基本信息
山東省人民政府辦公廳關於加快推進我省基層醫療衛生機構綜合改革的指導意見
魯政辦發〔2011〕36號
各市人民政府，各縣(市、區)人民政府，省政府各部門、各直屬機構：
為加快推進基層醫療衛生機構綜合改革，儘快建立基層醫療衛生機構運行新機制，根據《中共山東省委山東省人民政府關於貫徹落實中發〔2009〕6號檔案精神進一步深化我省醫藥衛生體制改革的實施意見》(魯發〔2009〕16號)、《山東省人民政府辦公廳關於印發山東省推行國家基本藥物制度的實施意見的通知》(魯政辦發〔2010〕9號)精神，經省政府同意，現就加快推進我省基層醫療衛生機構綜合改革工作提出以下指導意見：
一、總體要求
(一)指導思想。以科學發展觀為指導，深入貫徹落實國家和省深化醫藥衛生體制改革精神，緊緊圍繞“保基本、強基層、建機制”的要求，推進基層醫療衛生機構管理體制和運行機制的根本性轉變，加快建立堅持公益性、調動積極性、保持可持續的充滿活力的新體制機制，提高城鄉公共衛生服務和基本醫療服務能力，為人民民眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。
(二)基本原則。
1.堅持政府主導，穩妥有序推進。強化政府職責，完善財政保障機制，進一步體現基層醫療衛生機構的公益性質。突出重點，積極穩妥推進改革。
2.堅持綜合改革，創新體制機制。推進管理體制、人事制度、收入分配製度、財政補償、藥物制度和保障制度的綜合改革，調動醫務人員積極性，建立充滿活力的長效機制。
3.堅持績效考核，提升服務效益。堅持公平、公正、公開，建立健全以基本醫療和公共衛生服務為重點的績效考核制度，促進運行機制和服務模式的轉變。
4.堅持民眾受益，體現以人為本。不斷提高基本醫療服務能力，落實公共衛生服務任務，健全國家基本藥物制度，確保人民民眾得到更多的實惠。
(三)任務目標。全省政府舉辦的基層醫療衛生機構基本建立起公益性的管理體制、競爭性的用人機制、激勵性的分配機制、規範性的藥品採購機制、長效性的多渠道補償機制等新的體制機制，基本公共衛生和基本醫療服務能力明顯增強，醫務人員隊伍結構明顯最佳化，運行效率顯著提高，民眾基本醫療衛生服務需求得到進一步滿足。
二、主要任務
(一)明確機構職責。政府舉辦的鄉鎮衛生院、社區衛生服務機構是基層醫療衛生服務體系的重要組成部分，為公益性事業單位，主要提供基本公共衛生服務和基本醫療服務，由所在縣(市、區)衛生行政部門統一管理。
1.鄉鎮衛生院的職責。鄉鎮衛生院以維護農村居民健康為中心，綜合提供基本公共衛生和基本醫療服務，承擔縣級衛生行政部門委託的公共衛生管理職能，負責對村衛生室的業務管理、技術指導以及實施基本藥物制度村衛生室所需基本藥物採購配送的相關工作，對實行一體化管理村衛生室的人員、業務、藥品、房屋、設備、財務和績效考核等進行統一管理。
2.社區衛生服務機構的職責。社區衛生服務機構以社區、家庭和居民為服務對象，以婦女、兒童、老年人、慢性病人、殘疾人、貧困居民等為服務重點，開展健康教育、預防、保健、康復、計畫生育技術服務和一般常見病、多發病的診療服務，提供與基本公共衛生和基本醫療服務內容相關的中醫藥服務。社區衛生服務中心對實行一體化管理的社區衛生服務站人員、業務、藥品、房屋、設備、財務和績效考核等進行統一管理。
(二)核定機構編制。鄉鎮衛生院編制按照省編辦、省財政廳、省衛生廳《關於印發先行實施國家基本藥物制度縣(市、區)鄉鎮衛生院機構編制管理意見的通知》(魯編辦〔2010〕42號)核定，社區衛生服務機構編制執行省編辦、省衛生廳、省財政廳、省民政廳《轉發中央編辦、衛生部、財政部、民政部關於印發城市社區衛生服務機構設定和編制標準指導意見的通知》(魯編辦〔2006〕75號)。核定的人員編制，作為其確定崗位數量和核撥人員經費的依據。各地要創新機構編制管理方式，以縣(市、區)為單位實行基層醫療衛生機構人員編制總量控制、統籌安排、動態調整。
