意見全文
山東省人民政府
關於貫徹國發〔2016〕14號檔案進一步健全特困人員救助供養制度的實施意見
魯政發〔2016〕26號
各市人民政府，各縣(市、區)人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
為貫徹落實《國務院關於進一步健全特困人員救助供養制度的意見》(國發〔2016〕14號)，進一步健全我省特困人員救助供養制度，切實保障特困人員基本生活，結合我省實際，現提出以下實施意見。
一、總體要求
以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神為指導，根據國務院統一部署，以解決城鄉特困人員突出困難、滿足城鄉特困人員基本需求為目標，堅持托底供養、屬地管理、城鄉統籌、適度保障、社會參與原則，落實政府托底保障職責，充分發揮社會力量作用，在全省建立起城鄉統籌、政策銜接、機制健全、運行規範、標準科學合理、資金渠道通暢、與經濟社會發展水平相適應的特困人員救助供養制度，將符合條件的特困人員全部納入救助供養範圍，切實維護他們的基本生活權益。
二、主要任務
(一)明確特困人員對象範圍。
城鄉老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，同時具備以下條件的，應當依法納入特困人員救助供養範圍：
無勞動能力、無生活來源、無法定贍養撫養扶養義務人或者其法定義務人無履行義務能力。具體認定辦法按照民政部發布的《特困人員認定辦法》，結合當地實際貫徹執行。
特困人員中的未成年人，滿16周歲後仍在接受義務教育、高中教育(含中等職業教育)、普通高等教育的，可繼續享受特困人員救助供養待遇。
(二)建立精準識別機制。
1.全面摸底排查建檔。縣級人民政府民政部門要對現有農村五保對象、城市“三無”人員，以及其他符合救助供養條件的困難民眾開展一次全面摸底排查，對照認定辦法和自理能力評定標準，精準採集數據信息，綜合評估其生活自理能力，劃分照料護理等級，詳細掌握特困人員基本情況、生存現狀和供養意願。對已納入救助供養範圍的人員進行重新甄別，對摸底排查出的符合條件人員及時納入救助供養範圍。要以縣級為單位，按照“一人一檔案”的要求，全面建立特困人員分類管理檔案，專人管理，集中供養的特困人員檔案由供養機構負責管理維護，分散供養的特困人員檔案由縣(市、區)民政部門、鄉鎮政府(街道辦事處)管理維護。
2.加強信息化管理。要依託山東省社會救助信息平台或各地自建的困難家庭信息平台，將特困人員救助供養等情況，納入數位化、信息化管理，建立縱向貫通省、市、縣、鄉四級，橫向連線民政、財政、公安、人力資源社會保障等相關部門的特困人員資料庫，不斷提高特困人員信息化管理水平。
3.客觀評估自理能力。各地可參照《勞動能力鑑定職工工傷與職業病致殘等級》(GB/T16180-2014)、《老年人能力評估》(MZ/T039-2013)等有關標準，運用是否具備自主吃飯、穿衣、上下床、如廁、室內行走、洗澡能力等6項指標評估特困人員生活自理能力。已開展老年人能力評估的地區，評定為“能力完好”的可認定為具備生活自理能力；評定為“輕度失能”“中度失能”的可認定為部分喪失生活自理能力；評定為“重度失能”的，可認定為完全喪失生活自理能力。各地要積極探索委託醫療衛生機構、第三方專業機構等開展特困人員生活自理能力評估。
(三)落實救助供養形式。
特困人員救助供養形式分為在家分散供養和在當地的供養服務機構集中供養。特困人員依法享有自主選擇救助供養形式的權利。經自理能力評估認定為具備生活自理能力的，鼓勵其在家分散供養;評定為完全或者部分喪失生活自理能力的，優先為其提供集中供養服務。
