漢中市秦嶺生態環境保護總體規劃
序 言
秦嶺是我國南北氣候的分界線和重要的生態安全螢幕障，具有調節氣候、保持水土、涵養水源、維護生物多樣性等諸多功能。黨中央、國務院和省委、省政府高度重視秦嶺地區的生態環境保護工作。習近平總書記強調“秦嶺的自然生態美景，誰都不能破壞”。保護好秦嶺生態環境，是貫徹落實五大發展理念和“五位一體”總體布局的必然要求，也是建設陝西最美城市、促進秦嶺區域人與自然和諧發展的重大舉措，保護秦嶺功在當代，利在千秋。
為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和生態文明思想，認真落實習近平總書記關於秦嶺生態環境保護的重要批示精神，進一步明確我市秦嶺生態環境保護工作的總體要求、重點任務及政策措施，構建生態與經濟社會相協調、人與自然相和諧的發展新格局。根據《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十三五”規劃》、《陝西省主體功能區規劃》、《陝西省秦嶺生態環境保護總體規劃》、新修訂的《陝西省秦嶺生態環境保護條例》、《陝西省自然保護區管理條例》、《陝西省濕地保護條例》及相關法律法規，編制本規劃。我市巴山區域參照本規劃執行。
第一章 總 論
第一節 規劃區概況
一、規劃範圍
本規劃範圍，東、西、北分別以市界為界，南以秦嶺山體坡底為界，總面積1.51萬平方公里，涉及我市9個縣（區）、82個鎮及街道辦，約145萬人。（秦嶺涉及我市應為9縣區即不包括南鄭和鎮巴）
專欄1 秦嶺生態環境保護範圍（單位：萬人）
| 漢台區* | 宗營鎮（3.6）漢王鎮（1.8）武鄉鎮（3.3）河東店鎮（3.4） |
| 城固縣* | 原公鎮（4.5）老莊鎮（3.6）桔園鎮（4.2）雙溪鎮（0.76）小河鎮（0.77） |
| 洋縣* | 黃家營鎮（1.7）黃安鎮（2.3）謝村鎮（5.1）黃金峽鎮（0.9）洋州街道辦（8.3）馬暢鎮（2.1）戚氏街道辦（2.8）桑溪鎮（0.8）龍亭鎮（3.2）紙坊街道辦（2.7）金水鎮（1.5）槐樹關鎮（3.1）溢水鎮（1.3）八里關鎮（0.34）關帝鎮（0.7）茅坪鎮（0.6）華陽鎮（0.7） |
| 西鄉縣* | 茶鎮（1.3）白勉峽鎮（1.3）子午鎮（1.1） |
| 勉縣* | 定軍山鎮（4.4）新鋪鎮（2.8）勉陽街道辦（7.8）褒城鎮（1.3）老道寺鎮（4.1）周家山鎮（3.7）武侯鎮（2.2）茶店鎮（1.6）新街子鎮（2.7）同溝寺鎮（1.7）長溝河鎮（0.6）張家河鎮（0.6） |
| 寧強縣* | 廣坪鎮（0.93）青木川鎮（0.66）安樂河鎮（0.84）燕子砭鎮（2.51）陽平關鎮（2.89）太陽嶺鎮（0.68）巨亭鎮（1.14）大安鎮（4.3）代家壩鎮（2.49） |
| 略陽縣 | 興州街道辦（7.5）橫現河街道辦（0.7）接官亭鎮（1.3）馬蹄灣鎮（0.3）黑河鎮（1）郭鎮（1.3）五龍洞鎮（0.5）西淮壩鎮（0.4）白水江鎮（1）峽口驛鎮（1）徐家坪鎮（1.3）樂素河鎮（0.8）白雀寺鎮（1.1）兩河口鎮（0.5）仙台壩鎮（0.4）觀音寺鎮（0.4）金家河鎮（0.5） |
| 留壩縣 | 紫柏街道辦（0.99）馬道鎮（0.5）武關驛鎮（0.51）留侯鎮（0.29）江口鎮（0.91）玉皇廟鎮（0.48）火燒店鎮（0.33）青橋驛鎮（0.2） |
| 佛坪縣 | 袁家莊街道辦（1.07）長角壩鎮（0.28）西岔河鎮（0.4）大河壩鎮（0.61）石墩河鎮（0.19）陳家壩鎮（0.38）岳壩鎮（0.35） |
註：帶*的縣區為部分鄉鎮。
二、基本情況
——地理差異明顯。區內高山、丘陵、盆地均有分布，平均海拔在1300米以上，最高海拔3071米。山勢自南而北呈階梯狀上升，秦嶺峰巒起伏，水系豐富，山間廣布盆地壩子。屬於亞熱帶氣候，暖溫帶落葉闊葉林廣泛分布。
