檔案通知
關於印發《國家重點生態功能保護區規劃綱要》的通知
環發〔2007〕165號
各省、自治區、直轄市環境保護局（廳），新疆生產建設兵團環境保護局：
加強生態功能保護區建設是促進我國重要生態功能區經濟、社會和環境協調發展的有效途徑，是維護我國流域、區域生態安全的具體措施，是有效管理限制開發主體功能區的重要手段。依據國務院《全國生態環境保護綱要》、《關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》和《關於編制全國主體功能區規劃的意見》有關精神，我局編制了《國家重點生態功能保護區規劃綱要》。現印發給你們，請參照執行。
二○○七年十月三十一日
正文
國家重點生態功能保護區規劃綱要
國家環境保護總局2007 年 10 月
前 言
生態功能保護區是指在涵養水源、保持水土、調蓄洪水、防風固沙、維繫生物多樣性等方面具有重要作用的重要生態功能區內，有選擇地劃定一定面積予以重點保護和限制開發建設的區域。建立生態功能保護區，保護區域重要生態功能，對於防止和減輕自然災害，協調流域及區域生態保護與經濟社會發展，保障國家和地方生態安全具有重要意義。國家重點生態功能保護區是指對保障國家生態安全具有重要意義，需要國家和地方共同保護和管理的生態功能保護區。
黨中央、國務院對重要生態功能區的保護工作十分重視。2000年國務院印發的《全國生態環境保護綱要》明確提出，要通過建立生態功能保護區，實施保護措施，防止生態環境的破壞和生態功能的退化。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》將重要生態功能區建設作為推進形成主體功能區，構建資源節約型、環境友好型社會的重要任務之一。《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》將保持“重點生態功能保護區、自然保護區等的生態功能基本穩定”作為我國環境保護的目標之一。
黨和國家領導人高度重視生態功能保護區建設工作，作出了一系列重要指示和批示。胡錦濤總書記在 2004 年中央人口資源環境工作座談會上強調：“做好生態功能區劃和生態保護規劃，加大重要生態功能保護區、自然保護區建設力度，提高保護質量”。2003 年 9 月，曾培炎副總理在聽取全國生態環境調查評估匯報時指出：“在目前條件下，要以生態功能保護區搶救性保護為重點”，“根據我國人口多、自然資源短缺的國情，加強重點生態功能保護區建設，是生態環境保護工作的重大突破和重要舉措”，“環保總局應抓緊有關規劃和項目的前期準備工作”。
根據黨中央、國務院對建立生態功能保護區的要求，我局組織編制了《國家重點生態功能保護區規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》根據我國生態功能重要性和生態敏感性評價結果，結合《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》和《國務院關於編制全國主體功能區規劃的意見》提出的限制開發區域有關要求，確定了我國重點生態功能保護區建設的主要目標和任務，以此來指導我國生態功能保護區的建設。根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》和《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》，生態功能保護區實行限制開發，在堅持保護優先、防治結合的前提下，合理選擇發展方向，發展特色優勢產業，防止各種不合理的開發建設活動導致生態功能的退化，從而減輕區域自然生態系統的壓力，保護和恢復區域生態功能，逐步恢復生態平衡。
一、我國重要生態功能區保護面臨的形勢和機遇