(三)科學合理設定崗位。基層醫療衛生機構要根據事業單位崗位設定管理的有關規定，按照科學合理、精簡效能的原則設定管理、專業技術、工勤技能三類崗位。專業技術崗位的設定，以醫、藥、護、技、公共衛生等衛生專業技術崗位為主體，優先滿足全科醫生、公共衛生專業和中醫藥崗位需要。專業技術崗位不得低於崗位總量的90%，醫療衛生專業技術崗位不低於專業技術崗位的90%。其中，鄉鎮衛生院用於全科醫生、公共衛生專業、中醫藥崗位分別不低於專業技術崗位的20%、20%和10%，並逐步到位。
(四)實行競聘上崗。
1.機構主要負責人的選聘。積極推行鄉鎮衛生院院長(社區衛生服務機構主任)聘任制和任期制，由縣級衛生行政部門會同相關部門按照公開、平等、競爭、擇優的原則，採取公開招聘或競爭上崗等方式，擇優聘任，實行任期目標責任制，每屆任期一般為3年，可按規定程式連續聘任。
2.其他人員的競聘上崗。基層醫療衛生機構要根據有關規定，按照核准崗位的設定總量、專業類別、技術等級及數額要求，實行競聘上崗、全員聘用、契約管理，做到定編定崗不定人，建立優勝劣汰、能上能下、能進能出的用人機制。基層醫療衛生機構中符合事業單位人事管理制度進入的人員，以及通過各種公開招聘方式聘用的現職人員中具有相應執業(從業)資格和其他具備同設定崗位專業對應的正規全日制專科以上學歷的，均應按照崗位任職條件和規定程式參加競聘。同等條件下，在編正式工作人員可優先聘用。嚴把崗位任職條件關，不具備執業(從業)資格的人員一律不得進入有準入要求的衛生專業技術崗位。優先聘用全科醫生、公共衛生、中醫藥等急需衛生專業技術人員。各縣(市、區)要結合實際，根據省人事廳《關於事業單位專業技術崗位實施競聘上崗的指導意見》(魯人發〔2009〕4號)要求，按照明確競聘人員範圍、確認競聘人員資格、組織競聘上崗、簽訂聘用契約的基本程式，確定崗位競聘程式和聘用辦法，並嚴格組織實施。
競聘上崗工作結束後，按照《省委辦公廳省政府辦公廳轉發省人事廳關於山東省事業單位實行人員聘用制度暫行辦法的通知》(魯廳字〔2005〕43號)要求，基層醫療衛生機構要及時同競聘上崗人員簽訂聘用契約，明確雙方責任、權利、義務、聘期等內容，確立聘用關係，聘期一般為3年。縣級人力資源社會保障、衛生部門按規定對基層醫療衛生機構人員競聘上崗和簽訂聘用契約的情況進行審核認定。
(五)招聘新進人員。基層醫療衛生機構在核定的編制限額內出現崗位空缺需補充工作人員時，一律按照事業單位公開招聘人員的相關規定實行公開招聘，優先聘用定向培養的醫學生、鄉鎮衛生院全科醫師培養計畫的培訓學員。招聘的醫療、公共衛生人員一般應具備衛生專業本科以上學歷，護理人員應具備護理專業學歷和護士執業資格，其他緊缺的專業人員也應具備專科以上學歷。鼓勵縣級探索實施全科醫生特設崗位項目、全科醫生縣鄉聯動試點項目，推動鄉鎮衛生院全科醫師培養計畫的實施，加大全科醫生吸引和培養力度。
(六)安置未聘人員。各市、縣(市、區)政府要按照鼓勵競爭、促進流動、提高素質和以人為本、依法辦事、維護穩定的原則，切實負起責任，妥善做好未聘人員的安置工作。對在編正式工作人員中的未聘人員，採取系統內統籌調劑、實行三年待聘制、允許提前退休、鼓勵自謀職業、支持學習深造等途徑和辦法妥善安置。對編制和人事計畫外的未聘人員，各市、縣(市、區)政府要從當地實際出發，依據事業單位編制和人事管理制度規定製定具體政策，妥善處理。
(七)開展績效考核。在縣級事業單位考核委員會的指導下，縣級衛生行政部門負責組織實施基層醫療衛生機構績效考核工作。考核內容主要包括基本公共衛生服務、基本醫療服務、綜合管理和滿意度評價。其中，基本公共衛生服務具體考核國家基本公共衛生服務項目開展的數量和質量等，基本醫療服務具體考核醫療質量、規範用藥、醫療費用控制和工作效率等。基層醫療衛生機構建立以聘用契約和崗位職責為依據、以工作績效為重點、以服務對象滿意度為基礎的工作人員考核辦法，完善考核標準，規範考核程式，定期組織內部績效考核工作。
