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山東省人民政府關於進一步深化省以下財政體制改革的意見
魯政發〔2013〕11號
各市人民政府，各縣(市、區)人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
近年來，我省財政運行呈現出收入增速加快、結構不斷最佳化、財力重心下移、縣鄉財政困難明顯緩解的良好態勢。但也存在一些問題，主要是：市縣收入劃分不夠科學合理，部分行業仍按企業隸屬關係劃分稅收，促進科學發展的調控導向不夠明顯；省以下財政分配關係尚未完全理順，一些地方仍按分稅制前的老體制遞增上繳，財政上解壓力較大；市縣財政收入口徑不夠完整，不能準確反映當地經濟發展的真實情況，省市間收入混庫、錯庫等問題時有發生，等等。為進一步理順省以下財政分配關係，更好地引導各地轉方式、調結構，促進以市為單位整體提升縣域經濟發展水平，省政府決定從2013年起調整完善省以下財政體制。現提出如下意見：
一、指導思想和基本原則
(一)指導思想。以科學發展觀和黨的十八大精神為指導，進一步理順省以下財政分配關係，在保證各級既得利益的前提下，通過採取下劃省級稅收、健全激勵約束機制等措施，更好地促進各地加快轉方式調結構步伐，增強縣鄉政府財政保障能力。按照國家財稅改革取向，積極構建省與市縣財力同步穩定增長機制，有效調動市縣政府科學發展、壯大財源、組織收入的積極性，更好地支持全省經濟社會發展。
(二)基本原則
1.存量不動，增量調整。保證省與市縣既得利益，調節財力增量分配格局，最佳化財力分配結構，促進新增財力在級次之間、地區之間合理分配，重點增強縣鄉財政保障能力，逐步健全財力與事權相匹配的財政體制。
2.公平統一，簡明規範。堅持財政管理體制全省統一，營造公平發展環境。簡化體制操作程式，規範業務流程，從體制、制度上防止或杜絕調庫、混庫等違規行為，保證財政體制高效安全運行。
3.強化激勵，促進發展。完善財政分配政策，健全激勵約束機制，引導市縣政府把發展的著力點轉變到調結構、增效益上，在努力擴大財政收入規模的同時，更加注重提高財政收入質量。
4.利益共享，風險共擔。擴大省級稅收分享範圍，保證省與市縣共同分享經濟發展的成果，共同分擔因經濟形勢、稅制改革、政策變化等帶來的減收風險，進一步強化各級發展責任，凝聚發展合力。
二、具體內容及相關政策
(一)下劃省級部分收入。為進一步加強市縣財政建設，準確反映各地經濟財政綜合實力，自2013年起，將省級分享的一般企業營業稅、企業所得稅、個人所得稅以及石化企業增值稅，勝利石油管理局增值稅，電力生產企業增值稅和企業所得稅，國家開發銀行山東分行、高速公路和鐵路運輸企業城市維護建設稅和教育費附加，全部下劃市縣，作為市縣財政收入，屬地征管、就地繳庫。對省級下劃的收入，以2012年決算數為基數，每年由市縣定額上解省財政。改革後，省級保留的稅收全部為跨區域經營特殊企業稅收，具體包括：中石化勝利油田分公司增值稅和石油(天然氣)資源稅、電網企業所得稅和增值稅、高速公路及鐵路運輸企業所得稅和營業稅地方分享部分，以及中央財政劃轉的跨省市總分機構企業所得稅。
(二)建立統一規範的省市稅收增量分享機制。為簡化和規範財政體制設計，進一步突出對科學發展和資源節約利用的調控導向，自2013年起，對增值稅、營業稅、企業所得稅(含企業所得稅退稅，下同)、個人所得稅、資源稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅收入比核定的2012年收入基數增長部分，由省與市縣按照15∶85的比例分成。其中，耕地占用稅2013-2015年省級暫不分成。省級分享的稅收，年終由市縣通過體制結算上解。對今後國家新設立或下放的稅種，省級將適時進行調整。
(三)取消原體制遞增上解政策。為減輕上繳市縣遞增上解壓力，自2013年起，濟南、淄博、煙臺、濰坊、濟寧、泰安、威海、日照、萊蕪等市及相關省財政直接管理縣(市)以2012年原體制上解額為基數，每年定額上解省財政，不再按照3%的比例遞增。各市因取消遞增上解比例相應增加的財力，要全部用於緩解縣鄉財政困難。
(四)建立中石化勝利油田石油增值稅和資源稅省市分享機制。為支持產油區加強環境保護和生態治理，對2011年度資源稅改革增加的石油資源稅收入，省級按一定比例每年定額補助產油區政府；對2013年以後中石化勝利油田石油增值稅和資源稅收入比2012年基數增長部分，由省與產油區政府按照7∶3的比例分成。產油區政府分享的稅收，由省財政廳按上一年度分地區原油產量等客觀因素進行分配，通過當年體制結算補助各地。