1.分散供養。對選擇分散供養的特困人員，經本人同意，鄉鎮人民政府(街道辦事處)可委託其親友或村(居)民委員會、供養服務機構、社會組織、社會工作服務機構等提供日常看護、生活照料、住院陪護等服務，並簽訂相關協定，明確各方權利和義務。
鄉鎮人民政府(街道辦事處)應當建立分散供養對象聯繫、幫扶制度，定期探望分散供養對象，及時掌握其衣、食、住、醫等方面的情況，幫助解決生活上的困難。有條件的村(居)民委員會可從集體經營等收入中安排資金或者提供人力、物資，幫助改善分散供養對象的生活。鼓勵社區居民、社會組織、社會工作服務機構為分散供養對象提供幫扶、救助服務。充分發揮農村幸福院、社區日間照料中心的作用，有條件的地方，可為分散供養的特困人員提供無償或低償的日間照料服務。繼續探索推進家庭托養、寄養和社會助養，確保其“平時有人照應、生病有人看護”。
2.集中供養。對需要集中供養的特困人員，由縣級人民政府民政部門或鄉鎮人民政府(街道辦事處)按照便於管理的原則，就近安排到相應的供養服務機構，供養服務機構無特殊理由不得拒收；也可採取政府購買服務的方式，安排到其他養老服務機構供養；未滿16周歲的，安置到兒童福利機構。特困人員、相關服務機構、縣級人民政府民政部門或鄉鎮人民政府(街道辦事處)三方簽訂集中供養協定，明確各方權利和義務。
各地要積極探索通過政府購買服務等方式滿足特困人員多樣化、個性化服務需求，統籌各方資源提高服務供養能力。
(四)明確救助供養內容。
特困人員救助供養主要包括以下內容：提供基本生活條件;對生活不能自理的給予照料;提供疾病治療;辦理喪葬事宜。
集中供養人員由供養服務機構統一提供食宿、衣物、零用錢、基本照料、疾病治療及護理服務等;分散供養人員通過社會化發放的方式，領取基本生活標準部分救助金。
全額資助參加城鄉居民基本醫療保險的個人繳費部分。醫療費用按照基本醫療保險、大病保險和醫療救助等醫療保障制度規定支付後仍有不足的，由救助供養經費予以支持。
特困人員死亡後，享受政府基本殯葬減免待遇，包括遺體接運(含抬屍、消毒)、存放(含冷藏)、火化、骨灰存放等4項基本服務。其喪葬事宜，集中供養的由供養服務機構辦理，分散供養的由鄉鎮人民政府(街道辦事處)委託村(居)委員會或者其親屬辦理。按照供養人員生前願望、遺產情況和親屬意願等條件，可選擇安葬到公益性公墓(骨灰堂)或經營性公墓的公益墓地。
對符合規定標準的住房困難的分散供養特困人員，採取適當方式給予住房救助。對在學前教育階段就讀普惠性幼稚園和在義務教育階段就學的特困人員，給予教育救助;對在高中教育(含中等職業教育)、普通高等教育階段就學的特困人員，根據實際情況給予適當教育救助。
支持、引導社會工作服務機構和專業社會工作者為特困人員提供困難幫扶、社會融入、心理疏導、社會康復、權益維護等專業服務，積極構建物質資金幫扶與心理社會支持相結合、基本照料服務與專業化個性化服務相配套的供養模式。
(五)科學制定救助供養標準。
特困人員救助供養標準包括基本生活標準和照料護理標準。各地要按照“分類定標、差異服務”的思路，根據特困人員基本生活需求和照料護理需求合理確定。基本生活標準應當滿足特困人員基本生活所需，照料護理標準應當按照差異化服務原則，依據特困人員生活自理能力和服務需求分類制定。具體救助供養標準由各市綜合考慮地區、城鄉差異等因素確定、公布，並根據當地經濟社會發展水平和物價變化情況適時調整。
集中供養的特困人員，其供養金按救助供養標準撥付給集中供養服務機構;委託機構供養的，由鄉鎮人民政府(街道辦事處)與受委託機構協商，並報縣級人民政府民政部門批准，按照協定確定的收費標準，將供養金撥付給購買服務機構。
