政策全文
國務院關於進一步做好防範和處置非法集資工作的意見
國發〔2015〕59號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，在處置非法集資部際聯席會議（以下簡稱部際聯席會議）成員單位和地方人民政府的共同努力下，防範和處置非法集資工作取得積極進展。但是，當前非法集資形勢嚴峻，案件高發頻發，涉案領域增多，作案方式花樣翻新，部分地區案件集中暴露，並有擴散蔓延趨勢。按照黨中央、國務院決策部署，為有效遏制非法集資高發蔓延勢頭，加大防範和處置工作力度，切實保護人民民眾合法權益，防範系統性區域性金融風險，現提出以下意見：
一、充分認識當前形勢下做好防範和處置非法集資工作的重要性和緊迫性
長期以來，我國經濟社會保持較快發展，資金需求旺盛，融資難、融資貴問題比較突出，民間投資渠道狹窄的現實困難和非法集資高額回報的巨大誘惑交織共存。當前，經濟下行壓力較大，企業生產經營困難增多，各類不規範民間融資介入較深的行業領域風險集中暴露，非法集資問題日益凸顯。一些案件由於參與民眾多、財產損失大，頻繁引發群體性事件，甚至導致極端過激事件發生，影響社會穩定。
防範和處置非法集資是一項長期、複雜、艱巨的系統性工程。各地區、各有關部門要高度重視，從保持經濟平穩發展和維護社會和諧穩定的大局出發，加大防範和處置力度，建立和完善長效機制，堅決守住不發生系統性區域性金融風險底線。
二、總體要求
（一）指導思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，主動適應經濟發展新常態，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，進一步健全責任明確、上下聯動、齊抓共管、配合有力的工作格局，加大防範預警、案件處置、宣傳教育等工作力度，開正門、堵邪路，逐步建立防打結合、打早打小、綜合施策、標本兼治的綜合治理長效機制。
（二）基本原則。
一是防打結合，打早打小。既要解決好浮出水面的問題，講求策略方法，依法、有序、穩妥處置風險；更要做好防範預警，儘可能使非法集資不發生、少發生，一旦發生要打早打小，在苗頭時期、涉眾範圍較小時解決問題。
二是突出重點，依法打擊。抓住非法集資重點領域、重點區域、重大案件，依法持續嚴厲打擊，最大限度追贓挽損，強化跨區域、跨部門協作配合，防範好處置風險的風險，有效維護社會穩定。
三是疏堵結合，標本兼治。進一步深化金融改革，大力發展普惠金融，提升金融服務水平。完善民間融資制度，合理引導和規範民間金融發展。
四是齊抓共管，形成合力。地方各級人民政府牽頭，統籌指揮；中央層面，部際聯席會議頂層推動、協調督導，各部門協同配合，加強監督管理。強化宣傳教育，積極引導和發動廣大民眾參與到防範和處置非法集資工作中來。
（三）主要目標。非法集資高發勢頭得到遏制，存量風險及時化解，增量風險逐步減少，大案要案依法、穩妥處置。非法集資監測到位、預警及時、防範得力，一旦發現苗頭要及早引導、規範、處置。政策法規進一步完善，處置非法集資工作納入法治化軌道。廣大人民民眾相關法律意識和風險意識顯著提高，買者自負、風險自擔的意識氛圍逐步形成。金融服務水平進一步提高，投融資體系進一步完善，非法集資生存土壤逐步消除。
三、落實責任，強化機制