(五)調整礦產資源專項收入省級分成政策。為引導資源產地加大礦產資源保護和環境修復力度，自2013年起，將省屬及以上採礦權人繳納的礦產資源補償費省級分成比例統一降低到50%，將煤炭資源探礦權、採礦權價款收入省級分成比例降低到30%。各市因政策調整增加的收入，要專項用於礦產資源保護和資源產地環境修復。
(六)完善出口退稅省市分擔機制。為進一步減輕市縣出口退稅壓力，自2013年起，對市縣負擔出口退稅比上年增長部分，由省級補助50%，其中對西部地區的補助比例統一提高到70%。原菏澤市出口退稅省級負擔三分之一政策不再執行。為保證新老政策銜接，以2012年省級對菏澤市的出口退稅補助額為基數，每年定額補助菏澤市。各市因省級多負擔出口退稅相應增加的財力，要重點用於支持外向型經濟發展。
(七)對省級因體制改革從財政困難縣(市、區)集中的收入給予全額返還。為支持欠發達地區加快跨越發展，2013-2015年，對省級因體制改革從財政困難縣(市、區)集中的收入給予全額返還，分縣返還數額合計不超過財政困難縣(市、區)所在市以市為單位計算的淨上繳省級新增財力。省級返還資金，由財政困難縣(市、區)重點用於培植優勢產業、壯大支柱財源、加快園區建設、促進城鎮化發展等方面。
(八)對省級分享稅收增長15%以上部分給予返還。為引導各地立足發展努力增收，2013-2015年，對省級分享各市的增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅收入，以市為單位計算比上年增長超過15%以上部分，給予全額返還。對已享受省級集中收入全額返還政策的財政困難縣(市、區)，不再重複返還。
(九)對縣級稅收收入上台階給予獎勵。為支持各地整體提升縣域經濟綜合實力，2013-2015年，省級以每5億元為一個台階，對稅收收入規模首次邁上新台階，且稅收收入增幅和稅收比重達到一定要求的縣給予獎勵。具體辦法由省財政廳另行制定。
(十)強化財政收入質量考核和政策約束。為促進各地努力提高財政收入質量，改革後各市納入省級分享範圍的增值稅、資源稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅等稅收收入不得低於核定的基數和上年執行數，且增長幅度不得低於本地區當年公共財政收入增幅，否則省級將按照“就高”原則對其差額進行扣解。
三、配套措施
(一)同步調整完善市以下財政體制。各市要按照這次省以下財政體制改革的指導思想、基本原則和相關政策內容，結合本地實際，及時調整理順和規範市以下財政體制，將省下劃的稅收以及目前縣域內屬於市級的稅收，儘可能下劃到縣，並在財力上重點向財政困難縣(市、區)傾斜。所轄縣域人均財力差距較大的市，要採取有力措施最佳化區域內橫向、縱向財力分布格局，縮小縣域財力差距，提高縣級財力保障的均衡度。對市級主動下移財力、均衡轄區內財力差距效果顯著的市，省級給予適當獎勵；對市級所轄縣財力差距擴大的市，省里將相應扣回所在市相關轉移支付資金，直接分配下達到縣。各市財政體制調整方案，需報省政府審查通過後再正式發布實施。
(二)完善轉移支付制度。結合國家統一部署，在科學合理界定政府間事權和支出責任劃分的基礎上，進一步完善省對下轉移支付制度，最佳化轉移支付結構，增加一般性轉移支付的規模和比例，控制和規範專項轉移支付項目。完善縣級基本財力保障機制，逐步提高縣級基本支出保障標準，增強經濟欠發達地區基層政府財政保障能力。強化政策激勵約束導向，對縣級加快發展、市級加大財力下移給予獎勵，促進區域間基本公共服務均等化。加快專項資金清理整合步伐，對不符合經濟社會發展要求、效益不明顯的項目和已到期項目予以取消；對使用方向一致、扶持對象相同的項目進行整合。逐步取消省直部門分配的下級對口部門業務經費等一般性補助項目，相關資金併入一般性轉移支付，增強市縣政府的資金分配自主權。
(三)加強財政收支管理。各級財稅部門要科學組織收入，挖掘稅收增長潛力，促進財政收入穩定增長，不斷提高財政收入質量。完善稅源控管體系，嚴格依法徵稅管費，確保財政收入真實可靠。認真做好地方稅務系統經費劃轉工作，切實保障地稅部門工作經費，大力支持地稅部門依法加強稅收征管。進一步健全預算管理體系，將公共財政資金、政府性基金、國有資本經營預算收入和社會保險基金等各類政府性資金全部納入政府預算，推動建立公開、透明、規範、完整的預算體制。深化部門預算、國庫集中收付、政府採購和收支兩條線改革，細化預算編制，嚴格預算執行，強化預算約束，從嚴從緊控制行政成本、“三公”經費等一般性開支，不斷最佳化財政支出結構。牢固樹立績效管理理念，健全制度辦法，加快形成“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有套用”的管理格局，建立健全“花錢必問效、無效必問責”的管理機制，不斷提高財政資金使用效益。
本意見由省財政廳負責解釋。以前有關規定與本意見不一致的，以本意見為準。
山東省人民政府
2013年7月4日