(八)實施績效工資。績效工資水平由縣級以上人力資源社會保障、財政部門按照與當地事業單位工作人員平均工資水平相銜接的原則核定，各地結合本地實際確定具體核定辦法。績效工資分為基礎性績效工資和獎勵性績效工資兩部分。基礎性績效工資主要體現地區經濟發展、物價水平、崗位職責等因素，一般按月發放。獎勵性績效工資在績效工資中所占比重不低於40%，根據績效考核結果發放，體現工作量和實際貢獻等因素。獎勵性績效工資分配要堅持多勞多得、優績優酬，適當拉開差距，重點向關鍵崗位、業務骨幹和作出突出貢獻的工作人員傾斜。
(九)規範藥品採購。嚴格按照《山東省人民政府辦公廳關於印發山東省基層醫療衛生機構基本藥物集中採購實施辦法(試行)的通知》(魯政辦發〔2010〕76號)要求，規範操作，高效運行。基層醫療衛生機構配備使用的基本藥物要全部通過省級基本藥物集中採購平台統一採購，嚴格執行零差率銷售政策，堅決杜絕網下採購行為。要嚴格執行基本藥物貨款結算制度，按規定及時上繳基本藥物貨款，確保基本藥物足額供應，及時配送。
(十)完善補償機制。各地要按照《山東省人民政府辦公廳關於貫徹國辦發〔2010〕62號檔案建立健全基層醫療衛生機構補償機制的實施意見》(魯政辦發〔2011〕12號)要求，加大落實力度，儘快完善多渠道補償機制。要充分發揮財政投入對綜合改革的助推作用，人員經費補助同核定編制數掛鈎，同實有人數脫鉤，不斷提高基層醫療衛生機構減人增效的積極性。省物價局等部門負責制定基層醫療衛生機構一般診療費收費標準的指導意見，各市要按照指導意見的要求，加快制定一般診療費收費標準，同時合理確定一般診療費醫保支付政策。在基層醫療衛生機構服務收費和醫保報銷政策調整的基礎上，合理核定基層醫療衛生機構的經常性收支，依據績效考核結果落實經常性收支差額補助。有條件的地方可以探索實行收支兩條線管理。
三、實施步驟
全省基層醫療衛生機構(包括鄉鎮衛生院和政府直接舉辦的社區衛生服務機構)的綜合改革任務於2011年9月底前完成，各設區的市政府要明確任務，落實責任，加強對綜合改革工作組織領導；各縣(市、區)政府要切實承擔起實施主體的責任，按照制定方案、核定編制、設定崗位、競崗聘用、績效考核、實施績效工資、總結驗收的順序，深入紮實地推進綜合改革工作。
(一)學習培訓，制定方案。各級、各有關部門要深入學習改革檔案，準確把握政策要求，理清工作思路和方法，找準改革的重點環節和關鍵部位，結合實際，制定切實可行的改革推進方案。各設區的市政府要於2011年7月20日前制定基層醫療衛生機構綜合改革的實施意見，並抓好組織落實。各縣(市、區)政府要於2011年7月25日前制定具體工作方案。要圍繞落實綜合改革任務，開展學習培訓活動，使廣大基層衛生人員明確要求，掌握政策，增強信心，積極投身改革。
(二)核編定崗，競聘上崗。已經完成核編定崗工作的縣(市、區)，要進一步細化和最佳化崗位設定方案，並嚴格按照崗位競聘規定組織競聘上崗工作；已經開展競聘上崗工作的縣(市、區)，要按照本指導意見的要求，補充完善工作方案，規範完成競聘上崗工作。尚未開展工作的縣(市、區)要儘快組織實施，確保2011年8月5日前完成核編定崗工作，2011年8月20日前完成競聘上崗工作。
(三)妥善安置，保持穩定。各設區的市要根據省有關部門關於妥善做好基層醫療衛生機構未聘人員安置工作的要求，制定實施意見。各縣(市、區)要制定具體辦法和工作方案，並於2011年9月中旬完成人員安置工作。