——生態功能重要。區內水能資源豐富，年均降水量約908毫米，多年平均水資源總量為146.25億立方米，擁有漢江、嘉陵江兩大水系，大小支流500餘條，全市地表徑流量217.6億立方米，地下水綜合補給量31.7億立方米，水量占全省三分之一，是國家南水北調中線工程水源涵養生態建設區和陝西省引漢濟渭工程唯一核心水源區；森林資源密布，森林覆蓋率達59.1%，植被覆蓋率56%，林地面積居全省第一、居西部第二；動物資源豐富，野生動物有280多種，大熊貓、朱䴉、金絲猴、羚牛、大鯢等42種動物列為國家和省級保護的珍稀動物，是許多古老和孑遺生物的避難所。
——自然資源富集。區域內文物保護單位和生態旅遊景區眾多。其中：國家重點文物保護單位14處，省級文物保護單位35處；國家自然保護區8處，省級自然保護區2處；國家森林公園3處，省級森林公園2處；國家水利風景區1處；國家濕地公園3處；省級風景名勝區6處。礦產資源富集，已發現礦產90種，探明儲量的60多種，具有中型以上規模的35種，鐵、錳、鎳、鈦、鋅、磷、蛇紋岩、大理石、石膏、石棉等礦產儲量分別位居全國全省前列。生物資源豐富，擁有藥用植物1300多種，居全國地（市）級第二，杜仲、天麻、附子、川芎、黃柏、元胡等種植面積和產量占全國產量的50%以上，是我國重要的“天然藥庫”和“中藥材之鄉”。
第二節 挑戰與機遇
一、主要挑戰
——水土流失比較嚴重。秦嶺地區山體滑坡、山洪土石流、洪澇災害時有發生，年水土流失量達0.2億噸。水生態環境相對失衡，涵養水源能力降低，河水暴漲暴落，徑流變化波動加大，水體總量減少，季節性河流增多，水資源可利用率下降。
——生物多樣性受到威脅。由於人類活動日益頻繁，天然林林分變差，野生動植物的生存環境惡化，生物多樣性的豐富程度受到直接威脅，一些林下植物無法正常生存，野生藥用植物數量減少，珍稀物種與大型獸類已較為罕見。
——生態修復任務艱巨。採礦引發的環境破壞時有發生，個別礦產開發企業未能及時回填復墾，礦區植被嚴重損毀。一些整頓關閉後的礦山環境責任主體缺失，生態修復投入多、難度大。河道濫采、偷采砂石整治難度大，水生生物繁殖、棲息地容易遭到破壞。
——經濟社會發展相對滯後。區內大多屬於秦巴山集中連片貧困地區，農業人口占總人口數的70%左右，人均GDP、人均地方財政收入和城鄉居民收入均低於全省平均水平；醫療、教育、文化、社保等基本公共服務水平較低，覆蓋城鎮鄉村的生活垃圾和污水處理體系尚不健全。
二、戰略機遇
——中央統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，大力建設生態文明，把綠色發展作為五大發展理念之一，特別是習近平總書記生態文明思想和關於秦嶺生態環境保護的重要批示，為加強秦嶺生態環境保護提供了根本遵循。
——中、省《主體功能區規劃》明確把秦嶺地區列為秦巴生物多樣性生態功能區，建立國家公園體制、完善生態環境監管、開展自然資源資產審計等制度，為加強秦嶺生態環境保護提供了重要依據。《陝西省秦嶺生態環境保護條例》等一系列法規政策的出台，省、市“十三五”規劃《綱要》都對保護秦嶺生態環境作出了明確部署，為加強秦嶺生態環境保護提供了有力保障。
——按照系統化思維，推進生態環境工程。不斷加強山水林田湖綜合治理，持續推進國土綠化、退耕還林等重大工程，大力發展綠色產業和循環經濟，實施生態移民搬遷工程，最佳化城鎮體系和產業布局等，為秦嶺生態環境保護提供了現實基礎。
——自然保護區建設全面推進，有效帶動了秦嶺生態環境保護。大熊貓國家公園建設加快，陝西略陽珍稀水生動物國家級自然保護區、褒河特有魚類國家級水產種質資源保護區、湑水河國家級水產種質資源保護區、陝西漢江西鄉段國家級水產種質資源保護區等四大水生生物資源保護區建設全面推進。