分散供養的特困人員，其供養金的基本生活標準部分發放給其個人，供養金的照料護理標準部分可由縣級人民政府民政部門或鄉鎮人民政府(街道辦事處)統籌使用，按照委託照料服務協定，發放給受委託的單位、個人或購買服務，用於向供養人員提供日常照料或生病護理服務。
縣級人民政府民政部門要規範委託服務行為，明確協定中服務項目、費用標準、責任履行、責任追究等內容;要指導鄉鎮人民政府(街道辦事處)與受託方簽訂照料服務協定，並加強對協定履行情況的監督，督促協定約定服務事項落實到位。
(六)規範辦理程式。
縣級人民政府民政部門、鄉鎮人民政府(街道辦事處)和村(居)民委員會要嚴格申請、受理審核、審批、終止等程式，做到程式完備、操作規範、檔案資料齊備。
1.申請程式。申請特困人員救助供養，由本人向戶籍所在地的鄉鎮人民政府(街道辦事處)提出書面申請，按規定提交相關材料，書面說明勞動能力、生活來源以及贍養、撫養、扶養情況，授權核查其收入、財產狀況。本人申請有困難的，可以委託村(居)民委員會或者他人代為提出申請。對無民事行為能力等無法自主申請的，鄉鎮人民政府(街道辦事處)以及村(居)民委員會應當主動幫助其申請。
2.受理審核。鄉鎮人民政府(街道辦事處)收到申請人救助供養申請後，對申請材料齊全、符合規定的，應當受理;申請材料不齊全的，應當一次性告知申請人需要補充的全部內容，逾期不告知，視為受理;對明顯不符合條件或不屬於本行政機關職權範圍的，不予受理並說明理由。
鄉鎮人民政府(街道辦事處)受理申請人申請後，應當通過多種方式，對申請人的收入狀況、財產狀況以及其他證明材料等進行調查核實，對申請人的生活自理能力進行評定，於20個工作日內提出初審意見。對初審符合條件的，在申請人所在村(社區)公示，公示期不少於7日，無異議的，報縣級人民政府民政部門審批;對初審不符合條件的，書面通知申請人並說明理由。申請人及有關單位、組織或者個人應當配合調查，如實提供有關情況。
3.審批程式。縣級人民政府民政部門負責特困人員救助供養的審批，應當全面審查鄉鎮人民政府(街道辦事處)上報的調查材料和審核意見，並隨機抽查核實，於20個工作日內作出審批決定並明確照料護理標準等級。對符合條件予以批准的申請，在申請人所在村(社區)公布;對不符合條件不予批准的，應當書面向申請人說明理由。
4.終止程式。特困人員不再符合救助供養條件、死亡、自願申請停止救助供養的，村(居)民委員會或者供養服務機構應當於15日內告知鄉鎮人民政府(街道辦事處)，由鄉鎮人民政府(街道辦事處)審核並在15日內報縣級人民政府民政部門核准後，終止其救助供養資格並予以公示。終止救助供養後，符合最低生活保障或其他社會救助條件的，要及時納入相應救助範圍，確保其基本生活。
(七)提升供養服務機構管理服務水平。
各地要進一步明確政府設立的敬老院、福利院等供養服務機構的功能定位，強化為特困人員服務、滿足特困人員集中供養需求的職責和義務，積極推動農村供養服務機構依法辦理法人登記，建立健全內部管理、安全管理和服務管理等各項制度，為特困人員提供日常生活照料、送醫治療等基本救助供養服務。要加快推進農村特困人員供養服務機構建設改造和設施達標，重點加強對現有機構的改建、擴建和設施改造，使無障礙設施改造、應急呼叫系統設定以及消防設備、安全監控系統等符合生活不能自理特困人員照料護理要求，不斷提高機構托底保障能力。經衛生計生部門批准，有條件的供養服務機構可設立醫務室或護理站。要不斷充實供養服務機構工作人員隊伍，加強護理型服務人員配備，合理配備使用專業社會工作者。各地可按照護理照料服務人員與自理、部分喪失和全部喪失生活自理能力的人員分別不低於1∶10、1∶6、1∶3的比例配備工作人員。要通過“引進來”“送出去”、加強崗位培訓等方式，吸引更多的專業人才投身特困人員供養服務，多渠道提升供養服務機構工作人員業務能力和專業技能，不斷提高供養服務機構管理服務水平。
