國務院關於自然保護區建設和管理工作情況的報告

國務院關於自然保護區建設和管理工作情況的報告是國務院於2016年06月30日發布，自2016年06月30日起施行的法律法規。

——2016年6月30日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議上
環境保護部部長陳吉寧
全國人民代表大會常務委員會：
受國務院委託，現就自然保護區建設和管理工作情況報告如下，請審議。
一、自然保護區基本情況
自然保護區是生物多樣性保護的核心區域，是推進生態文明、建設美麗中國的重要載體，在涵養水源、保持土壤、防風固沙、調節氣候和保護珍稀特有物種資源、典型生態系統及珍貴自然遺蹟等方面具有重要作用。自1956年建立第一處自然保護區以來，我國已基本形成類型比較齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護區體系。
（一）自然保護區網路。我國自然保護區分為國家級和地方級（含省、市、縣三級）。截至目前，全國已建立2740處自然保護區，總面積147萬平方公里，其中陸域面積142萬平方公里，約占我國陸地國土面積的14.8%。國家級自然保護區446處，總面積97萬平方公里；地方級自然保護區2294處，總面積50萬平方公里。其中，廣東鼎湖山等33處自然保護區加入聯合國“人與生物圈”保護區網路，吉林向海等46處自然保護區列入國際重要濕地名錄，福建武夷山等35處自然保護區同時劃入世界自然遺產保護範圍；有200多處自然保護區被列為生態文明和環境科普方面的教育基地。
（二）法律法規體系。環境保護法、森林法、草原法、海洋環境保護法和野生動物保護法等10多部相關法律明確要求對自然保護區進行保護。國務院1994年頒布自然保護區條例，建立了環保部門綜合管理與林業、農業、國土資源、水利、海洋等行業管理相結合的管理體制，明確分級分區等管理制度。有關部門先後發布《地質遺蹟保護管理規定》、《國家級自然保護區監督檢查辦法》等規章。全國有24個省（區、市）發布自然保護區管理地方法規，有200多處自然保護區制定了專門管理規章。
（三）主要保護對象。包括自然生態系統、野生生物和自然遺蹟3個類別。全國超過90%的陸地自然生態系統都建有代表性的自然保護區，89%的國家重點保護野生動植物種類以及大多數重要自然遺蹟在自然保護區內得到保護，部分珍稀瀕危物種野外種群逐步恢復。大熊貓野外種群數量達到1800多隻，受威脅等級由瀕危降為易危；東北虎、東北豹、亞洲象、朱䴉等物種數量明顯增加；麋鹿曾經野外滅絕，通過建立自然保護區重新引入，種群數量穩步上升，成為國際生物多樣性保護成功典範。青海三江源等自然保護區的建立，對保護“中華水塔”發揮了重要作用。
（四）管護能力。目前，全國各級各類自然保護區專職管理人員總計4.5萬人，其中專業技術人員1.3萬人。國家級自然保護區均已建立相應管理機構，多數已建成管護站點等基礎設施。自然保護區管理經費由所在地縣級以上地方人民政府負責安排，中央財政對國家級自然保護區給予適當補助。以自然保護區為平台，認真履行《生物多樣性公約》等生態保護國際公約，與聯合國環境規劃署等國際組織以及歐盟、俄羅斯等地區和國家開展交流合作。
二、自然保護區建設和管理的主要做法
“十二五”時期特別是黨的十八大以來，黨中央、國務院把生態文明建設和環境保護擺上更加重要的戰略位置，對自然保護區建設和管理提出更加嚴格的要求，各地區和有關部門積極採取有力措施加以推進。
（一）加強執法監管。為深入落實黨中央、國務院領導同志重要批示精神，有關部門對陝西秦嶺山麓生態屏障違規建別墅、青海木里煤田超采破壞植被、新疆卡拉麥里保護區“縮水”給煤礦讓路等嚴重破壞自然保護區生態環境事件開展專項核查，嚴肅查處典型違法違規活動，推動地方健全自然保護區調整管理規定，建立綜合執法長效機制，加快生態環境綜合整治。環境保護部等10部門印發《關於進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》，通過開展系列專項檢查，堅決查處涉及自然保護區的各類違法建設活動。其中，林業局開展“綠劍行動”，對30處存在問題的林業自然保護區進行重點督辦；農業部、海洋局分別對水生生物和海洋自然保護區進行專項監督檢查；國土資源部對自然保護區內礦產資源開發活動進行調查和清理；交通運輸部、環境保護部核查發現長江沿線265個無證碼頭位於自然保護區內，對有關地方政府提出了整改要求。環境保護部把國家級自然保護區作為重點，全面開展人類活動衛星遙感監測和實地核查，對發現問題及時通報地方政府和相關部門，督促認真整改；通過開展規劃環評和項目環評，加強準入審查，避讓自然保護區，否決一批對自然保護區影響較大的建設項目，最佳化一批項目的建設內容。環境保護部等部門還對甘肅祁連山等6處國家級自然保護區所在地政府、省級行業主管部門及自然保護區管理局進行公開約談，遏制了無序開發建設活動對自然保護區的破壞。各地區對轄區內自然保護區開展執法檢查，重點檢查和整治採礦探礦、旅遊開發等活動，對140處國家級自然保護區核心區和緩衝區內的違法違規活動進行了整頓。
