通知全文
國土資源部關於全面實行永久基本農田特殊保護的通知
各省、自治區、直轄市及副省級城市國土資源主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，中央軍委後勤保障部軍事設施建設局，國家海洋局、國家測繪地理信息局，中國地質調查局及部其他直屬單位，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局：
為貫徹落實黨的十九大精神,按照2018年中央1號檔案和《中共中央 國務院關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號，以下簡稱中央4號檔案）部署要求，加快構建數量、質量、生態“三位一體”耕地保護新格局，建立健全永久基本農田“劃、建、管、補、護”長效機制，全面落實特殊保護制度，現就有關事項通知如下：
一、總體要求
（一）重大意義。耕地是我國最為寶貴的資源，永久基本農田是耕地的精華，完成永久基本農田控制線劃定功在當前、利及長遠。全面實行永久基本農田特殊保護，是確保國家糧食安全，加快推進農業農村現代化的有力保障，是深化農業供給側結構性改革，促進經濟高質量發展的重要前提，是實施鄉村振興，促進生態文明建設的必然要求，是貫徹落實新發展理念的應有之義、應有之舉、應盡之責，對全面建成小康社會、建成社會主義現代化強國具有重大意義。
（二）指導思想。全面貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，堅持農業農村優先發展戰略，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，以守住永久基本農田控制線為目標，以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制為重點，鞏固劃定成果，完善保護措施，提高監管水平，逐步構建形成保護有力、建設有效、管理有序的永久基本農田特殊保護格局，築牢實現“兩個一百年”奮鬥目標和中華民族偉大復興中國夢的土地資源基礎。
（三）基本原則。堅持保護優先。永久基本農田的保護和管理適用法律中關於基本農田保護和管理的規定。牢固樹立山水林田湖草是一個生命共同體理念，實現永久基本農田保護與經濟社會發展、鄉村振興、生態系統保護相統籌。堅持從嚴管控。強化用途管制，加強永久基本農田對各類建設布局的約束和引導，建立健全占用和補劃永久基本農田踏勘論證制度，嚴格控制非農建設占用永久基本農田。堅持補建結合。落實質量興農戰略，加強農村土地綜合整治和高標準農田建設，建立和建設永久基本農田整備區，保障永久基本農田綜合生產能力。堅持權責一致。充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，強化永久基本農田保護主體責任，健全管控性、建設性和激勵性保護機制，完善監管考核制度，實現永久基本農田保護權責統一。
二、鞏固永久基本農田劃定成果
（四）守住永久基本農田控制線。已經劃定的永久基本農田特別是城市周邊永久基本農田不得隨意占用和調整。重大建設項目、生態建設、災毀等經國務院批准占用或依法認定減少永久基本農田的，按照中央4號檔案要求，在原縣域範圍內補劃永久基本農田。堅持“保護優先、布局最佳化、優進劣出、提升質量”的工作原則，堅持“制定方案、調查摸底、核實舉證、論證審核、覆核質檢”的工作程式，按照永久基本農田劃定有關要求，補劃數量和質量相當的永久基本農田。
（五）統籌永久基本農田保護與各類規劃銜接。協同推進生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作。按照中央4號檔案要求，將永久基本農田控制線劃定成果作為土地利用總體規劃的規定內容，在規劃批准前先行核定並上圖入庫、落地到戶。各地區各有關部門在編制城鄉建設、基礎設施、生態建設等相關規劃，推進多規合一過程中，在劃定生態保護紅線、城鎮開發邊界工作中，要與已劃定的永久基本農田控制線充分銜接，原則上不得突破永久基本農田邊界。位於國家自然保護區核心區內的永久基本農田，經論證確定可逐步退出，按照永久基本農田劃定規定原則上在該縣域內補劃。
