷史角度、國外情況考察得多，在現實國情方面考慮得少；後者是從現實的具體問題出發，而對仲裁事業的長遠發展考慮不足。
對仲裁機構的性質定位問題，在仲裁法的起草過程中就有不同意見，顧昂然同志在關於《仲裁法（草案）》的說明中指出，根據仲裁組織要和行政機關分開的原則，仲裁組織是獨立的事業單位法人，和行政機關之間沒有隸屬關係。在此基礎上形成了《仲裁法》草案修改稿第十條：“仲裁機構是非盈利性的事業單位法人”［參見朱志國編著：《中國仲裁基礎》，警官教育出版社1997年版，第190頁］。然而，時任全國人大法律委員會主任薛駒同志所作《關於仲裁法（草案修改稿）修改意見的匯報》中指出，一些委員提出，把仲裁委員會的性質規定為事業單位法人不夠準確、清楚，建議刪去這一規定［參見朱志國編著：《中國仲裁基礎》，警官教育出版社1997年版，第195頁］。最終通過仲裁法時對仲裁機構的性質沒有做出明確的規定，不過我們從立法的過程中可以看出，仲裁機構的性質排除了行政機關，也排除了事業單位。而我國《民法通則》只規定了四種形式的法人，即企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人，在此種劃分中仲裁機構最接近的是事業單位法人；從黨和國家對仲裁機構的公共政策看，是把仲裁機構歸屬於中介機構和參照事業單位的行列。在中國共產黨第十四屆中央委員第三次全體會議1993年11月14日通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，把仲裁機構列為著重發展的市場中介組織，要求此類中介組織要依法通過資格認定，依據市場規則，建立自律運行機制，承擔相應的法律和經濟責任，並接受政府有關部門的管理和監督［參見《中共中央關於建設社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第（14）條］。在國務院辦公廳《重新組建仲裁機構方案》中規定，仲裁委員會設立初期，其所在地的市人民政府應當參照有關事業單位的規定，解決仲裁委員會的人員編制、經費、用房等［參見國務院法制局研究室編：《重新組建仲裁機構手冊》，中國法制出版社1995年版，第108?109頁］。
在實際操作過程中，仲裁委員會往往成為政府的一個機構，形成仲裁機構行政化傾向，特別是在國際的交往與合作中，這種定位又有“官辦”的嫌疑，在仲裁制度與國際接軌方面，顯得我國仲裁機構與國際上有差異。這種情況，致使仲裁機構陷於尷尬地位，怎樣才能解決這個似乎難以解決的問題？
在重新組建仲裁機構的過程中，對仲裁機構的性質問題，廣大仲裁工作者採取的是“不爭論”的策略，即仲裁工作的主流不是在仲裁機構的性質、編制、經費、人員待遇問題上打轉轉，用摸著石頭過河的辦法大膽實踐、大膽探索，以改革者的氣魄開展工作，並沒有因為陷入抽象的爭論之中而影響實際工作。當然，也有一些地方，被仲裁機構性質問題束縛了手腳，或者見不到檔案弄不清機構性質、經費待遇就不幹了，或者見不到政府支持、財政撥款就害怕了，最終證明這些地方的仲裁工作開展得不好，仲裁制度改革當然也邁不開步伐。正是在我國仲裁工作大膽實踐、大膽探索的基礎上，筆者認為不要總是一上來、一組建就要求一個純而又純的民間仲裁機構，也不要無視國際慣例而搞出一個參照公務員序列的準司法仲裁機構，既要堅持從我國實際國情出發，符合我國仲裁制度改革的總體方向，又要考慮儘量與國際接軌，為仲裁事業的長遠發展計。筆者認為，隨著整個社會政治經濟體制改革的深入發展，特別是從國務院到地方各級政府的機構改革，以及事業單位的改革框架的逐漸明確，必須突破我國對社會組織的傳統劃分，而採用國際通行的較為科學的劃分方法，仲裁機構的性質應該屬於非營利機構（NPO），並以此為基本性質創新仲裁機構的體制和運行機制。