各地要根據實際，在確保國有資產不流失、供養水平不降低、服務水平有提高的情況下，因地制宜、積極穩妥地推進特困人員供養機構社會化改革。對於適宜改革的供養機構，要逐步通過公建民營、民辦公助、購買服務、政府和社會資本合作(PPP)等方式，進行社會化改革。各地要積極引入專業化、高水平的社會力量參與供養機構管理服務工作，利用其規範、專業、優質的管理服務模式和先進理念，有效改進當前公辦供養機構存在的問題。
三、保障措施
(一)加強組織領導。各地要將特困人員救助供養工作列入政府重要議事日程，將供養服務機構建設納入經濟社會發展總體規劃，切實加強組織領導，強化其托底保障功能，進一步完善工作協調機制，切實擔負起資金投入、工作條件保障和監督檢查責任。要建立健全政府領導、民政牽頭、部門配合、社會參與的工作機制，加強協調配合，形成工作合力。各級民政部門要切實履行主管部門職責，發揮好統籌協調作用，重點加強特困人員救助供養工作日常管理、能力建設，推動相關標準體系完善和信息化建設，提升管理服務水平；加強對特困人員救助供養等社會救助工作的績效評價，定期將結果送黨委組織部門，作為對政府領導班子和有關領導幹部綜合考核評價的重要參考；加快健全完善特困人員救助供養工作管理體制，確保上下對口、高效聯動。發展改革部門要將特困人員救助供養納入相關專項規劃，支持供養服務設施建設。財政部門要做好相關資金保障工作。教育、公安、人力資源社會保障、住房城鄉建設、農業、文化、衛生計生、殘聯等相關部門和單位，要按照各自職責分工，積極配合民政部門做好特困人員救助供養相關工作。鄉鎮人民政府(街道辦事處)負責特困人員救助供養的申請受理、審核和供養管理服務等具體工作。村(居)民委員會協助鄉鎮人民政府(街道辦事處)做好特困人員的主動發現、調查核實、民主評議、公示以及分散救助供養對象日常生活照料等工作。
(二)強化資金保障。縣級以上人民政府要按照屬地管理原則將特困人員救助供養所需資金、政府設立的供養服務機構運轉費用等列入財政預算，強化資金保障。要規範資金籌集、使用和管理，確保特困人員供養資金、機構運轉費用落實到位。省財政重點向特困人員救助供養任務重、財政困難、工作成效突出的地區傾斜。縣級以上人民政府可通過爭取社會慈善、捐贈等方式，支持特困人員供養服務機構改善條件、完善配套設施。有集體經營收入的村(居)民委員會，可從中安排資金用於特困人員照料護理等救助供養工作。
(三)做好制度銜接。各地要統籌做好特困人員救助供養制度與城鄉居民基本養老保險、基本醫療保障、最低生活保障、孤兒基本生活保障、社會福利等制度的有效銜接。符合相關條件的特困人員，可同時享受城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險等社會保險和高齡津貼等社會福利待遇。納入特困人員救助供養範圍的，不再適用最低生活保障政策。納入孤兒基本生活保障範圍的，不再適用特困人員救助供養政策。納入特困人員救助供養範圍的殘疾人，不再享受困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼。