（二）推進制度建設。針對開發與保護矛盾、隨意調整自然保護區範圍和功能區劃等問題，國務院先後印發《關於做好自然保護區管理有關工作的通知》、《國家級自然保護區調整管理規定》，對自然保護區規劃、調整、管理等作出明確規定。環境保護部建立衛星遙感監測機制，完善國家級自然保護區建立和調整評審以及涉及自然保護區建設項目環評等制度。農業部建立了省級以上水生生物自然保護區定期考核制度。海洋局建立了國家級海洋自然保護區定期監督檢查制度。有關部門累計發布30多項自然保護區相關技術規範和標準。黑龍江等11個省份建立地方級自然保護區調整管理制度。浙江等7個省份建立省級以上自然保護區定期檢查制度。
（三）開展調查評估。環境保護部等7部門從機構設定與人員配備、資源本底調查與監測等10個方面，先後組織對300多處國家級自然保護區開展管理評估。環境保護部、中科院聯合開展的全國生態環境十年（2000—2010年）變化調查與評估結果顯示，我國國家級自然保護區生態系統格局保持基本穩定，84%的國家級自然保護區生態環境狀況有所改善或保持穩定，區內森林、草地質量明顯提高。
（四）最佳化空間布局。“十二五”期間，國務院批准建立109處國家級自然保護區，增加面積近4萬平方公里，重點最佳化了東北虎、大熊貓、金絲猴等保護網路，強化了黑葉猴、元寶山冷杉等珍稀瀕危物種分布區以及江河源頭等重點區域保護。對33處國家級自然保護區的範圍和功能區划進行調整，主要調入重要生態區域，調出建制鎮或城市主城區等人口密集區，提高自然保護區範圍和區劃的系統性和科學性。有關方面將142處國家級和省級自然保護區內的水域劃為水功能一級區。
（五）加快生態修復。有關部門將自然保護區作為重點支持區域，實施野生動植物保護與自然保護區建設、天然林保護、退耕還林還草等生態保護工程和草原生態保護獎補、生態保護補償等政策，遏制生態退化趨勢，促進自然保護區內生態恢復。建立並實施礦山環境治理和生態恢復責任機制，防範礦產資源開發對自然保護區的破壞。加強水量調度管理，保障扎龍、查乾湖等自然保護區生態需水。“十二五”期間，發展改革委、財政部共安排117億元，支持國家級自然保護區開展管護能力建設、實施濕地保護恢復工程等；財政部、環境保護部實施良好湖泊生態環境保護專項，其中涉及自然保護區累計投入64億多元，帶動社會投入162億元，用於保護雲南洱海、湖北洪湖等35處自然保護區湖泊環境。
（六）創新發展模式。保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。一些自然保護區所在地政府積極探索發展特色產業、開展生態旅遊、實施生態保護補償等，妥善處理自然保護區管理與當地經濟建設及居民生產生活的關係。浙江省安吉縣推進生態立縣，強化安吉小鯢自然保護區建設管理，走出一條融發展經濟、消除貧困和保護環境為一體的新路子。貴州茂蘭自然保護區科學發展生態旅遊，吸納當地民眾參與保護與管理，建立反哺機制促進社區經濟發展。福建武夷山自然保護區實驗區是當地傳統茶園，保護區管理機構支持開發特色紅茶品牌，在不增加種植面積的情況下，茶農收入成倍提高。環境保護部等部門對自然保護區建設和經濟協調發展的經驗及時進行了總結推廣。
當前，我國仍處在工業化、城鎮化快速發展階段，生態環境保護壓力依然很大，自然保護區在建設和管理中還存在一些問題，面臨嚴峻挑戰。
一是保護與開發矛盾突出。自然保護區大多處於老少邊窮地區，經濟發展、生態保護、脫貧攻堅任務繁重。有的地方為追求經濟利益，多次不合理調整、甚至撤銷自然保護區；一些地方在自然保護區內，甚至在核心區和緩衝區內盲目開發建設，導致生態系統“碎片化”，影響了自然保護區生態功能和價值。部分建立時間較早的自然保護區將一些村鎮、農田、工礦企業劃入其中，制約了自然保護區健康發展。
二是管理機制有待健全。有的風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園與自然保護區交叉重疊，存在多頭管理等問題。一些自然保護區按照行政區界劃建，導致同一生態系統內分設不同的自然保護區，影響了生態系統完整性。部門間的協作配合還需進一步加強。多數自然保護區管理機構集行政、事業和企業職能於一身，政企不分、事企不分。現有法律法規對自然保護區的一些規定過於原則，操作性不強，處罰標準偏低。