（四）省級人民政府是防範和處置非法集資的第一責任人。省級人民政府對本行政區域防範和處置非法集資工作負總責，要切實擔負起第一責任人的責任。地方各級人民政府要有效落實屬地管理職責，充分發揮資源統籌調動、靠近基層一線優勢，做好本行政區域內風險排查、監測預警、案件查處、善後處置、宣傳教育和維護穩定等工作，確保本行政區域防範和處置非法集資工作組織到位、體系完善、機制健全、保障有力。建立目標責任制，將防範和處置非法集資工作納入領導班子和領導幹部綜合考核評價內容，明確責任，表彰獎勵先進，對工作失職、瀆職行為嚴肅追究責任。進一步規範約束地方各級領導幹部參與民間經濟金融活動。
（五）落實部門監督管理職責。各行業主管、監管部門要將防控本行業領域非法集資作為履行監督管理職責的重要內容，加強日常監管。按照監管與市場準入、行業管理掛鈎原則，確保所有行業領域非法集資監管防範不留真空。對需要經過市場準入許可的行業領域，由準入監管部門負責本行業領域非法集資的防範、監測和預警工作；對無需市場準入許可，但有明確主管部門指導、規範和促進的行業領域，由主管部門牽頭負責本行業領域非法集資的防範、監測和預警工作；對沒有明確主管、監管部門的行業領域，由地方各級人民政府組織協調相關部門，充分利用現有市場監管手段，強化綜合監管，防範非法集資風險。
（六）完善組織協調機制。進一步完善中央和地方防範和處置非法集資工作機制。中央層面，充分發揮部際聯席會議作用，銀監會作為牽頭單位要進一步強化部門聯動，加強頂層推動，加大督促指導力度，增強工作合力。地方各級人民政府要建立健全防範和處置非法集資工作領導小組工作機制，由政府分管領導擔任組長，明確專門機構和專職人員，落實職責分工，最佳化工作程式，強化制度約束，提升工作質效。
四、以防為主，及時化解
（七）全面加強監測預警。各地區要建立立體化、社會化、信息化的監測預警體系，充分發揮格線化管理和基層民眾自治的經驗和優勢，群防群治，貼近一線開展預警防範工作。創新工作方法，充分利用網際網路、大數據等技術手段加強對非法集資的監測預警。部際聯席會議要積極整合各地區、各有關部門信息資源，推動實現工商市場主體公示信息、人民銀行徵信信息、公安打擊違法犯罪信息、法院立案判決執行信息等相關信息的依法互通共享，進一步發揮好全國統一的信用信息共享交換平台作用，加強風險研判，及時預警提示。
（八）強化事中事後監管。行業主管、監管部門要加強對所主管、監管機構和業務的風險排查和行政執法，做到早發現、早預防、早處置。對一般工商企業，各地區要綜合運用信用分類監管、定向抽查檢查、信息公示、風險警示約談、市場準入限制等手段，加強市場監督管理，加強部門間信息共享和對失信主體的聯合懲戒，探索建立多部門聯動綜合執法機制，提升執法效果。對非法集資主體（包括法人、實際控制人、代理人、中間人等）建立經營異常名錄和信用記錄，並納入全國統一的信用信息共享交換平台。充分發揮行業協會作用，加強行業自律管理，促進市場主體自我約束、誠信經營。
（九）發揮金融機構監測防控作用。加強金融機構內部管理，確保分支機構和員工不參與非法集資。加強金融機構對社會公眾的宣傳教育，在營業場所醒目位置張貼警示標識。金融機構在嚴格執行大額可疑資金報告制度基礎上，對各類賬戶交易中具有分散轉入集中轉出、定期批量小額轉出等特徵的涉嫌非法集資資金異動進行分析識別，並將有關情況及時提供給地方各級防範和處置非法集資工作領導小組辦公室。人民銀行、銀監會、證監會、保監會、外匯局要指導和督促金融機構做好對涉嫌非法集資可疑資金的監測工作，建立問責制度。
（十）發動民眾防範預警。充分調動廣大民眾積極性，探索建立民眾自動自發、廣泛參與的防範預警機制。加快建立非法集資舉報獎勵制度，強化正面激勵，加大獎勵力度，鼓勵廣大民眾積極參與，並做好保密、人身安全保護等工作。部際聯席會議研究制訂舉報獎勵辦法，地方各級人民政府組織實施。
五、依法打擊，穩妥處置
