國務院關於城鎮保障性住房建設和管理工作情況的報告

國務院關於城鎮保障性住房建設和管理工作情況的報告是國務院於2011年10月25日發布，自2011年10月25日起施行的法律法規。

--2011年10月25日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議上
住房和城鄉建設部部長姜偉新
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委託，向全國人大常委會報告城鎮保障性住房建設和管理工作情況，請予審議。
一、“十一五”時期城鎮住房保障工作的進展情況
黨中央、國務院高度重視住房保障工作，全國人大給予了大力指導和支持。1998年以來，在推進城鎮住房商品化的同時，也探索推進了住房保障工作。低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困難得到緩解。
（一）住房保障工作逐步推進。
按照中央的決定，從1998年開始對城鎮住房制度進行全面改革。當年，國務院印發了《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號），提出停止住房實物分配，推進住房商品化、社會化；對最低收入住房困難家庭提供廉租住房，對中低收入住房困難家庭供應經濟適用住房。在這個過程中，一部分低收入家庭以房改價購買了原住公房，一部分家庭購買了經濟適用住房。因當時住房整體水平不高，低收入家庭與其他收入家庭的住房條件差距不大，矛盾不十分突出。保障性住房建設的數量也不大。
2003年之後，受多種因素影響，商品住房價格上漲較快，漲幅高於城鎮居民家庭特別是大大高於低收入家庭收入增幅，低收入家庭的住房支付能力不足，住房困難問題逐步顯現。2003年，國務院發出了《關於促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發〔2003〕18號），要求調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房；建立和完善廉租住房制度，要求各級政府以財政預算為主、多渠道籌集住房保障資金；把經濟適用住房定位於具有保障性質的政策性商品住房。從此，我國開始實行了商品住房為主、同時推進保障性住房建設的城鎮住房發展體制。
經過幾年的實踐，2007年和2008年，國務院發出了《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號）和《關於促進房地產市場健康發展的若干意見》（國辦發〔2008〕131號），要求加快建立以廉租住房為重點、包括經濟適用住房在內的多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。同時，針對大量的城市、工礦（含煤礦）、林區、墾區棚戶區居民住房困難、居住環境差的問題，開始對各類棚戶區實施改造；推動部分商品住房價格上漲較快的大中城市建設限價商品住房；從2010年開始，在大中城市建設公共租賃住房。這期間，國家確立了保障性住房建設由地方負責、中央給予支持的工作機制，明確了保障性住房建設中的土地、財稅和信貸支持政策；國務院及有關部門先後制定了廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房建設和管理以及棚戶區改造的辦法，並加強了監督檢查工作。
（二）住房保障工作取得一定成效。
住房制度改革推進了城鎮住房的發展，城鎮人均住房建築面積由1998年的18.7平方米提高到2010年的31.6平方米。“十一五”期間，全國開工建設各類保障性住房和棚戶區改造住房1630萬套，基本建成1100萬套。到2010年底，全國累計用實物方式解決了近2200萬戶城鎮低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困難，實物住房保障受益戶數占城鎮家庭總戶數的比例達到9.4％，還有近400萬戶城鎮低收入住房困難家庭享受廉租住房租賃補貼。保障性住房建設，改善了低收入家庭住房條件，對促進經濟成長與社會和諧發揮了重要作用。
（三）住房保障工作任務仍很艱巨。
據調查，到2010年底，我國仍有2000多萬戶城鎮低收入和少量中等偏下收入家庭的住房不成套，設施簡陋。其中1000多萬戶居住在棚戶區中。棚戶區房屋破舊擁擠，廚衛設施不全，有的甚至存在安全隱患。幫助這些居民較快地解決住房困難，是黨和政府義不容辭的責任。