重要生態功能區的保護事關我國生態安全，是我國生態保護的重要內容。重要生態功能區的保護工作既存在嚴峻挑戰，同時也面臨重大機遇。
（一）重要生態功能區生態惡化趨勢尚未扭轉
我國重要生態功能區生態破壞嚴重，部分區域生態功能整體退化甚至喪失，嚴重威脅國家和區域的生態安全。突出表現在：大江大河源頭區生態功能退化，水源涵養功能下降，對下游地區的生態安全帶來威脅；北方重要防風固沙區植被破壞和綠洲萎縮，沙塵暴威脅嚴重；江河、湖泊濕地萎縮，生態系統退化，洪水調蓄功能下降；部分地區水土流失加劇，威脅區域可持續發展；近岸海域生態系統遭到破壞，重要漁業水域生產能力衰退；部分重要物種資源集中分布區自然生境退化加劇，生物多樣性維繫功能衰退。我國重要生態功能區生態惡化的主要原因有：經濟發展與生態保護之間的矛盾突出，落後的生產生活方式是造成區域生態功能破壞；條塊式的管理方式阻礙了重要生態功能區的整體性保護；監管能力薄弱，執法不嚴，管理不力，致使許多生態環境破壞的現象屢禁不止，加劇了生態環境的退化。
（二）生態功能保護區建設面臨重大機遇
建立生態功能保護區是保護我國重要生態功能區的主要措施。目前，我國存在加快生態功能保護區建設的有利條件。在國際上，“綜合生態系統管理”方法在越來越受到重視，“生態功能”整體性和綜合性保護的理念逐步得到社會各屆的承認和支持。以建立生態功能保護區的方式保護重要生態功能區得到相關部門的一致認可。我國正在開展主體功能區劃規劃的編制，其中限制開發區將為生態功能保護區的建設提供保障。
二、指導思想、原則及目標
（一）指導思想及原則
1、 指導思想
以科學發展觀為指導，以保障國家和區域生態安全為出發點，以維護並改善區域重要生態功能為目標，以調整產業結構為主段，統籌人與自然和諧發展，把生態保護和建設與地方社會經濟發展、民眾生活水平提高有機結合起來，統一規劃，優先保護，限制開發，嚴格監管，促進我國重要生態功能區經濟、社會和環境的協調發展。
2、 基本原則
（1）統籌規劃，分步實施
生態功能保護區建設是一個長期的系統工程，應統籌規劃，分步實施，在明確重點生態功能保護區建設布局的基礎上，分期分批開展，逐步推進，積極探索生態功能保護區建設多樣化模式，建立符合我國國情的生態功能保護區格局體系。
（2）高度重視，精心組織
各級環保部門要將重點生態功能保護區的規劃編制、相關配套政策的制定和研究、管理技術規範研究作為生態環境保護的重要內容。並通過與相關部門的協調和銜接，力爭將生態功能保護區的建設納入當地經濟社會發展規劃。
（3）保護優先，限制開發
生態功能保護區屬於限制開發區，應堅持保護優先、限制開發、點狀發展的原則，因地制宜地制定生態功能保護區的財政、產業、投資、人口和績效考核等社會經濟政策，強化生態環境保護執法監督，加強生態功能保護和恢復，引導資源環境可承載的特色產業發展，限制損害主導生態功能的產業擴張，走生態經濟型的發展道路。
（4）避免重複，互為補充
生態功能保護區屬於限制開發區，自然保護區、世界文化自然遺產、風景名勝區、森林公園等各類特別保護區域屬於禁止開發區，生態功能保護區建設要考慮兩者之間的協調與補充。在空間範圍上，生態功能保護區不包含自然保護區、世界文化自然遺產、風景名勝區、森林公園、地質公園等特別保護區域；在建設內容上，避免重複，互相補充；在管理機制上，各類特別保護區域的隸屬關係和管理方式不變。
（二）主要目標
以《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確的國家限制開發區為重點，合理布局國家重點生態功能保護區，建設一批水源涵養、水土保持、防風固沙、洪水調蓄、生物多樣性維護生態功能保護區，形成較完善的生態功能保護區建設體系，建立較完備的生態功能保護區相關政策、法規、標準和技術規範體系，使我國重要生態功能區的生態惡化趨勢得到遏制，主要生態功能得到有效恢復和完善，限制開發區有關政策得到有效落實。