——“五城聯創”的全面展開和“三市”建設的全力推進，使全社會廣泛參與的環保工作機制不斷健全，各級黨委政府和廣大民眾環保意識不斷增強，為加強秦嶺生態環境保護提供了良好的外部環境、輿論支持和制度保證。
第三節 總體思路
一、指導思想
認真貫徹黨的十九大精神和習近平總書記新時代中國特色社會主義思想和生態文明思想，堅持節約優先、保護優先、修復優先的生態優先原則，以《陝西省秦嶺生態環境保護條例》為遵循，以《陝西省秦嶺生態環境保護總體規劃》為依據，以保護好秦嶺生態環境為目標，以系統治理山水林田湖為路徑，統籌推進植被保護、水資源保護、生物多樣性保護、開發建設生態環境保護等任務，加快形成秦嶺地區主體功能定位清晰、生態屏障堅強有力、人與自然和諧相處、經濟發展與民生改善共生共贏的發展新格局。
二、基本原則
——全面保護原則。始終把全面保護放在首要位置，像保護眼睛一樣保護秦嶺生態環境，像對待生命一樣對待秦嶺生態環境，尊重自然、順應自然、保護自然，嚴守生態紅線，實施最嚴格的保護措施，對各種開發建設活動實行強制性、全過程監管，對已造成的生態功能損傷加強生態治理與修復，有效防範生態環境風險。
——規劃引領原則。秦嶺地區開發建設活動應當遵循先規劃、後建設的原則，涉及秦嶺的各類區域規劃、專項規劃應當符合《條例》和本規劃的要求，並依法進行規劃環境影響評價，各類專項規劃之間應當相互銜接，逐步實行“多規合一”。
——綠色發展原則。統籌推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，正確處理人與自然關係，實現人與自然和諧共生、協調發展；按照綠色、循環、低碳要求發展產業，按照生態資源市場化、商品化理念保護生態，加快構建以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系。
——嚴格管理原則。科學確定不同區域的主體功能和管控要求，清晰劃分並夯實各方各級責任，健全格線化管理和常態化聯合執法機制，依法制止和懲處破壞秦嶺生態環境行為，用最嚴格制度最嚴密法制保護秦嶺生態環境，實現動態監管全覆蓋，違規行為零容忍。
——共同參與原則。充分發揮政府、企業、民間組織和個人等不同方面的積極性，政府要加大投入，強化監管，發揮主導作用，同時要注重發揮秦嶺地區廣大幹部民眾的主動性和創造性，共同維護美好家園。
三、主要目標
——到2020年，生態保護紅線全面劃定，礦區環境恢復治理與復墾、自然保護區、生態示範區建設進一步加強，生態修復全面開展，生物多樣性得到切實保護，區內空氣品質達到一、二級標準，地表水達到功能區划水質標準，漢江和嘉陵江出境斷面水質保持穩定達標。
——到2025年，秦嶺地區生態環境保護持續加強，水源涵養、水土保持、生物多樣性等生態功能大幅提升，國家生態安全螢幕障地位得到有效鞏固，公共服務能力、基礎設施建設、經濟社會發展水平大幅提高，區域可持續發展能力大幅提升，所有縣（區）全部建成生態示範縣（區），秦嶺地區成為生態環境與經濟社會相協調、人與自然和諧相處的全國生態文明示範區。
第二章 功能區劃
強化主體功能區在秦嶺保護中的基礎作用，根據秦嶺地區生態環境的垂直分異，同時考慮氣候的相似性、地貌單元的完整性、生態功能的一致性和生態問題的突出性，將秦嶺區域按照海拔高度及其他因素，劃分為禁止開發區、限制開發區和適度開發區。本規劃“開發”指的是大規模高強度的工業化城鎮化開發。
——禁止開發區。是依法設立的各級各類自然文化資源保護區域，以及其他禁止進行工業化城鎮化開發、需要特殊保護的重點生態功能區、水生生物資源保護區，這類區域對於保持秦嶺生態系統完整性、原真性至關重要。