三、加強永久基本農田建設
（六）開展永久基本農田整備區建設。永久基本農田整備區是指具有良好農田基礎設施，具備調整補充為永久基本農田條件的耕地集中分布區域。各省（區、市）國土資源主管部門要在劃定永久基本農田控制線基礎上，結合當地實際，組織開展零星分散耕地的整合歸併、提質改造等工作，整治後形成的集中連片、質量提升的耕地，經驗收評估合格後，劃入永久基本農田整備區。建成高標準農田的，優先納入永久基本農田整備區，用於補充占用或減少的永久基本農田。各縣（市、區）永久基本農田整備區規模原則上不低於永久基本農田保護目標任務的1%，具體比例由當地國土資源主管部門確定。
（七）加強永久基本農田質量建設。根據全國高標準農田建設總體規劃和全國土地整治規劃安排，整合各類涉農資金，吸引社會資本投入，優先在永久基本農田保護區和整備區開展高標準農田建設，推動土地整治工程技術創新和套用，逐步將已劃定的永久基本農田全部建成高標準農田，有效穩定永久基本農田規模布局，提升耕地質量，改善生態環境。全面推行建設占用永久基本農田耕作層土壤剝離再利用，剝離的表土優先用於新增耕地、劣質地或永久基本農田整備區的土壤改良，拓寬永久基本農田建設性保護途徑。
四、強化永久基本農田管理
（八）從嚴管控非農建設占用永久基本農田。永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途，不得多預留一定比例永久基本農田為建設占用留有空間，嚴禁通過擅自調整縣鄉土地利用總體規劃規避占用永久基本農田的審批，嚴禁未經審批違法違規占用。按有關要求，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，在可行性研究階段，省級國土資源主管部門負責組織對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行論證，報國土資源部進行用地預審；農用地轉用和土地徵收依法依規報國務院批准。
（九）堅決防止永久基本農田“非農化”。永久基本農田必須堅持農地農用，禁止任何單位和個人在永久基本農田保護區範圍內建窯、建房、建墳、挖沙、採石、採礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞永久基本農田的活動；禁止任何單位和個人破壞永久基本農田耕作層；禁止任何單位和個人閒置、荒蕪永久基本農田；禁止以設施農用地為名違規占用永久基本農田建設休閒旅遊、倉儲廠房等設施；對利用永久基本農田進行農業結構調整的要合理引導，不得對耕作層造成破壞。臨時用地和設施農用地原則上不得占用永久基本農田，重大建設項目施工和地質勘查臨時用地選址確實難以避讓永久基本農田的，直接服務於規模化糧食生產的糧食晾曬、糧食烘乾、糧食和農資臨時存放、大型農機具臨時存放等用地確實無法避讓永久基本農田的，在不破壞永久基本農田耕作層、不修建永久性建（構）築物的前提下，經省級國土資源主管部門組織論證確需占用且土地復墾方案符合有關規定後，可在規定時間內臨時占用永久基本農田，原則上不超過兩年，到期後必須及時復墾並恢復原狀。
五、量質並重做好永久基本農田補劃
（十）明確永久基本農田補劃要求。重大建設項目、生態建設、災毀等占用或減少永久基本農田的，按照“數量不減、質量不降、布局穩定”的要求開展補劃，按照法定程式和要求相應修改土地利用總體規劃。補劃的永久基本農田必須是坡度小於25度的耕地，原則上與現有永久基本農田集中連片，補劃數量、質量與占用或減少的永久基本農田相當。占用或減少城市周邊永久基本農田的，原則上在城市周邊範圍內補劃，經實地踏勘論證確實難以在城市周邊補劃的，按照空間由近及遠、質量由高到低的要求進行補劃。省（區、市）國土資源主管部門要及時組織做好永久基本農田保護責任落實、標誌更新和表冊完善等工作。
（十一）做好永久基本農田補劃論證。占用或減少永久基本農田的，地方國土資源主管部門根據《基本農田劃定技術規程》（TD/T 1032-2011），組織做好永久基本農田補劃工作，省級國土資源主管部門組織實地踏勘論證並出具論證意見。踏勘論證應對建設占用、生態建設或災毀等占用或減少的永久基本農田和擬補劃耕地的基本情況進行實地勘察，核實空間位置、數量、質量、地類等信息，建設占用的，要對選址選線方案比選和節約集約用地等情況提出意見。省級國土資源主管部門對占用和補劃永久基本農田的真實性和準確性負責。永久基本農田補劃實地踏勘、論證和說明等要點詳見附屬檔案。