每個社會都是由個人和社會組織構成的，對於一個現代社會來說，社會組織首先可以分為二類，即政府組織和非政府組織，其中非政府組織又可分為兩類：即營利機構和非營利機構。經過這兩次劃分後，社會組織就被區分為三類，即政府組織、營利機構和非營利機構［參見陳昌柏編著：《非營利機構管理》，團結出版社2000年版，第1?2頁］。非營利機構（Non-profit Organization）（簡稱NPO）是指不以營利為目的向社會提供服務的組織。它是介於政府組織、營利機構之間的一切社會組織，又稱“第三部門”，專門提供那些不能由企業及政府充分提供的社會服務同上。
由於世界各國的政治、文化、歷史等背景不同，對非營利機構定義方法有較大差別。在國際上目前尚未有大家一致的標準，例如1993年聯合國、世界銀行和經合組織等共同編寫的《國民經濟核算體系（SNA）》中，把社會實體主要分為四類，即公司、準公司、非營利機構和政府機構［參見陳昌柏編著：《非營利機構管理》，團結出版社2000年版，第1?2頁］。但從近些年來的研究和出版的著作來看非營利機構這個名詞為較多的學者所使用［參見張成富、黨秀雲著：《公共管理學》，中國人民大學出版社2001年版公共管理碩士（MPA）系列教材，第301頁］。在中國，非營利機構包括事業單位和社會團體，不包括民主黨派等政治組織［參見陳昌柏編著：《非營利機構管理》，團結出版社2000年版，第1?2頁］。正是由於對社會組織加以區分可以採取多種方式，我們對仲裁機構的性質定位，也不要僅僅局限於事業單位、民間組織或者中介機構的傳統認識，而要換一個視角重新認視仲裁機構的非營利性。
非營利機構在發展社會公益事業中具有重大的作用，在醫療、教育、科學、文化、社會福利和社會公共事業方面占有極為重要的地位。非營利機構的出現也有其必然的社會基礎：市場在滿足公共需求方面的先天缺陷、政府作為克服市場失效的唯一機構的內在局限、平等的社會成員對促進相互合作的迫切需要，以及現代化社會的多元化和與自由相聯繫的價值觀等，都推動了非營利機構的發展［參見陳昌柏編著：《非營利機構管理》，團結出版社2000年版，第13頁］。把仲裁機構當作非營利機構來認識，比較符合我國目前的實際。首先，在制定仲裁法的過程中，大家就基本認同了仲裁是一種非營利性的，只是因為有的委員認為事業單位法人不能清楚準確地反映仲裁機構的性質，才使得仲裁的非營利性未得到廣泛的認識和貫徹。其次，在這種劃分標準之下，仲裁機構不是政府，沒有調動公共資源的行政權力，也不是公司和準公司去追求商業利潤的最大化，只能屬於非營利機構。這既符合我國仲裁機構與行政機關相脫鉤的改革方向，徹底革除仲裁機構“行政化”的傾向，又能很好地與國際上的仲裁機構相接軌，避免“官辦”仲裁的嫌疑。第三，這種劃分標準正逐步為我國所認可和採納。當前正在進行的醫藥衛生體制改革中，就把醫療機構區分為營利性醫院和非營利性醫院，國家重點保證對公立非營利性醫療機構的補助，對其他醫療機構不予補助，非營利性醫療機構享受稅收優惠政策免徵各項稅收。在科研機構脫鉤改制的過程中，也將一些基礎性研究領域的科研院所定位於非營利機構，根據其公益性程度由國家財政負擔經費。第四，把仲裁機構作為非營利機構來認識，對我國仲裁事業的發展具有重大的現實意義。現代仲裁制度是一個制度體系，但這個系統是一個有層次的整體，實際上它是可分為基本性質、體制、運行機制三個層次，基本性質層次即仲裁機構屬非營利性機構是最終和最高層次，也就是說基本性質完成了定位整個體系才有了核心的坐標原點。而體制層次和運行機制層次是基本性質層次的具體實現形式和運行方式，有了仲裁的公正、公益和非盈利性等性質層次的目標，還要有中國仲裁協會的行業自律等體制層次，還要有仲裁案件運行規則等運行機制層次，三者的相互結合和相互作用，才能最終實現和發揮仲裁的優越性。仲裁事業發展中的許多問題都分別屬於不同層次的矛盾，而解決好性質層次的矛盾，就有利於其他層次問題的解決。