(四)加強監督管理。各級人民政府及相關部門要將特困人員救助供養制度落實情況作為督查督辦的重點內容，定期組織開展專項檢查。縣級以上人民政府民政、財政部門和審計機關應當加強對供養資金使用情況的監督管理，嚴肅查處擠占、挪用、虛報、冒領等違紀違法行為。縣級以上民政部門要依法公開特困人員救助供養的申請條件、辦理流程、供養標準、資金使用、救助供養對象變動等情況，接受社會監督。省民政廳、省財政廳要加快建立社會救助工作績效評價機制，適時開展特困人員救助供養工作績效評價和專項檢查，加強目標考核，合理運用評價結果，推動工作落實。
(五)引導社會參與。縣級以上人民政府及民政部門要積極建立社會力量參與特困人員救助供養工作的機制和渠道，為社會力量參與特困人員救助供養工作提供便利條件。鼓勵民眾團體、公益慈善類社會組織、社會工作服務機構和企事業單位、志願者等社會力量參與特困人員救助供養工作。加大政府購買服務和項目支持力度，落實各項財政補貼、稅收優惠和收費減免等政策，引導、激勵公益慈善組織、社會工作服務機構以及其他社會力量舉辦的養老、醫療等服務機構，開展豐富多彩的關愛特困人員活動，為特困人員提供專業化、個性化服務。
(六)加強宣傳培訓。各地、各有關部門要充分利用廣播、電視、報刊、網路等媒體和城鄉社區公共服務信息平台、信息宣傳欄、公示欄，採用民眾喜聞樂見的形式，做好特困人員救助供養工作的政策宣傳，不斷提高政策普及性和社會知曉度。要堅持正確的輿論導向，大力宣傳社會救助工作成效和關心關愛特困人員的先進人物、先進群體和典型事例，凝聚人心，匯聚力量，積極營造全社會關愛特困人員、支持社會救助的良好氛圍。各地要認真組織開展業務培訓，使各級社會救助工作人員、供養服務機構管理服務人員全面準確掌握政策、吃透精神、領會要求，切實將特困人員救助供養政策落到實處。
省民政廳、省財政廳要加強對本實施意見執行情況的監督檢查，重大情況及時向省政府報告。省政府將適時組織專項督查。
山東省人民政府
2016年10月25日
意見解讀
10月26日，省政府印發了《山東省人民政府關於貫徹落實國發〔2016〕14號檔案進一步健全特困人員救助供養制度的實施意見》（魯政發〔2016〕26號，以下簡稱《實施意見》）。《實施意見》出台對於完善我省特困人員救助供養制度具有重要意義。
一、《實施意見》出台背景
特困人員救助供養是我國一項傳統的社會救助制度。自上世紀50年代以來，為解決城鄉“三無”人員生存保障問題，國家和省分別建立起農村五保供養制度、城市“三無”人員救濟和福利院供養制度。2014年，國務院頒布施行《社會救助暫行辦法》，將農村五保供養和城市“三無”人員救助制度統一為特困人員供養制度。同年，我省頒布的《山東省社會救助辦法》，也將特困人員救助供養列為8項基本社會救助制度的一項內容。2016年2月，國務院出台《關於進一步健全特困人員救助供養制度的意見》，對特困人員救助供養制度進行了具體闡釋和細化，對於打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會和促進公平正義、維護社會穩定具有十分重要的意義。2016年10月，省政府出台《實施意見》，在國家檔案的基礎上，結合我省實際，提出具體工作任務，進一步完善了我省特困救助供養制度體系，切實維護特困人員的基本生活權益。
二、《實施意見》主要內容
《實施意見》包括三個部分，對特困人員救助供養工作的總體要求、主要任務和保障措施都進行了明確闡述。《實施意見》主要提出明確特困人員對象範圍、建立精準識別機制、落實救助供養形式、明確救助供養內容、科學制定救助供養標準、規範辦理程式、提升供養服務機構管理服務水平等七大任務。《實施意見》還明確了加強組織領導、強化資金保障、做好制度銜接、加強監督管理、引導社會參與、加強宣傳培訓等六項保障措施。