六、健全永久基本農田保護機制
（十二）強化永久基本農田保護考核機制。按照《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》（國辦發〔2018〕2號）要求，落實地方各級政府保護耕地的主體責任，永久基本農田保護情況作為省級政府耕地保護責任目標考核、糧食安全省長責任制考核、領導幹部自然資源資產離任審計的重要內容。永久基本農田特殊保護落實情況與安排年度土地利用計畫、土地整治工作專項資金相掛鈎。對永久基本農田全天候監測、保護情況考核中發現突出問題的，及時公開通報，要求限期整改，整改期間暫停所在省份相關市、縣農用地轉用和土地徵收申請受理與審查。
（十三）完善永久基本農田保護補償機制。省級國土資源主管部門要會同相關部門，認真總結地方經驗，積極推進中央和地方各類涉農資金整合，按照“誰保護、誰受益”的原則，探索實行耕地保護激勵性補償和跨區域資源性補償。鼓勵有條件的地區建立耕地保護基金，與整合有關涉農補貼政策、完善糧食主產區利益補償機制相銜接，與生態補償機制相聯動，對承擔永久基本農田保護任務的農村集體經濟組織和農戶給予獎補。
（十四）構建永久基本農田動態監管機制。永久基本農田劃定成果作為土地利用總體規劃的重要內容，納入國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平台，作為土地審批、衛片執法、土地督察的重要依據。建立永久基本農田監測監管系統，完善永久基本農田資料庫更新機制，省級國土資源主管部門負責組織將本地區永久基本農田保護信息變化情況，通過監測監管系統匯交到部，並對接建設用地審批系統，及時更新批准的永久基本農田占用、補劃信息。結合土地督察、全天候遙感監測、土地衛片執法檢查等，對永久基本農田數量和質量變化情況進行全程跟蹤，實現永久基本農田全面動態管理。
七、保障措施
（十五）加強組織領導。劃好守住永久基本農田是地方各級政府的法定責任。各省（區、市）國土資源主管部門要根據通知要求，結合實際情況，制定具體實施辦法。各級國土資源主管部門要在地方政府領導下，增強大局意識和責任意識，層層落實保護責任目標，全面貫徹執行永久基本農田特殊保護政策，做到任務明確、責任落實、措施有力、獎懲並舉，不斷開創永久基本農田保護新局面。
（十六）加強督促檢查。縣級以上國土資源主管部門要強化土地執法監察，及時發現、制止和嚴肅查處違法亂占耕地特別是永久基本農田的行為，對違法違規占用永久基本農田建窯、建房、建墳、挖砂、採石、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞永久基本農田，毀壞種植條件的，要及時責令限期改正或治理，恢復原種植條件，並按有關法律法規進行處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任；對破壞或擅自改變永久基本農田保護區標誌的，要及時責令限期恢復原狀。各派駐地方的國家土地督察機構要加強對永久基本農田特殊保護落實情況的監督檢查，對督察發現的違法違規問題，及時向地方政府提出整改意見，並督促問題整改。對整改不力的，按規定追究相關責任人責任。
（十七）加強總結宣傳。各省（區、市）國土資源主管部門要認真總結推廣基層永久基本農田特殊保護的成功經驗和做法，強化輿論宣傳和社會監督，主動加強永久基本農田特殊保護政策解讀，及時回應社會關切，引導全社會樹立保護永久基本農田的意識，營造自覺主動保護永久基本農田的良好氛圍。
本檔案自下發之日起執行，有效期5年。
內容解讀
總體要求