比如政府應不應該支持仲裁機構，有了非營利機構的定位，仲裁行為的動機不是也不能是取得相應的報償和盈利，而只能是以追求公共利益和社會效益為己任，若打比方，就是仲裁機構只應站在場外充當裁判員??為市場主體提供公共服務，而一般不能作為運動員親自入場，直接參賽。非營利機構的存在，大多是為了滿足介乎社會公共需要和私人個別需要之間在性質上難以嚴格區分，常常需要由政府部門給以滿足的一些需要，如高等教育、社會保障等。站在中國現時國情背景立場上，在我國市場經濟發展的初期，仲裁是從維護交易秩序，保障市場經濟正常發展的需要出發的，去解決市場本身所不能解決的問題，應該屬於必不可少的社會公共需要的內容，並由此界定仲裁機構應該屬於公共財政支出的範圍，政府當然應該支持。事實上，凡當地黨委、政府重視、支持仲裁工作的城市，仲裁事業的發展態勢就好。堅持仲裁機構是純而又純的民間機構，認為政府不能繼續支持否則便有干涉的嫌疑，是脫離了特定的國情背景用不變的眼光對仲裁性質的一種機械的理解，仲裁機構是民間機構的觀點本身就是一個不甚準確不甚科學的說法，因此，對仲裁機構的公共政策，既不能移花接木，也不能搞拔苗助長。當然，事物是發展變化的，仲裁也不能例外，隨著仲裁機構自身的發展，最終全部或部分仲裁機構可以實現不再需要公共財政的支持，但即便到那時，仲裁機構仍然要受到社會和政策的嚴密注視，需要加強相應的財務監督制度和費用約束機制。
仲裁機構的改革與展望
全面建設小康社會是以發展這一主題來貫穿的，用發展的眼光、發展的思路、發展的辦法解決前進中的問題，就能把有中國特色的社會主義仲裁事業推向前進。發展是目的，改革是動力。仲裁事業要實踐發展這個執政興國第一要務，就必須進一步深化改革，不斷取得仲裁改革的新突破。黨的十六大報告在闡述“貫徹三個代表重要思想，必須把發展作為黨執政興國的第一要務”時，提出：“一切妨礙發展的思想觀念都要堅決衝破，一切束縛發展的做法和規定都要堅決改變，一切影響發展的體制弊端都要堅決革除”。這一深刻闡述，切中我國仲裁改革和發展的要害問題。
第一， 仲裁理論創新。
仲裁改革的推進，源於仲裁理論的創新。經過二十餘年的改革開放，特別是《仲裁法》實施以來，我國的仲裁事業取得了重要的發展，積累了豐富的認識和成果，這比較集中地表現在：《仲裁法》的頒布實施，使得我國有了一部統一的仲裁法典，這是我國仲裁法律制度理論成果的集中表現，極大地促進了我國仲裁事業在正常的軌道上迅速健康的發展，仲裁法學的研究出現了一個嶄新的局面，並逐漸發展成一門獨立的學科［參見黃進等編著：《仲裁法學》，中國政法大學出版社1999年版，第16?18頁］。
但在肯定成績的同時我們不能迴避一個事實，這就是我國的仲裁理論研究仍然落後於我國的經濟發展，並未能滿足仲裁發展實踐的要求，對仲裁工作體制、仲裁機構運行機制及其管理、仲裁工作理念方面的研究尤為薄弱、嚴重滯後。因此，如何實現理論創新，建立有中國特色的現代仲裁理論體系，就成為我國仲裁理論研究的重大課題。現有的理論研究還不能對中國仲裁改革與發展中的“熱點”、“難點”問題給予科學的論證。比如，在我國事業單位人事制度改革中，如何確定仲裁機構的性質定位，公共財政如何給予仲裁機構進行支持和管理，如何建立仲裁行業的管理監督體制等。又如，我們對仲裁法條文、仲裁工作經驗的研究較多，而在突破傳統理論創新，形成有價值的理念，提煉出規律性的理論方面的研究成果還比較少，特別是在引進、學習國外先進仲裁理念的同時，如何形成具有中國氣派、中國風格的仲裁模式、框架、理念、原則方面，我們還有一段不小的差距。
第二， 仲裁觀念創新。
