廣東省人民政府批轉省體改委關於廣東省縣級綜合改革試點實施意見的通知
（粵府（１９９６）１９號一九九六年三月十二日）
各市、縣級綜合改革試點縣（市）人民政府，省府直屬有關單位：
省人民政府原則同意省體改委《廣東省縣級綜合改革試點實施意見》，現批轉給你們，請參照執行。執行中有什麼問題，請向省體改委反映。
廣東省縣級綜合改革試點實施意見
根據《國家體改委選擇若干縣（市）進行縣級綜合改革試點的實施意見》（體改農〔１９９４〕２９號文）的精神，我省去年批准同意增城、順德、羅定、英德、信宜５個縣級市為我省縣級綜合改革試點市。為推動縣級綜合改革工作，現結合我省的具體情況，提出如下實施意見。
一、試點的指導思想和原則
縣級綜合改革，要從本地實際出發，通過全面、綜合、配套的改革，大力轉變政府職能，加快社會主義市場經濟體制的建立，促進縣域經濟的協調發展，使先進縣保持發展勢頭，一般縣儘快趕上先進縣，貧困縣儘快脫貧，增加農民收入，實現小康目標，為全省縣級綜合改革和縣域經濟發展創造經驗。在試點中要堅持如下原則：
（一）堅持以經濟建設為中心，以改革促發展，各項改革內容緊密圍繞經濟發展來進行。
（二）堅持從縣（市）情出發，因地制宜確定改革與發展的具體方案。總體方案和專項方案要相銜接，充分發揮各方面的積極性，協調實施。
（三）注重各項改革的綜合配套，在突出整體推進的同時，又要各有側重、重點突破。
（四）勇於探索，力求規範。對國家已定的規範的改革措施要率先落實，加快改革，並允許進行超前實踐與探索。
二、試點內容
（一）推進農村股份合作制，深化農村經營體制改革。
１．建立健全土地使用權的流轉制度。
繼續穩定和完善以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制。在堅持土地集體所有的前提下，允許農民有償轉讓承包期內的農用土地使用權，探索建立農村集體土地使用權在集體經濟組織內部有償使用制度和土地流轉機制。在轉讓土地使用權時，不得隨意改變土地的農用性質，防止農用土地用於基建。
在有條件的地方，通過投標、股份合作、租賃等多種方式，推進土地的適度規模經營。在自願、互利的基礎上引導土地適當集中，使之向耕田能手或企業集中。促進專業戶、聯合體、生產基地的發展。
２．進一步發展和完善農村股份合作制。
積極興辦集體與集體、集體與農戶、農戶與農戶以及各種經濟成分之間以集資入股或多種生產要素聯合等形式的股份合作經濟。在經濟發展較快的地區，在堅持土地集體所有的前提下，本著民眾自願、互利互惠等原則，可以試行以土地使用權入股等形式，組建農村股份合作制企業，並進一步引導其向公司制方向發展。上述這種土地使用權折合的股權應與承包年限銜接，不作為農戶的永久股權，也不得繼承。
要完善內部管理，最佳化內部機制。在當前，特別要注意建立民主管理和監督機制。逐步解決好股份合作制企業及社區股份合作經濟組織中存在的政企合一問題，把政企分開、行政組織與經濟組織分開作為進一步完善試點工作的重要內容。
３．建立市場化、社會化的鄉鎮企業發展新格局。
各試點縣（市）要加強規劃，從提高規模效益和降低基礎設施投資成本的角度考慮，在交通、通訊、電力供給等基礎設施較好的區域集中發展一批較具規模的鄉鎮企業。
提高農副產品深加工業在鄉鎮企業中的比重。各地要根據自己實際情況，提高農副產品的附加值，以此作為增強農業自身積累水平的重要手段。
（二）轉換縣（市）屬企業經營機制，建立現代企業制度。
１．建立適應市場經濟要求的國有和集體資產管理體制。
按照國家所有、政府分級監管、企業自主經營的原則，進一步理順國有資產管理體制，落實企業法人財產權。在國有資產管理機構之下，設立一批競爭性的資產經營公司，受國有資產管理部門的委託行使資產經營職能。在資產評估、明晰產權的基礎上，按照國家的有關政策，開展多層次、多形式的產權交易，推進企業產權的合理流動和資產的最佳化重組。
２．深化企業產權制度改革，盤活存量資產。