另外，城鎮新就業職工和常住外來人口的住房困難問題也比較突出。我國正處於城鎮化快速發展時期，每年新增城鎮人口1500多萬。新就業職工和常住外來務工人員由於積累少，住房支付能力弱，他們中的一部分租住在地下室、城中村里，住房條件十分困難。這一群體是城鎮經濟發展的重要力量，幫助他們解決基本居住問題，對促進經濟發展和社會穩定十分重要。針對這一群體的特點，我們主要向他們提供租賃住房，解決他們的階段性住房問題。
二、現行城鎮住房保障的基本政策
經過幾年的探索和實踐，我國基本形成了市場供給與政府保障相結合、以市場供給為主的城鎮住房政策框架，初步建立了住房保障制度。
（一）城鎮保障性住房的種類。
住房保障有實物保障和貨幣補貼兩種方式。實物保障性住房按照供應方式，可以歸納為租賃型保障房和購置型保障房。租賃型保障房有廉租住房和公共租賃住房；購置型保障房有經濟適用住房、限價商品住房和各類棚戶區改造住房。
1.廉租住房。由公共財政出資建設，以低廉的租金面向城鎮低收入住房困難家庭配租。建築面積控制在50平方米以內。
2.公共租賃住房。由公共財政投資或企業和其他機構投資建設，面向城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租。各地根據需要，可建設成套住房，也可建設宿舍型住房。適應這一群體的特徵和住房需求，建築面積以40平方米左右的小戶型為主。租賃關係穩定，租金略低於市場租金。
3.棚戶區改造安置住房。城市和國有工礦（含煤礦）、林區棚戶區改造由政府適當補助，企業和個人也出部分資金進行建設。墾區危房改造由政府適當補助，個人出資建設。
4.經濟適用住房。由政府提供政策支持，主要由企業投資建設，面向有一定支付能力的城鎮低收入住房困難家庭配售。建築面積控制在60平方米以內。購買後不滿5年，不得上市交易，確需轉讓的，由政府按照原價、考慮折舊等因素回購；購買後滿5年，可以轉讓，但要按規定交納增值收益（具體由地方規定），並規定在同等條件下政府優先回購。
5.限價商品住房。這項政策在房價較高的城市實行，面向中低收入無房或住房困難家庭供應，建築面積一般在90平方米以內。各有關城市都規定了購買條件、上市交易的條件和上市交易的收益調節辦法。
在進行實物住房保障的同時，也對城鎮部分低收入住房困難家庭發放租賃住房補貼，支持他們在市場上租賃住房。
（二）保障性住房建設的支持政策。
一是財政投入。住房保障資金納入各級財政年度預算安排。中央財政對公共租賃住房、各類棚戶區改造以及中西部財政困難地區的廉租住房給予補助。二是確保用地落實。對符合規定條件的廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房、棚戶區改造安置住房建設用地，在土地供應計畫中優先安排，依法以行政劃撥方式供應。三是實行稅費減免。對廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房、棚戶區改造安置住房的建設、買賣、經營等環節涉及的城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅、印花稅、營業稅、房產稅等予以減免；對涉及的城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金予以免收。四是引導金融機構加大和規範金融支持。對廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房建設和棚戶區改造項目，根據項目特點，分別明確了借款主體、條件、利率、期限等信貸政策。在風險可控的前提下，按照商業可持續原則，優先給予貸款支持。
（三）因地制宜確定住房保障範圍和方式。
保障性住房的幾種類型，對應了不同收入、不同類型的住房困難群體，是隨著住房保障工作的推進和經濟發展水平的提高，逐步形成和發展起來的。我們對住房保障範圍和標準的確定，堅持以滿足基本住房需求為原則，保障範圍主要包括低收入、中等偏下收入的無住房和住房困難家庭，以及棚戶區（危舊房）居民。在建設標準上規定，保障性住房建設要戶型小、功能齊、質量可靠。
考慮到各地區經濟社會發展水平、城鎮化進程，以及住房市場狀況差異較大，住房保障方式不搞一刀切。實踐中，由各地區結合本地實際情況，因地制宜地確定保障房類型。我們考慮，這幾年，住房保障實行以實物保障為主；經過今後幾年的努力，住房供求關係緩和以及住房租賃市場有了一定發展後，將逐步轉為以貨幣補貼為主。
三、“十二五”住房保障目標和今年計畫執行情況
（一）關於“十二五”住房保障目標的考慮。
住房水平是社會發展的重要指標。中央提出到2020年實現全面建成小康社會的目標，住房是重要方面。我們考慮，屆時絕大多數城鎮家庭都能夠居住在符合文明、健康標準的成套住房中。