仲裁改革與發展能否順應時代潮流，適合本國實際與它是否進行觀念創新是密切相關的。由於原有的行政仲裁的觀念仍充斥著仲裁機構及仲裁員的頭腦，法官的傳統審判觀念也影響了仲裁理念的創新，從而使仲裁的改革與發展肩負著艱巨的觀念創新的任務。這包括，仲裁市場化的觀念??仲裁是商品經濟發展的產物，也是社會主義市場經濟的內在要求，建設統一開放的競爭性仲裁體制，要求仲裁機構不僅僅關注政治意義上的社會效應，同時要學會關注經濟效益，用管理學中的經營理念來改造傳統的仲裁理念，引入大量的市場理念和私營部門的管理技能，進行市場取向的“小機構，大市場”的仲裁改革。仲裁服務化的觀念??仲裁機構在一定意義上是因為當事人的意思自治即公民自治的一種而存在，民眾即是仲裁客戶，服務乃是仲裁的本質所在。在日益強調經濟社會協調發展的今天，仲裁作為具有社會公益功能的社會事業，更要強調仲裁為經濟貿易、為社會發展、為市場主體服務的“小機構，大服務”的觀念。仲裁社會化的觀念??仲裁是社會糾紛解決機制中的重要途徑，必須克服我國傳統的“重法院、弱仲裁”的觀念，著眼於培養多元需要的糾紛解決機制，為糾紛的合理解決設計出一個可有多種選擇的社會方案，提高仲裁在公共服務社會化中的影響和地位，實現仲裁的“小機構，大社會”。仲裁高效化的觀念??仲裁服務從本質上要求仲裁機構應該奉行經濟原則，以適應市場經濟競爭效率的內在要求。必須克服仲裁機構“高價、低效”的不良傾向，強化仲裁機構及其仲裁員的效率意識，塑造“低價、高效”的中國仲裁形象。此外，還要樹立公平正義觀念，仲裁競爭觀念，仲裁開放觀念，仲裁跨行政區域、跨行業系統、跨所有制性質、跨國別界限的觀點等等，只有形成一個新的仲裁“觀念群”，才能使中國的仲裁發展擁有構建自身體系的基礎。
第三，仲裁體制創新。
仲裁涉及國民經濟發展的許多行業，而它本身又不專屬於某一行業；仲裁機構不按行政區劃層層設立，受理案件也不受地域管轄和級別管轄的限制，可以說仲裁先天地適應市場經濟統一大市場的要求，具有與生俱來的開放性、競爭性。我國正處在新舊體制交替的轉軌時期，許多領域依然如故的“條塊分割、部門分割”，極易誘發影響仲裁發展的體制弊端。比如，將政府統一組建仲裁機構演變成政府“辦仲裁”，違背了仲裁機構獨立於行政機關的原則。又如地方政府組建了仲裁機構，而屬於條條管理的部門仍在使用不能選擇仲裁直接規定訴訟的格式契約條款，全國性的中國仲裁協會至今未能成立而發揮協調作用，影響了仲裁事業的發展。
我國仲裁改革在《仲裁法》實施以後，最實質、最核心的內容就是仲裁體制的改革，這是建立有活力、有能力、有效率的仲裁機構的重要條件和強大動力，也是我國仲裁事業獲得新的生長點、突破點、結合點的根本源泉。我國仲裁改革與發展必須關注的仲裁體制創新至少包括：仲裁政策環境的創新??我國的立法、司法和行政部門應該加強對仲裁政策的研究和制定，通過建立起仲裁政策的協調機制，變仲裁機構的“孤軍奮戰、單兵突進”為全社會的“協調聯動、全面推進”。在制定全國和區域發展規劃中應把仲裁作為社會全面發展的需要，放在同經濟發展同等優先的位置上，並提出旨在縮小仲裁發展的地區差異的公共政策。政府推動方式的創新??在政府培育、推動仲裁發展的過程中，要下決心解決政府職能的錯位、越位和缺位問題，堅決革除依靠政府辦仲裁的體制，建立主要依靠市場經濟發展仲裁的機制；政府職能儘快從培育仲裁時期的“建仲裁”、“辦仲裁”轉向發展仲裁時期的“管環境”、“管行業”上來，順利完成仲裁機構以市場取向為目標的改革。仲裁戰略規劃機制的創新??為了建設行為規範、運轉協調、公正及時、廉潔高效的仲裁運行機制，要建立仲裁體制改革科學決策的智囊系統，防止頭痛醫頭、腳痛醫腳，使仲裁體制改革與經濟體制改革、政治體制改革相互協調，相互促進，在科學的改革戰略指導下，分階段、累積性地實現改革目標。仲裁機構自身建設的創新??既要反對無編制人員、無經費保障、無案件來源的“空頭”仲裁機構，也要反對機構雍腫、層級森嚴、嚴重行政化的“官辦”仲裁機構；仲裁機構的運行要建立一個由立案、審理、監督、反饋、協調等環節構成的一個迴路體系；仲裁機構還要形成一套具有新陳代謝機制、競爭激勵機制、廉潔保障機制的人事制度。