企業產權制度改革採取股份制、股份合作制、租賃、兼併、拍賣、破產等多種形式，進一步明晰國有資產和集體資產的產權，理順產權關係，實現企業資產所有權和企業法人財產權相分離，將企業全面推向市場。部分較大型的縣（市）屬國有企業進行公司制改造，城鎮集體企業可改組為股份合作制企業，有條件的改組為有限責任公司或股份有限公司。對小型國有和集體企業，按照粵府〔１９９５〕９８號檔案精神，進一步放開、放活。
（三）加快建立和完善縣域市場體系和社會化服務體系。
１．進一步加強農村市場體系的建設。
按照“誰投資、誰所有、誰收益”的原則，積極發展農村集貿市場和各類專業市場，重點發展一批農產品批發市場和生產資料市場。健全農村社區集體經濟組織的內部服務功能，鼓勵農民組建各種形式的流通組織，直接參與流通領域的經營。建立一批綜合性或專業性的農業企業公司，為農民提供產前、產中、產後等一系列服務。通過服務體系將分散的小規模經營的農戶與日益發育的市場緊密聯繫起來。
２．加速發展生產要素市場。
積極培育和發展農村金融市場及土地、勞動力、技術、信息、服務諮詢等生產要素市場，重點發展城鄉勞動力市場和各種形式的中介組織。有條件的地方，設立農業生產風險基金和發展基金，扶持和保護農業的發展。發展人才勞務職業介紹、就業培訓、人事勞動仲裁調解等社會性中介服務機構，發揮市場機制對勞動力合理配置作用。建立健全各類技術中介機構與技術交易所，培養技術經紀人隊伍。完善和規範房地產市場。
（四）多途徑建設中小城鎮，加快農村工業化、城市化的進程。
１．抓好小城鎮綜合改革試點。
按照因地制宜、分類指導的原則，根據小城鎮的不同特點，認真抓好試點工作。積極探索小城鎮在建設方式、投資體制、財政體制、社會保障、服務體系和土地流轉制度以及農村合作基金等方面的試點和改革。發展鄉鎮企業應與小城鎮建設結合起來，在注意生態平衡和環境保護的前提下，在交通、市場、通訊和電力供應等條件較好的地方發展工業小區，建成一批功能較為齊全的現代化小城鎮，推進城鎮建設綜合開發，並逐步進行舊城改造，加快農村工業化、城鎮化的進程。
２．完善基礎設施建設。
各試點縣（市）首先要搞好縣（市）區域發展的總體規劃，引導鄉鎮加強發展規劃的制訂工作，以便與總體規劃相銜接。規劃經過論證、批准後，不得隨意更改。通過多渠道資金投入，加強道路、供電、通訊、市場、供水、排水、垃圾處理等基礎設施建設與環境建設，增加城鎮的承載力、吸引力與輻射力。
３．改革小城鎮戶籍管理制度。
要對現行的農村戶籍制度進行配套改革，搞好鄉鎮戶籍管理體制改革的試點，促進農村剩餘勞動力的轉移，加快農村工業化、城鎮化步伐。要積極創造條件，給予“農轉非”或“離土不離鄉”的人口在建房、就業等方面的便利，讓他們在從事非農產業時能獲得城鎮居住的權利。“農轉非”的工作，執行粵府〔１９９２〕１５４號檔案的規定，由縣（市）根據當地的綜合承受能力調控人口遷移變動的總量。
（五）轉變政府職能，建立新型行政管理體制。
１．深化行政管理體制和機構改革。
按照市場經濟的規律與要求，完善政府的“規劃、協調、監管、服務”的職能，進一步規範政府行為。建立健全縣級政府對農、工、商各業的支持、保障、調節和服務體系。
按照政企分開和精簡、統一、效能的原則，深化機構改革，根據職能需要重新確定機構和編制，逐步將專業經濟管理部門轉製成為經濟實體，撤併非常設機構和職能重疊、分設過細的部門。
理順縣（市）和鄉（鎮）關係，完善鄉（鎮）政府職能。探索建立鄉鎮政府管理本區域經濟的適合辦法，強化其協調、引導、服務的功能。
２．建立健全縣域經濟調節體系。
積極探索縣級政府統籌、協調、發展縣域經濟的具體途徑，建立健全與市場經濟相適應的縣域經濟調節體系。適應國家財稅、金融、計畫、投資、外貿體制改革，儘快建立與之相適應的縣域經濟調節體系。堅持從縣級政府職能特點和實際出發，在完善現有財政調節體制的同時，加強對預算外資金的管理，綜合運用經濟槓桿，促進縣（市）、鎮經濟發展。
（六）積極實施縣鎮兩級多層次社會保障體制。
１．理順社會保險管理體制，加強社會保障工作。