多年來，我國經濟持續快速發展，政府財力明顯增強，加快解決城鎮低收入和部分中等偏下收入家庭的住房困難問題有了一定的條件。住房城鄉建設部會同有關部門根據各地上報數據研究提出，今後五年建設城鎮保障性住房和棚戶區改造住房3600萬套（戶），到“十二五”末，全國保障性住房覆蓋面達到20％左右，力爭使城鎮低收入和部分中等偏下收入家庭住房困難問題得到基本解決，新就業職工住房困難問題得到有效緩解，外來務工人員居住條件得到改善。
“十二五”時期的保障性住房將重點發展公共租賃住房，特別是人口淨流入量大的大中城市要較大幅度提高公共租賃住房建設的比重；在安排年度建設任務時，計畫頭一兩年多一些，後幾年少一些。
（二）今年計畫執行情況。
十一屆全國人大四次會議通過的《政府工作報告》提出，今年開工建設城鎮保障性住房和棚戶區改造住房1000萬套。國務院多次專題研究部署保障性住房建設和管理工作。各有關部門根據各自職責，完善政策措施，加強協作配合。地方各級政府都把這項工作提到重要工作日程，創新機制，加大投入，精心組織，積極推進。
1.建設進度總體順利。今年1000萬套保障性住房的構成是，廉租住房165萬套、公共租賃住房227萬套、經濟適用住房110萬套、限價商品住房83萬套，以及各類棚戶區改造415萬套。此外，還計畫新增發放廉租住房租賃補貼60萬戶。
年初，住房城鄉建設部代表保障性安居工程協調小組與各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團簽訂了目標責任書。各地很快把任務落實到市縣和具體項目，並逐級簽訂了目標責任書。在各地區、各有關部門的共同努力下，城鎮保障性住房建設進展順利。截至9月底，已開工986萬套，占年度計畫的98％。現在看，可以在11月底前全部開工。
2.建設資金基本落實。今年保障性住房建設需投入資金1.3萬多億元。其中，經濟適用住房、限價商品住房建設投資4000多億元，這類保障性住房主要由社會投資，通過銷售實現資金平衡；各類棚戶區改造投資5000億元，這部分投資由政府補助一部分，主要通過企業籌一點、住戶拿一點等辦法解決；廉租住房和公共租賃住房建設投資4000多億元，這類保障性住房主要由各級政府、用工企業、社會機構投資等解決。各類保障性住房投入資金在建設和運營期內暫不到位的，在符合風險防範要求的前提下，利用銀行信貸等金融手段解決。
今年中央財政分批下達了1522億元補助資金。財政部、發展改革委、住房城鄉建設部、人民銀行、銀監會等部門制定了加強建設資金管理的措施，督促各地切實落實配套建設資金，規範利用企業債券融資，加大信貸支持力度，擴大住房公積金貸款試點等，多渠道籌措建設資金。
各省（區、市）也加大了投入力度。通過增加省級財政補助、安排中央代發的地方政府債券資金、提高土地出讓收益提取比例、從當年超收收入安排、組建保障性住房融資平台等方式增加投入。不少城市在商品住房建設中配建保障性住房，在保障性住房項目中配建商業設施，以平衡保障性住房建設資金。
3.土地落實情況較好。國務院要求，各地保障性住房、棚戶區改造住房和中小套型普通商品住房用地供應量不得低於住房用地供應總量的70％。國土資源部在今年土地供應計畫中單獨列出了保障性安居工程用地，優先安排，應保盡保。各地採取了很多措施落實建設用地。今年1-9月，全國已落實保障性安居工程建設用地4萬多公頃。為方便民眾生活和就業，一些城市還儘量在道路沿線和捷運站點周圍建保障性住房。
4.工程質量總體可控。按照國務院的部署和要求，住房城鄉建設部和監察部把保障性住房的工程質量管理納入對各地督查、約談和問責的範圍。住房城鄉建設部印發了加強保障性住房工程質量管理的檔案，多次召開會議部署和進行檢查。各地有關部門普遍加強了工程質量監管工作，在選址、設計、建材、施工、驗收等環節嚴格把關。對發現的“瘦身鋼筋”等問題及時調查處理。日前，住房城鄉建設部對各地在建的保障性住房開展了質量安全檢查。從檢查情況看，保障性住房工程質量總體上是好的。
5.努力加強分配和使用管理。保障性住房的分配和使用管理責任主要在地方。國務院對保障性住房的分配管理十分重視，要求務必做到過程公開透明、結果公平公正、使用合理有序。各地都公布了住房保障準入標準，建立了申請、審核、輪候、配租配售和公示制度。不少地方還對保障性住房使用管理進行了動態監測。
為了完成國務院關於今年計畫的保障性住房和棚戶區改造項目在11月底前保質保量地開工，各地公開項目信息、方便社會監督的要求，4月份，國務院辦公廳組織8個督查組，對北京、遼寧、上海等16個省（區、市）落實房地產市場調控政策、推進保障性住房建設情況進行了督查。按照中央加快轉變經濟發展方式監督檢查工作領導小組要求，在7月份各地集中組織開展保障性住房政策落實情況自查的基礎上，由監察部和住房城鄉建設部具體安排，9月份又對20個省（區、市）進行了重點督查。住房城鄉建設部還向每省派出了巡查聯絡員，常駐各地促開工、促質量、促後期管理。各有關部門也加強了督促檢查。財政部對各省區部分市縣中央補助資金的申請和使用情況進行了專項檢查。國土資源部對保障性安居工程用地落實進展實行按月調度、檢查。發展改革委、農業部、林業局分別對國有工礦（含煤礦）棚戶區改造、墾區危房改造、林區棚戶區改造進行了監督檢查。監察、審計部門加大了監督檢查力度，對資金籌措和使用、政策執行、保障房質量和分配等方面的問題提出了整改意見。各省（區、市）也開展了專項巡查工作。到9月底，各市縣均按要求公開了保障性住房建設信息。