全面實行永久基本農田特殊保護意義重大。新時代我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，但人多地少、人均耕地資源少、耕地後備資源不足的基本國情沒有改變。耕地是我國最為寶貴的資源，永久基本農田是最優質、最精華、生產能力最好的耕地，劃定並守住永久基本農田控制線功在當前、利及長遠，是確保國家糧食安全，加快推進農業農村現代化的有力保障，是深化農業供給側結構性改革，促進經濟高質量發展的重要基礎，是實施鄉村振興，促進生態文明建設的必然要求，是貫徹落實新發展理念的應有之義、應有之舉、應盡之責，對全面建成小康社會、建成社會主義現代化國家具有重大意義。
準確把握全面實行永久基本農田特殊保護總體要求，要全面貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，堅持農業農村優先發展戰略，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，以守住永久基本農田控制線為目標，以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制為重點，鞏固劃定成果，完善保護措施，提高監管水平。到2020年，全國永久基本農田保護面積不少於15.46億畝，基本形成保護有力、建設有效、管理有序的永久基本農田特殊保護格局，築牢實現“兩個一百年”奮鬥目標和中華民族偉大復興中國夢的土地資源基礎。
基本原則
要做到四個“堅持”。一是堅持保護優先。適應經濟發展新常態和加快生態文明體制改革要求，牢固樹立山水林田湖草是一個生命共同體理念，實現永久基本農田保護與經濟社會發展、鄉村振興、生態系統保護相統籌。二是堅持從嚴管控。強化用途管制，加強永久基本農田對各類建設布局的約束和引導，嚴格控制非農建設占用永久基本農田。三是堅持補建結合。落實質量興農戰略，加強土地綜合整治和高標準農田建設，提升永久基本農田綜合生產能力，建立健全占用和補劃永久基本農田踏勘論證制度，建設永久基本農田整備區。四是堅持權責一致。充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，強化永久基本農田保護主體責任，健全管控性、建設性和激勵性保護政策，完善監管考核制度，實現永久基本農田保護權責相統一。
鞏固成果
主要做到兩個方面。一方面，要守住永久基本農田控制線。已經劃定的永久基本農田特別是城市周邊永久基本農田原則上不得隨意調整和占用。重大建設項目建設、生態建設等經國務院批准占用或調整永久基本農田的，以縣（市）為單位按照永久基本農田劃定的有關要求，補充調整相當數量和質量的永久基本農田。
另一方面，統籌永久基本農田保護與各類規劃銜接。協同推進生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作。各地區各有關部門在編制城鄉建設、基礎設施、生態建設等相關規劃，推進“多規合一”過程中，劃定生態保護紅線、城鎮開發邊界工作中，要與已經劃定的永久基本農田控制線充分銜接，原則上不得突破永久基本農田邊界。
推進方式
推進永久基本農田建設，要結合實施鄉村振興戰略和區域協調發展戰略，以建設促保護。
一方面，要開展永久基本農田整備區建設。各省（區、市）國土資源主管部門要在劃定永久基本農田控制線基礎上，結合當地實際，組織開展零星分散耕地的整合歸併、提質改造等工作，經整治後形成的集中連片、質量更優的耕地，經驗收評估合格後，優先納入永久基本農田整備區，作為調整完善或占用永久基本農田的補劃基礎。各縣（市、區）永久基本農田整備區規模原則上不低於永久基本農田保護目標任務的1%，具體比例由市、縣國土資源主管部門確定。
另一方面，要加強永久基本農田質量建設。整合各類涉農資金，吸引社會資本投入，優先在永久基本農田保護區和整備區開展土地綜合整治、高標準農田建設，推動土地整治工程技術創新和套用，逐步將已劃定的永久基本農田全部建成高標準農田。全面推行建設占用永久基本農田耕作層剝離再利用。
管理方式
首先，要從嚴管控非農建設占用永久基本農田。永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途，不得多預留一定比例永久基本農田為建設占用留有空間，嚴禁通過擅自調整縣鄉土地利用總體規劃規避占用永久基本農田的審批，嚴禁未經審批違法違規占用。按有關要求，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，在可行性研究階段，省級國土資源主管部門負責組織對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行論證，報國土資源部進行用地預審;農用地轉用和土地徵收依法依規報國務院批准。