（十一）防控重點領域、重點區域風險。各地區、各有關部門要堅決依法懲處非法集資違法犯罪活動，密切關注投資理財、非融資性擔保、P2P網路借貸等新的高發重點領域，以及投資公司、農民專業合作社、民辦教育機構、養老機構等新的風險點，加強風險監控。案件高發地區要把防範和處置非法集資工作放在突出重要位置，遏制案件高發態勢，消化存量風險，最大限度追贓挽損，維護金融和社會秩序穩定。公安機關要積極統籌調配力量，抓住重點環節，會同有關部門綜合採取措施，及時發現並快速、全面、深入偵辦案件，提高打擊效能。有關部門要全力配合，依法開展涉案資產查封、資金賬戶查詢和凍結等必要的協助工作。
（十二）依法妥善處置跨省案件。堅持統一指揮協調、統一辦案要求、統一資產處置、分別偵查訴訟、分別落實維穩的工作原則。牽頭省份要積極主動落實牽頭責任，依法合規、公平公正地制定統一處置方案，加強與其他涉案地區的溝通協調，定期通報工作進展情況。協辦省份要大力支持配合，切實履行協作義務。強化全局觀念，加強系統內的指揮、指導和監督，完善內部制約激勵機制，切實推動、保障依法辦案，防止遺漏犯罪事實；加強溝通、協商及跨區域、跨部門協作，共同解決辦案難題，提高案件查處效率。
（十三）堅持分類施策，維護社會穩定。綜合運用經濟、行政、法律等措施，講究執法策略、方式、尺度和時機，依法合理制定涉案資產的處置政策和方案，分類處置非法集資問題，防止矛盾激化，努力實現執法效果與經濟效果、社會效果相統一。落實維穩屬地責任，暢通民眾訴求反映渠道，及時回應民眾訴求，積極導入法治軌道，嚴格依法處置案件，切實有效維護社會穩定。
六、廣泛宣傳，加強教育
（十四）建立上下聯動的宣傳教育工作機制。建立部際聯席會議統一規劃，宣傳主管部門協調推動，行業主管、監管部門指導落實，相關部門積極參與，各省（區、市）全面落實，中央和地方上下聯動的宣傳教育工作機制。
（十五）加大頂層引領和推動力度。中央層面要加強頂層設計，制定防範和處置非法集資宣傳總體規劃，推動全國範圍內宣傳教育工作。部際聯席會議要組織協調中央媒體大力開展宣傳教育，加強輿論引導。行業主管、監管部門要根據行業領域風險特點，制定防範和處置非法集資法律政策宣傳方案，有針對性地開展本行業領域宣傳教育活動。
（十六）深入推進地方強化宣傳教育工作。地方各級人民政府要建立健全常態化的宣傳教育工作機制，貼近基層、貼近民眾、貼近生活，推動防範和處置非法集資宣傳教育活動進機關、進工廠、進學校、進家庭、進社區、進村屯，實現宣傳教育廣覆蓋，引導廣大民眾對非法集資不參與、能識別、敢揭發。充分運用電視、廣播、報刊、網路、電信、公共運輸設施等各類媒介或載體，以法律政策解讀、典型案件剖析、投資風險教育等方式，提高宣傳教育的廣泛性、針對性、有效性。加強廣告監測和檢查，強化媒體自律責任，封堵涉嫌非法集資的資訊信息，淨化社會輿論環境。
七、完善法規，健全制度
（十七）進一步健全完善處置非法集資相關法律法規。梳理非法集資有關法律規定適用中存在的問題，對罪名適用、量刑標準、刑民交叉、涉案財物處置等問題進行重點研究，推動制定和完善相關法律法規及司法解釋。建立健全非法集資刑事訴訟涉案財物保管移送、審前返還、先行處置、違法所得追繳、執行等制度程式。修訂《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，研究地方各級人民政府與司法機關在案件查處和善後處置階段的職責劃分，完善非法集資案件處置依據。
（十八）加快民間融資和金融新業態法規制度建設。儘快出台非存款類放貸組織條例，規範民間融資市場主體，拓寬合法融資渠道。儘快出台P2P網路借貸、股權眾籌融資等監管規則，促進網際網路金融規範發展。深入研究規範投資理財、非融資性擔保等民間投融資中介機構的政策措施，及時出台與商事制度改革相配套的有關政策。