三是基礎工作比較薄弱。大部分省級以下自然保護區機構建設不能滿足實際需要，有的甚至沒有專門管理人員。部分地方對國家級自然保護區的生態保護補償資金尚未到位，一些自然保護區運行管理經費不足，相關支持資金分散。部分自然保護區還沒有建立完善的科研監測系統，或僅開展了部分科研監測內容。還有不少自然保護區的土地權屬問題沒有得到有效解決，勘界立標等工作尚未全面完成。
四是區域布局尚需完善。與陸地生態系統相比，水生生物和海洋生態系統保護不足，包括海洋類型自然保護區在內的海洋保護面積約占我國主張管轄海域面積的4%，距《生物多樣性公約》提倡的到2020年10%的目標仍有明顯差距。一些生物多樣性豐富的地區還沒有建立自然保護區。
三、下一步工作打算
“十三五”期間，我們將緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持保護優先、自然恢復為主，以提高管理水平和改善保護效果為主線，以防止不合理的開發利用為重點，注重改革創新，嚴格執法監管，推進自然保護區建設和管理從數量型向質量型、從粗放式向精細化轉變，大力推進自然生態系統保護與修復。重點做好以下工作：
（一）加強法制建設。積極配合做好自然保護區相關立法工作。研究完善不同類型自然保護區管理辦法、自然保護區土地管理辦法，加快制定自然保護區降級退出機制、促進水生生物和海洋生態系統自然保護區建設等方面的規章和制度。督促指導有關省份結合實際制定完善自然保護區地方法規，鼓勵針對保護對象特殊、生態功能重要的自然保護區制定專門規章，推進“一區一規”。
（二）深化體制改革。積極推進三江源等國家公園體制試點，形成符合我國國情的自然保護地分類體系和管理體制，逐步解決多頭管理、碎片化等問題。落實領導幹部自然資源資產離任審計試點方案，嚴格執行生態環境損害責任追究制度，強化環境保護督察，督促地方政府和相關部門落實自然保護區管理主體責任，進一步明確自然保護區管理機構的性質和職責定位。科學劃定生態保護紅線，將各級各類自然保護區納入紅線範圍。加快構建自然資源資產產權制度，健全自然保護區生態保護補償機制，有效調動各方面積極性，形成“政府主責、部門協同、社會監督”的管理格局。
（三）夯實基礎工作。建成國家級和省級自然保護區天地一體化監測核查體系，健全自然保護區生態監測網路。規範和強化自然保護區科學考察和管理評估工作，繼續開展資源本底、生物多樣性、外來入侵物種、保護績效和管理機構狀況等調查評價。加強自然保護區基礎數據匯總、分析和整合，構建自然保護區信息化管理平台。督促有關地方加快健全自然保護區管理機構，加強人員和經費保障，強化一線科研監測工作；明確自然保護區及其功能區範圍，加快進行勘界立標，完善區界標識和警示設施。
（四）實施綜合治理。積極實施生物多樣性保護重大工程以及濕地保護與恢復、瀕危野生動植物搶救性保護等山水林田湖生態工程。最佳化和整合相關財政資金，加大支持力度。強化自然保護區規範化建設，優先建立一批水生生物和海洋類型自然保護區，加強保護小區和保護區群建設，對居住在自然保護區核心區與緩衝區內的居民有序實施生態移民。構建相鄰自然保護區間的生態廊道，健全生物多樣性保護網路，全面提升各類生態系統穩定性和生態服務功能，築牢生態安全螢幕障。
（五）嚴格監督管理。定期開展自然保護區監督檢查，對國家級自然保護區每年開展兩次遙感監測，對省級自然保護區每年遙感監測一次，重點區域加大遙感監測頻次。提高涉及自然保護區建設項目的準入門檻，制定負面清單，強化規劃環評約束，細化項目環評要求。嚴肅查處各類違法行為，採取約談、掛牌督辦、曝光等手段，強化問責監督。組織開展自然保護區內人類活動排查，規範旅遊等開發活動，對存在的問題進行治理整改。加強信息公開，引導公眾參與自然保護區監管，研究建立自然保護區公共監督員制度。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大及其常務委員會歷來高度重視包括自然保護區健康發展在內的生態文明建設，不斷加強立法和實施監督，有力推動各項工作開展。我們將按照黨中央、國務院的決策部署，繼續切實加強自然保護區建設和管理，加快推進生態文明建設，為建設美麗中國、全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興中國夢作出新貢獻。