其次，要堅決防止永久基本農田“非農化”。永久基本農田必須堅持農地農用，禁止任何單位和個人在永久基本農田保護區範圍內建窯、建房、建墳、挖沙、採石、採礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞永久基本農田的活動；禁止任何單位和個人占用永久基本農田植樹造林；禁止任何單位和個人閒置、撂荒永久基本農田；禁止以設施農用地為名占用永久基本農田，建設休閒旅遊、倉儲廠房等設施；合理引導利用永久基本農田進行農業結構調整，不得對耕作層造成破壞。
補劃方法
做好永久基本農田補劃，首先要明確永久基本農田補劃要求。重大建設項目占用或因依法認定的災毀等原因減少永久基本農田的，按照“數量不減、質量不降、布局穩定”的要求開展補劃，補劃的永久基本農田必須是耕地，原則上要求與現有永久基本農田集中連片，補劃數量、質量與占用或減少的永久基本農田相當，占用或減少城市周邊範圍內的，原則上在城市周邊範圍內補劃。
其次，要做好永久基本農田補劃方案編制論證。按照中央4號檔案要求，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，依法認定的災毀等原因減少永久基本農田的，由地方國土資源主管部門，根據《基本農田劃定技術規程》（TD/T 1032-2011），組織編制《永久基本農田補劃方案》，由省級國土資源主管部門組織實地踏勘論證並出具論證意見。
機制措施
建立健全永久基本農田保護機制，要強化永久基本農田對各類建設布局的約束和引導，嚴格落實保護責任，建立健全考核、補償、監管的長效機制。
一是強化永久基本農田保護考核機制。落實地方各級政府保護耕地的主體責任，將永久基本農田保護情況作為省級政府耕地保護責任目標考核、糧食安全省長責任制考核、領導幹部自然資源資產離任審計的重要內容，將永久基本農田特殊保護落實情況與安排年度土地利用計畫、土地整治工作專項資金相掛鈎。對永久基本農田保護情況考核中發現突出問題的，及時公開通報，要求限期整改，整改期間暫停所在省份相關市、縣農用地轉用和土地徵收申請受理與審查。
二是完善永久基本農田保護補償機制。總結地方經驗，積極推進中央和地方各類涉農資金整合，按照誰保護、誰受益的原則，探索耕地保護激勵性補償和跨區域資源性補償。鼓勵有條件的地區建立耕地保護基金，與整合有關涉農補貼政策、完善糧食主產區利益補償機制相銜接，與生態補償機制相聯動，對承擔永久基本農田保護任務的農村集體經濟組織和農戶給予獎補。
三是構建永久基本農田動態監管機制。永久基本農田劃定成果納入國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平台，作為土地審批、衛片執法、土地督察的重要依據。建立永久基本農田監測監管系統，完善永久基本農田資料庫更新機制。結合土地督察、全天候遙感監測、土地衛片執法檢查等對永久基本農田數量和質量變化情況進行全程跟蹤，實現永久基本農田全面動態管理。
組織措施
要加強組織領導。各級國土資源主管部門要在地方政府領導下，增強大局意識和責任意識，全面貫徹執行永久基本農田特殊保護政策，積極探索符合地方實際的保護措施，推動永久基本農田保護新局面。
要加強督促檢查。各省（區、市）國土資源主管部門要根據通知要求，結合實際情況，抓緊制定具體實施辦法，強化土地執法監察，及時發現、制止和查處違法亂占耕地特別是永久基本農田的行為。各派駐地方的國家土地督察機構要加強對永久基本農田占用補劃情況的監督檢查，對督察發現的違法違規問題，及時向地方政府提出整改意見，並督促問題整改到位。
要加強總結宣傳。各省（區、市）國土資源主管部門要認真總結推廣基層永久基本農田特殊保護的成功經驗和做法，強化輿論宣傳和社會監督，主動加強永久基本農田特殊保護政策解讀，及時回應社會關切，引導全社會樹立保護永久基本農田的意識，營造自覺主動保護永久基本農田的良好氛圍。