（十九）完善工作制度和程式。建立健全跨區域案件執法爭議處理機制，完善不同區域間跨執法部門、法務部門查處工作的銜接配合程式。建立健全防範和處置非法集資信息共享、風險排查、事件處置、協調辦案、責任追究、激勵約束等制度，修訂完善處置非法集資工作操作流程。探索在防範和處置有關環節引進法律、審計、評估等中介服務。
八、深化改革，疏堵並舉
（二十）加大金融服務實體經濟力度。進一步落實國務院決策部署，研究制定新舉措，不斷提升金融服務實體經濟的質量和水平。不斷完善金融市場體系，推動健全多層次資本市場體系，鼓勵、規範和引導民間資本進入金融服務領域，大力發展普惠金融，增加對中小微企業有效資金供給，加大對經濟社會發展薄弱環節的支持力度。
（二十一）規範民間投融資發展。鼓勵和引導民間投融資健康發展，大幅放寬民間投資市場準入，拓寬民間投融資渠道。完善民間借貸日常信息監測機制，引導民間借貸利率合理化。推進完善社會信用體系，逐步建立完善全國統一、公開、透明的信用信息共享交換平台，營造誠實守信的金融生態環境。
九、夯實基礎，強化保障
（二十二）加強基礎支持工作。在當前非法集資高發多發形勢下，要進一步做好防範和處置非法集資的人員、經費等保障工作。各級人民政府要合理保障防範和處置非法集資工作相關經費，並納入同級政府預算。
各地區、各有關部門要認真落實本意見提出的各項任務，結合本地區、本部門實際，研究制定具體工作方案，採取切實有力措施。部際聯席會議要督促檢查本意見落實情況，重大情況及時向國務院報告。
國務院
2015年10月19日
（本文有刪減）
內容解讀
國務院日前公布《關於進一步做好防範和處置非法集資工作的意見》（國發〔2015〕59號），提出做好防範和處置非法集資工作是保持經濟平穩發展和維護社會和諧穩定大局的重要保障，要求各地區、各有關部門高度重視，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，加大防範和處置力度，建立和完善長效機制，切實保護人民民眾合法權益，守住不發生系統性區域性金融風險底線。
《意見》強調，省級人民政府對本行政區域防範和處置非法集資工作負總責，要有效落實屬地管理職責，充分發揮資源統籌調動、靠近基層一線優勢，做好本行政區域內風險排查、監測預警、案件查處、善後處置、宣傳教育和維護穩定等工作。各行業主管、監管部門要有效落實防控本行業領域非法集資的監督管理職責，按照監管與市場準入、行業管理掛鈎原則，確保所有行業領域非法集資監管防範不留真空。金融機構要加強內部管理，充分發揮監測防控作用。要進一步完善中央和地方防範和處置非法集資工作機制，中央層面充分發揮處置非法集資部際聯席會議作用，加強頂層推動，增強工作合力。地方層面明確專門機構和專職人員，落實職責分工，最佳化工作程式，提升工作質效。
《意見》指出，防範和處置非法集資要防打結合、突出重點、標本兼治、齊抓共管。一要以防為主，及時化解。全面加強監測預警，創新工作方法，加強風險研判，強化事中事後監管，發動民眾防範預警。二要依法打擊，穩妥處置。有效防控重點領域、重點區域風險，綜合運用經濟、行政、法律等措施，嚴格依法處置案件，切實有效維護社會穩定。三要廣泛宣傳，加強教育。建立上下聯動的宣傳教育工作機制，加大宣傳教育工作力度，提高宣傳教育的廣泛性、針對性、有效性，顯著增強人民民眾的法律意識和風險意識，強化媒體自律責任，淨化社會輿論環境。四要健全制度，疏堵並舉。進一步完善相關法規制度和工作程式，完善金融市場體系，規範民間投融資發展，強化工作保障。