(四)績效考核，兌現獎懲。各設區的市有關部門要指導所轄縣(市、區)，結合實際進一步完善績效考核辦法和績效工資實施辦法。在縣級衛生行政部門實施考核基礎上，由縣級事業單位考核委員會確定績效考核等級，考核結果與財政補助資金安排掛鈎；基層醫療衛生機構內部績效考核結果與獎勵性績效工資分配掛鈎。各縣(市、區)要於8月底前全面建立績效考核機制，並規範開展績效考核工作，9月底前實現績效工資制度入軌運行。
(五)考核評估，總結驗收。省衛生廳牽頭制定基層醫療衛生機構綜合改革考核評價標準。基層醫療衛生機構綜合改革完成後，各地要及時考核評估，總結經驗，不斷完善，確保改革成效。在各縣(市、區)總結自評的基礎上，各設區的市要對轄區內的縣(市、區)逐一考核驗收，驗收結果於9月底前上報省政府。省政府將對各設區的市基層醫療衛生機構綜合改革完成情況進行重點考核。
四、保障措施
基層醫療衛生機構綜合改革涉及面廣，政策性強，時間緊，任務重，各級、各有關部門要從大局出發，充分認識這項改革的重要性、緊迫性，周密部署，精心組織，紮實有序推進。
(一)加強組織領導，搞好部門配合。省深化醫藥衛生體制改革領導小組統籌組織和協調基層醫療衛生機構綜合改革工作。各市、縣(市、區)政府要加強領導，設區的市政府要充分發揮好統籌協調和指導督查職能，加快推進轄區內綜合改革工作；縣級政府是基層醫療衛生機構綜合改革的主要實施者，政府主要負責人為第一責任人，工作完成情況納入縣級政府重點工作考核。各有關部門要根據各自的職責和工作分工落實責任，加強協調，密切配合，形成強大的推進合力，把各項目標任務和政策措施落到實處。參與改革的各級、各部門和各基層醫療衛生機構要強化紀律意識，依法合規辦事，確保改革不走形、不變樣。要嚴格責任追究，對違反工作紀律，在競爭上崗、分流安置、績效考核、資金管理等方面違反規定造成不良影響的，既要追究有關責任人的責任，也要追究當地領導責任。
(二)加強財力保障，提高資金使用效率。各級政府要切實保障改革所需資金，確保各項補助經費及時足額到位。要建立健全基層醫療衛生機構財務公開制度，強化資金監管措施，提高資金使用效率，確保政府補助資金分配使用的規範、安全、有效。
(三)加強監督檢查，實行分類指導。各級深化醫藥衛生體制改革領導小組成員單位要深入基層，加強對改革各環節的檢查指導，要建立健全監督檢查工作機制，加強對基層醫療衛生機構綜合改革情況的監督檢查，確保各項工作規範運行。要創新考核評價方式，逐步建立多方參與、協調高效、公開透明、公平公正的考核評價制度。要結合改革實施進度和遇到的實際困難開展有針對性的指導。對改革滯後地區要加大指導幫助力度，必要時建立掛牌督導制度。省級建立部門分片督導機制；設區的市政府要按照“一部門包一縣”的原則，實行包保責任制；縣級政府對轄區內每個基層醫療衛生機構要明確一名縣級幹部包乾負責，確保各項改革任務按照規定的工作程式和時間要求紮實推進。
(四)加強責任落實，確保社會穩定。基層醫療衛生機構綜合改革關係到基層醫務人員的切身利益，關係到基層醫療衛生事業長遠發展，關係到社會和諧穩定。各市、縣(市、區)政府要高度重視穩定工作，建立健全穩定工作責任制，層層分解任務，全程監控，防患於未然。對改革中出現的問題，要及時研究處理，不能因改革影響正常醫療工作秩序。要制定工作預案，主動化解各類矛盾，消除不安定因素，確保改革順利進行。
(五)加強宣傳引導，營造良好環境。各級、各有關部門要高度重視改革的宣傳動員工作，進一步加強引導，提高認識，把推進綜合改革、建立運行新機製作為宣傳的一個重點。要從改革發展穩定的大局出發，採取多種有效形式，廣泛宣傳改革的重要意義、主要政策和取得的成效。要切實增強廣大基層醫務人員參與改革的主動性和自覺性，充分發揮他們的主力軍作用。要深入挖掘推進綜合改革、建立新機制的新亮點、新舉措、新成效，積極推廣好經驗、好做法、好典型，為深化改革營造良好的輿論氛圍和社會環境。
山東省人民政府辦公廳
二○一一年七月十四日