——限制開發區。是秦嶺地區環境脆弱或生態功能重要，資源環境承載能力較低，不具備大規模工業化城鎮化開發條件的地區，也包括農產品主產區，這類區域對於維持秦嶺地區可持續發展能力，促進人與自然和諧相處十分關鍵。
——適度開發區。是人口聚集相對較多、已有一定經濟基礎、資源環境承載能力較強的地區，是秦嶺地區工業化城鎮化的主要聚集地。這類區域的開發是有限度的發展，實行嚴格保護下的適度開發。
第一節 禁止開發區
一、區域範圍
主要包括：自然保護區核心區和緩衝區、飲用水水源地的一級二級保護區；秦嶺山系主梁兩側各1000米以內、主要支脈兩側各500米以內或者海拔2600米以上區域；自然保護區實驗區中珍稀瀕危野生動物棲息地與其他重要生態功能區集中連片，需要整體性、系統性保護的區域。涉及洋縣活人坪梁頂，海拔3071米，其它較高的山峰有佛坪縣光頭山2838米、洋縣摩天嶺2603米、留壩紫柏山2610米、勉縣光頭山2606米。
二、功能定位
該區山高谷深，人類活動微弱，大部分屬於無人居住區。天然植被基本處於原始狀態，生態環境良好，生態系統比較單一，抗干擾能力差，具有較高的科研和景觀價值。對這一區域的定位是：秦嶺中高山針葉林灌叢生物多樣性生態功能區，秦嶺生態安全螢幕障核心區。
三、管制原則
嚴格控制人為因素對自然生態和文化自然遺產原真性、完整性的干擾，不得進行與保護、科學研究無關的活動，嚴禁濫捕亂采和踐踏破壞，禁止破壞天然林和自然遺蹟，嚴禁礦產開發。
四、重點任務
引導人口逐步有序轉移，實現污染物“零排放”。加強野生生物資源保護，保持野生動植物物種和種群平衡。維護森林、濕地等水源涵養生態系統。努力提高森林植被覆蓋率，加強水資源和生物多樣性保護，增強森林防火和病蟲害防治預警能力，控制和減少地質災害的發生。有序引導現有不符合自然保護區管理要求的建設項目退出。
第二節 限制開發區
一、區域範圍
除城鄉規劃區外，主要包括：自然保護區的實驗區、種質資源保護區、重要濕地、飲用水水源保護地准保護區；風景名勝區、森林公園、地質公園、國有天然林分布區以及重要水庫、湖泊；重點文物保護單位、自然文化遺存；禁止開發區以外，山體海拔1500米以上至2600米之間的區域。涉及除西鄉縣之外的秦嶺其它縣區。
二、功能定位
該區生物多樣性集中，原始森林和野生珍稀動植物資源豐富，是大熊貓、金絲猴、羚牛等重要物種的棲息地；雨量充沛，水系發達，是自然保護區、森林公園、風景名勝區等生態類保護區集中區，也是國家南水北調中線工程和引漢濟渭工程的核心水源涵養區；礦產、旅遊等資源豐富，自然生態環境容易遭受破壞。功能定位是：秦嶺中山針闊葉混交林水源涵養與生物多樣性生態功能區，秦嶺生態安全螢幕障關鍵區。
三、管制原則
嚴格控制人為因素對自然生態原真性、完整性的干擾，不得損害生態系統的穩定和完整性。要對各類開發活動進行嚴格管制，執行產業準入環境標準，不得進行房地產開發和對生態環境影響較大的工業項目，不得新建、擴建宗教活動場所，禁止在自然保護區、風景名勝區、森林公園、重要地質遺蹟保護區、重點文物保護區開展商業性勘察、礦產資源開發和與保護無關的生產建設活動，嚴禁毀林開荒、濫采、濫捕、濫伐等行為，減少面源污染，實現環境污染“零排放”。
四、重點任務
加強自然生態系統和重要物種棲息地保護，防止開發建設導致棲息環境改變，實現野生動植物的良性循環和永續利用。推進退耕還林、封山育林、天然林保護、濕地保護、長防林建設，防止水土流失，促進植被恢復，提高水源涵養功能，維護生物多樣性。
第三節 適度開發區
一、區域範圍
秦嶺範圍內除禁止開發區、限制開發區以外的區域，為適度開發區，涉及全市9個縣區。
二、功能定位
該區自然地理條件相對較好，資源、人口、產業相對集中，具有一定的發展空間。同時，植被破壞和水土流失現象較為嚴重，滑坡、土石流、山洪等災害時有發生，是自然生態環境最易遭受人類活動破壞的區域。生態功能定位是：秦嶺低山丘陵水源涵養與水土保持功能區，秦嶺生態安全螢幕障外延區。