三、主要任務
重點生態功能保護區屬於限制開發區，要在保護優先的前提下，合理選擇發展方向，發展特色優勢產業，加強生態環境保護和修復，加大生態環境監管力度，保護和恢復區域生態功能。
（一）合理引導產業發展
充分利用生態功能保護區的資源優勢，合理選擇發展方向，調整區域產業結構，發展有益於區域主導生態功能發揮的資源環境可承載的特色產業，限制不符合主導生態功能保護需要的產業發展，鼓勵使用清潔能源。
1、限制損害區域生態功能的產業擴張。根據生態功能保護區的資源稟賦、環境容量，合理確定區域產業發展方向，限制高污染、高能耗、高物耗產業的發展。要依法淘汰嚴重污染環境、嚴重破壞區域生態、嚴重浪費資源能源的產業，要依法關閉破壞資源、污染環境和損害生態系統功能的企業。
2、發展資源環境可承載的特色產業。依據資源稟賦的差異，積極發展生態農業、生態林業、生態旅遊業；在中藥材資源豐富的地區，建設藥材基地，推動生物資源的開發；在畜牧業為主的區域，建立穩定、優質、高產的人工飼草基地，推行舍飼圈養；在重要防風固沙區，合理髮展沙產業；在蓄滯洪區，發展避洪經濟；在海洋生態功能保護區，發展海洋生態養殖、生態旅遊等海洋生態產業。
3、推廣清潔能源。積極推廣沼氣、風能、小水電、太陽能、地熱能及其他清潔能源，解決農村能源需求，減少對自然生態系統的破壞。
（二）保護和恢復生態功能
遵循先急後緩、突出重點，保護優先、積極治理，因地制宜、因害設防的原則，結合已實施或規劃實施的生態治理工程，加大區域自然生態系統的保護和恢復力度，恢復和維護區域生態功能。
1、提高水源涵養能力。在水源涵養生態功能保護區內，結合已有的生態保護和建設重大工程，加強森林、草地和濕地的管護和恢復，嚴格監管礦產、水資源開發，嚴肅查處毀林、毀草、破壞濕地等行為，合理開發水電，提高區域水源涵養生態功能。
2、恢復水土保持功能。在水土保持生態功能保護區內，實施水土流失的預防監督和水土保持生態修復工程，加強小流域綜合治理，營造水土保持林，禁止毀林開荒、燒山開荒和陡坡地開墾，合理開發自然資源，保護和恢復自然生態系統，增強區域水土保持能力。
3、增強防風固沙功能。在防風固沙生態功能保護區內，積極實施防沙治沙等生態治理工程，嚴禁過度放牧、樵採、開荒，合理利用水資源，保障生態用水，提高區域生態系統防沙固沙的能力。
4、 提高調洪蓄洪能力。在洪水調蓄生態功能保護區內，嚴禁圍墾湖泊、濕地，積極實施退田還湖還濕工程，禁止在蓄滯洪區建設與行洪泄洪無關的工程設施，鞏固平垸行洪、退田還濕的成果，增強區內調洪蓄洪能力。
5、增強生物多樣性維護能力。在生物多樣性維護生態功能保護區內，採取嚴格的保護措施，構建生態走廊，防止人為破壞，促進自然生態系統的恢復。對於生境遭受嚴重破壞的地區，採用生物措施和工程措施相結合的方式，積極恢復自然生境，建立野生動植物救護中心和繁育基地。禁止濫捕、亂采、亂獵等行為，加強外來入侵物種管理。
6、保護重要海洋生態功能。在海洋生態功能保護區內，合理開發利用海洋資源，禁止過度捕撈，保護海洋珍稀瀕危物種及其棲息地，防治海洋污染，開展海洋生態恢復，維護海洋生態系統的主要生態功能。
（三）強化生態環境監管
通過加強法律法規和監管能力建設，提高環境執法能力，避免邊建設、邊破壞；通過強化監測和科研，提高區內生態環境監測、預報、預警水平，及時準確掌握區內主導生態功能的動態變化情況，為生態功能保護區的建設和管理提供決策依據；通過強化宣傳教育，增強區內廣大民眾對區域生態功能重要性的認識，自覺維護區域和流域生態安全。
1、強化監督管理能力。健全完善相關法律法規，加大生態環境監察力度，抓緊制訂生態功能保護區法規，建立生態功能保護區監管協調機制，制定不同類型生態功能保護區管理辦法，發布禁止、限制發展的產業名錄。加強生態功能保護區環境執法能力，組織相關部門開展聯合執法檢查。