三、特困救助供養制度主要變化
（一）在制度設計上，過去農村實行五保供養政策，城市“三無”人員納入低保政策進行保障。特困人員救助供養制度則把城鄉人員統籌到一個制度下。
（二）在對象認定上，符合“三無”的老年人、殘疾人、未滿16周歲的未成年人，都可以納入特困人員救助供養的範圍，做到應救盡救、應養盡養。區別於過去和其他社會救助制度認定過程，特困人員在認定後，還要對其生活自理能力進行評估，劃分等級。
（三）在供養標準制定上，過去按照分散供養和集中供養分別制定供養標準，《實施意見》將供養標準劃分為基本生活標準和照料護理標準，基本生活標準滿足特困人員基本生活所需，照料護理標準按照差異化原則，根據特困人員自理能力和服務需求分類制定。
（四）在供養方式上，鼓勵具備生活自理能力的特困人員在家分散供養，並規定對分散供養的除提供基本生活物質保障外，還要委託親友、村委會、供養機構、社會組織等為其提供日常看護、住院陪護等服務；對完全或部分喪失自理能力的特困人員，優先提供集中供養服務，按照便於管理的原則，就近安排到相應的供養服務機構。
（五）特困救助供養與其他政策銜接，按照《實施意見》要求，符合相關條件的特困人員，可同時享受普惠性政策待遇，如城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險等社會保險和高齡津貼等。對於相同性質的社會救助政策不再重複享受，納入特困人員救助供養範圍的，不再適用最低生活保障政策。納入孤兒基本生活保障範圍的，不再適用特困人員救助供養政策。納入特困人員救助供養範圍的殘疾人，不再享受困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼。
四、《實施意見》主要亮點
《實施意見》在國發〔2016〕14號文的基礎上，結合我省實際，對以下內容作了進一步明確、細化和創新：
（一）擴大繼續享受特困人員救助供養的範圍和內容。特困人員中的未成年人，滿16周歲後仍在接受普通高等教育的，可繼續享受特困人員供養待遇。將教育救助向前延伸，對在學前教育階段就讀普惠性幼稚園的特困人員，給予教育救助。
（二）全面開展摸底排查建檔。對現有農村五保對象、城市“三無”人員，以及其他符合救助供養條件的困難民眾開展一次全面摸底排查。對已納入救助供養範圍的人員進行重新甄別，對摸底排查出的符合條件人員及時納入救助供養範圍。以縣級為單位，按照“一人一檔案”的要求，全面建立特困人員分類管理檔案，專人管理。
（三）明確救助供養金使用方式。集中供養的特困人員，其供養金按救助供養標準撥付給供養服務機構；分散供養的特困人員，其供養金的基本生活標準部分發放給其個人，供養金的照料護理標準部分可由縣級民政部門或鄉鎮（街道辦事處）統籌使用，用於向供養人員提供日常照料或生病護理服務。
（四）提出自理能力評估標準。參照有關標準，運用是否具備自主吃飯、穿衣、上下床、如廁、室內行走、洗澡能力等6項指標評估特困人員生活自理能力。對開展老年人能力評估的地區，評定為“能力完好”的可認定為具備生活自理能力；評定為“輕度失能”、“中度失能”的可認定為部分喪失生活自理能力；評定為“重度失能”的，可認定為完全喪失生活自理能力。
（五）明確特困人員救助供養辦理程式。對申請、受理審核、審批、終止等程式中所需材料、辦理時限、受理單位等作出明確規定，確保程式完備、操作規範、檔案資料齊備。
（六）明確供養服務機構護理照料人員與特困人員比例。根據實地調研和借鑑外省先進經驗，提出各地可按照護理照料服務人員與自理、部分喪失和全部喪失生活自理能力的人員分別不低於1:10、1:6、1:3的比例配備工作人員。