三、管制原則
實行嚴格保護下的適度開發，按照“點狀開發、面上保護”的原則，因地制宜，在資源環境承載力相對較強的區域，劃定城鎮開發邊界和工業開發控制地帶，限制大規模工業化城鎮化，禁止無規劃的蔓延式擴張，嚴格執行環境影響評價制度，堅決杜絕有污染的工業項目進入，完善園區基礎設施，推進企業“退城入園”，嚴格控制和規範開山採石等露天採礦活動。
四、重點任務
按照城鎮總體規劃、土地利用規劃等相關規劃，完善城鄉給排水、公廁、道路、電網、污水垃圾處理、水源地保護等基礎設施建設。依法取得採礦許可證的礦產資源開發企業應當採用先進工藝技術和措施，提高資源綜合利用率，實現尾礦庫礦渣等廢棄物、污染物集中貯存處置和達標排放，儘快恢復和治理因開山採石、修建道路等引起的生態破壞和環境污染。在不損害生態功能的前提下，發展綠色經濟，實行清潔生產。發展生態農業、有機農業、無公害農業，提升種植業和畜禽養殖業的生產水平。25o以上的坡耕地（永久基本農田除外）按計畫實施退耕還林，加快小流域綜合治理、加強水土保持和地質災害防治，提高水源涵養能力。提升全域旅遊水平，大力發展以風景名勝區、自然遺蹟、森林公園為基礎的生態旅遊，農業生態觀光旅遊。
第四節 生態保護紅線
實行最嚴格的生態環境保護制度，充分考慮自然生態整體性和系統性，對秦嶺地區生態功能重要區域劃定生態保護紅線，實現一條紅線管控重要生態空間，確保秦嶺生態功能不降低、面積不減少、性質不改變，切實維護生態安全。
——統籌考慮自然生態整體性和系統性，將秦嶺海拔2600米以上區域、《國家主體功能區規劃》確定的秦巴生物多樣性生態功能區域、《陝西省主體功能區規劃》確定的秦嶺東段中低山水土保持區域，以及國家公園、自然保護區、森林公園的生態保育區和核心景觀區、風景名勝區的核心景區、地質公園的地質遺蹟保護區、世界自然遺產的核心區和緩衝區、濕地公園的濕地保育區和恢復重建區、飲用水水源地的一級保護區、水產種質資源保護區的核心區、國家一級公益林、重要濕地（河流交匯處或具有重要防洪蓄洪功能的濕地）、重要水庫（1000萬方設計庫容）納入秦嶺地區生態保護紅線。
——實行嚴格管控，生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理。將生態保護紅線落實到相關地塊，勘界定標，明確水源涵養、生物多樣性保護、水土保持等生態系統類型、主要生態功能。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途。生態保護紅線劃定後，只能增加、不能減少，因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等需要調整的，由省政府組織論證後報國家批准。
——嚴格落實各縣區黨委和政府主體責任，強化生態保護紅線剛性約束。
第三章 植被保護
以保護和恢復森林植被為核心，按照自然修復為主、人工修復相結合原則，實施天然林資源保護、長江防護林二期、退耕還林、水土保持等工程建設，採取封山育林、人工造林、飛播造林、退耕還林等措施，提高植被覆蓋率，修復自然生態環境功能。到2020年，森林保護面積達到70%以上，到2025年森林保護面積達到95%以上。森林面積穩步增長，質量穩步提高，構築以天然林保護為核心的綠色生態安全螢幕障。
第一節 封山育林
以保護植物的自然繁殖生長為主要手段，輔以人工手段，實施封山育林，加大管制力度，恢復自然生態系統。
——封山育林範圍重點包括：列入國家天保、長防、退耕、水保等重點生態工程範圍內的公益林，坡度在46°以上的有林地，秦嶺山系主梁兩側各1000米及其主要支脈兩側各500米以內的有林地，鬱閉度