2、提高監測預警能力。開展生態功能保護區生態環境監測，制定生態環境質量評價與監測技術規範，建立生態功能保護區生態環境狀況評價的定期通報制度。充分利用相關部門的生態環境監測資料，實現生態功能保護區生態環境監測信息共享，並建立重點生態功能保護區生態環境監測網路和管理信息系統，為生態功能保護區的管理和決策提供科學依據。
3、增強宣傳教育能力。結合各地已有的生態環境保護宣教基地，在生態功能保護區內建立生態教育警示基地，提高公眾參與生態功能保護區建設的積極性。加強生態環境保護法規、知識和技術培訓，提高生態功能保護區管理人員和技術人員的專業知識和技術水平。
4、加強科研支撐能力。開展生態功能保護區建設與管理的理論和套用技術研究，揭示不同區域生態系統結構和生態服務功能作用機理及其演變規律。引導科研機構積極開展生態修復技術、生態監測技術等套用技術的研究。
四、保障措施
（一）加強部門協調，促進部門合作
生態功能保護區具有涉及面廣、政策性強、周期長等特點，需要各級政府各級部門通力合作，加強協調，建立綜合決策機制。各級環保部門要主動加強與其他相關部門的協調，充分溝通，推動建立相關部門共同參與的生態功能保護區建設和管理的協調機制，統籌考慮生態功能保護區的建設。各級環保部門應優先將生態保護和建設項目優先安排在生態功能保護區內，並積極與其他相關部門開展聯合執法檢查，嚴厲查處生態功能保護區內各種破壞生態環境、損害生態功能的行為。
（二）科學制定重點生態功能保護區實施規劃
各重點生態功能保護區的具體實施規劃是重點生態功能保護區建設的重要依據。省級環保部門應積極制定重點生態功能保護區的具體實施規劃，並報國家相關部門審批後實施。實施規劃要在充分考察、論證的基礎上，科學劃定生態功能保護區的具體範圍，明確生態功能保護區的主要建設任務、重點項目和投資需求。主要建設任務應根據區內主導生態功能保護的需要，並結合現有生態建設和保護工程進行確定，重點開展生態功能保護和恢復、產業引導以及監管能力建設等方面的工作。要積極爭取將實施規劃的主要內容納入各級政府國民經濟和社會發展規劃。
（三）建立多渠道的投資體系
要探索建立生態功能保護區建設的多元化投融資機制，充分發揮市場機製作用，吸引社會資金和國際資金的投入。要將生態功能保護區的運行費用納入地方財政。同時，應綜合運用經濟、行政和法律手段，研究制定有利於生態功能保護區建設的投融資、稅收等優惠政策，拓寬融資渠道，吸引各類社會資金和國際資金參與生態功能保護區建設。要開展生態環境補償機制的政策研究，在近期建設的重點生態功能保護區內開展生態環境補償試點，逐步建立和完善生態環境補償機制。
（四）加強對科學研究和技術創新的支持
生態功能保護區建設是一項複雜的系統工程，要依靠科技進步搞好生態功能保護區建設。要圍繞影響主導生態功能發揮的自然、社會和經濟因素，深入開展基礎理論和套用技術研究。積極篩選並推廣適宜不同類型生態功能保護區的保護和治理技術。要重視新技術、新成果的推廣，加快現有科技成果的轉化，努力減少資源消耗，控制環境污染，促進生態恢復。要加強資源綜合利用、生態重建與恢復等方面的科技攻關，為生態功能保護區的建設提供技術支撐。
（五）增強公眾參與意識，形成社區共管機制
生態功能保護區建設涉及各行各業，只有得到全社會的關心和支持，尤其是當地居民的廣泛參與，才能實現建設目標。要充分利用廣播、電視、報刊等媒體，廣泛深入地宣傳生態功能保護區建設的重要作用和意義，不斷提高全民的生態環境保護意識，增強全社會公眾參與的積極性。各級政府要通過與農、牧戶簽訂生態管護契約，建設環境優美鄉鎮、生態村等多種形式，建立良性互動的社區共管機制，提高當地居民參與生態功能保護區建設的積極性，使當地的經濟發展與生態功能保護區的建設融為一體。