各試點縣（市）要按省政府的規定，理順社會保險體制，發展養老、失業、工傷、醫療等社會保險業務，加強對社會保險基金的監督管理。要通過各種途徑和方式，如在集體經濟的公益金中切出一塊作為農村合作醫療基金等，發展和完善農村合作醫療和醫療保險。在有條件的農村，逐步實行以個人儲備積累為主、社區扶持為輔的養老保險制度。各鄉鎮及街道辦事處也要建立健全社會保障組織和機構，不斷拓寬農村社會保險領域，逐步實行農村各項保險統一核算的合作保險體制。鼓勵商業性的人壽、醫療等保險在小城鎮和其它有條件的農村地區發展業務，作為社會保險的補充。
２．進一步搞好住房制度改革，推進住房商品化、社會化。
結合經濟發展水平和居民的收入情況，做好調租規劃，分步調整公房租金，逐步實現從成本租金向商品租金的過渡。建立政府和單位兩級住房基金，實行住房公積金制度，融通和用活住房基金。通過土地稅費、信貸等方面的支持，積極發展不同檔次的經濟實用住房，以適應不同層次的需求。堅持統一規劃、合理布局、綜合開發、配套建設的方針，多渠道籌集建設資金，加快城鎮住宅建設，加快安居工程實施和住房解困步伐，加快普通住宅小區的建設，推行社會化物業管理。對已出售的公房，要認真搞好售後服務的管理工作。
（七）進一步擴大對外開放。
１．進一步改善投資環境。
建立健全外商投資的服務體系，逐步把對外商投資吸引力，從提供優惠政策、讓稅讓利轉向良好的投資環境上來，廣泛吸引外資，拓寬合作領域，加快對外開放步伐。
２．擴大外商對農業的投資領域。
繼續解放思想、抓住機遇，積極引進外資與技術，建立農副產品生產加工基地、出口基地，除國家禁止和產品出口實施許可證、配額管理的項目外，放開外商投資農業的領域，鼓勵外商投資合辦為農業服務的第三產業、高科技農業，使外向型農業躍上一個新台階。
（八）加快科教文衛體制改革步伐。
１．深化科技體制改革，建立與市場經濟相適應的科技機制。
應以優勢產業、骨幹企業、名牌產品為龍頭，與科研單位、大專院校合作，推動科技成果向商品化、產業化轉變，逐步形成市場、科研、生產一體化的科研與經濟發展有效結合的機制，建立有一定規模的科技人才隊伍和多渠道、多層次的科技投入體制。
２．加大教育體制改革力度。
繼續推進辦學體制改革，理順和完善分級負責、分級辦學的管理體制。提倡和鼓勵社會團體和個人辦學，鼓勵海外僑胞、外籍華人捐資辦學，加快教育發展的步伐。改善和最佳化教育結構，扎紮實實普及九年制義務教育，努力爭取普及高中教育，大力發展職業教育和成人教育。
３．繼續深化文化衛生體制改革。
加快文化體制改革步伐，轉化文化部門內部機制，文化主管部門的職能要由辦文化為主向管文化為主轉變；進一步繁榮社會主義文藝創作，弘揚主旋律，提倡多樣化，充分調動社會各方面的積極性和力量，共同興辦、發展文化事業。要加強文化市場的法制建設和管理監督，建立健康的文化市場。加快鄉鎮文化站等農村文化陣地的建設，積極引導鄉鎮農村的文化消費，樹立良好的道德風尚和社會風氣。
深化縣（市）、鎮衛生體制改革，實行集體辦醫為主、允許其他辦醫形式作為補充的原則，鼓勵社會力量捐資辦醫療事業。改善鄉鎮醫療衛生條件，改善農村衛生環境。
三、組織領導
全省的縣級綜合改革試點工作，由省體改委牽頭主管，省農辦等有關部門支持配合，共同抓好。試點縣（市）應在當地黨委和政府的統一領導下，由體改部門牽頭，有關部門參加，共同搞好試點工作。
四、實施步驟
（一）時間要求。試點從１９９６年起，用３年左右時間完成，重點放在前兩年。試點結束時要全面總結，通過鑑定，推動全省的縣級綜合改革。試點工作結束後，該縣（市）可轉為聯繫點。
（二）制定方案。試點縣（市）必須搞好綜合改革的總體方案及若干個專項改革方案。試點方案應包括以下重點：試驗項目名稱、指導思想、改革和經濟發展的基本目標與階段目標、實施步驟及具體措施、工作班子的設定及主要工作職能。由省體改委和有關市體改委協助各試點縣（市）擬訂方案並組織論證，成熟一個，批准一個，於１９９６年上半年完成方案的制定、批准工作。
（三）總結與交流。各試點縣（市）要及時總結試點工作經驗，及時向省體改委匯報工作情況。由省體改委不定期地在試點縣（市）召開現場會，進行工作交流，提高理論水平和對綜合改革的運作能力。