四、存在的主要問題和下一步工作安排
從總體上看，我國住房保障工作還處於探索階段，存在不少矛盾和問題，既有住房保障制度不夠健全、政策不夠完善的問題，也有管理不到位和實施過程中操作不規範的問題，需要及時總結經驗，完善制度，加強管理。
（一）存在的主要問題。
一是地方保障性住房規劃布局有待改善，交通等外部配套設施的建設相對滯後。少數地方保障性住房項目選在離城市中心較遠的地方，配套設施沒能同步建設，建成後遲遲不能入住，或是入住了但生活不方便。有的保障性住房內部空間結構不合理，影響了使用功能。
二是保障性住房工程質量有待提高。有的地方一些保障性住房設計、施工、監理、驗收質量把關不嚴，個別工程還使用了不合格的建築材料，存在質量安全隱患。
三是分配和運營管理方面還存在不少問題。家庭和個人住房、收入以及金融資產等情況基礎信息不足，核定有一定難度。一些地方出現了騙租、騙購的情況。有的家庭收入增加了，但仍然不退出保障性住房，民眾意見很大。
四是建設資金籌措和征地拆遷壓力比較大。今年建設任務比去年有較大增加，一些地方資金籌措存在一定困難，中西部地區資金壓力更大一些；有些地方的保障性住房用地未能及時完成征地拆遷，拉長了建設周期。
五是頂層設計不夠。我國保障性住房建設和管理總體上帶有探索性質，包括政策、機制、保障範圍、保障方式等，還需要在實踐中不斷完善。同時，也有前後政策如何更好銜接的問題。比如經濟適用住房，早期的供應範圍比較寬，套型面積標準、上市交易規則等與後來調整的政策不完全一致，也造成了一些社會誤解。
六是法規建設滯後。現行住房保障政策都是以規範性檔案形式發布的，雖有一定效力，但未形成法律制度約束。工作中，還存在著政策邊界不夠清晰、利益調節和退出機制不夠完善等問題。這些都需要在實踐中不斷總結和完善，並以法規的方式加以規範。
（二）下一步工作安排。
保障性住房的建設、分配和管理事關社會公平和民眾福祉，事關經濟又好又快發展和社會和諧穩定。市場供給和政府保障都是解決住房問題的方式，兩者相輔相成，不可或缺。為了完善政策、加強管理，在總結前一段住房保障工作的經驗的基礎上，國務院辦公廳日前印發了《關於保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發〔2011〕45號），提出了住房保障工作目標和原則，確立了公共租賃住房作為保障性安居工程建設重點，明確了土地供應、財政投入、企業融資、信貸、稅費減免各項支持政策，並對提高規劃建設和工程質量水平、建立健全分配和運營監管機制等提出了要求。國務院10月11日在湖南省長沙市召開工作座談會，專題研究部署加強保障性住房質量和分配管理工作。我們將堅持住房改革的市場化方向，總結和完善住房保障制度，邊實踐、邊研究、邊改進，進一步做好工作。
1.深入研究住房保障制度，做好政策頂層設計和法規建設。我們將認真總結這些年住房保障工作的經驗，借鑑國外經驗教訓，從理論上和政策上深入研究探索我國住房保障的規律性問題，做好住房保障制度設計。研究如何發揮政府、社會、企業和居民等各方面的積極性，做好我國的住房保障工作。十一屆全國人大常委會將住房保障法列入立法規劃。這兩年我們做了大量調研工作，有序推進。
2.從實際出發安排保障性住房建設年度計畫。我們將督促各地確保今年1000萬套保障性住房在保證質量的前提下全面開工建設。提前安排明年工作，按照“按需申報，自下而上”的原則，確定明年的建設計畫。我們將提早做好項目、資金和土地的預安排工作，以便實施好明年的保障性住房建設任務。中央將繼續加大資金補助力度，各地也要加大資金投入。
3.加強保障性住房規劃建設和質量監管工作。我們將進一步督促地方提高規劃設計水平，合理布局，科學選址，避開地質災害易發區域，把保障性住房安排在交通便利、基礎設施齊全的地段。集中建設的保障性住房，要充分考慮居民就業、就醫、就學、出行等，加快完善公共運輸系統，同步配套建設生活服務設施。推廣在商品住房小區中配建保障性住房的做法，促進不同收入群體混合居住、和諧發展。
我們將更加重視保障性住房質量問題。繼續推行項目法人對住房建設質量負永久責任，其他參建單位按照工程質量管理規定負相應責任；推行參建單位負責人和項目負責人責任終身制。推廣施工現場工程質量責任標牌，公示建設、勘察、設計、施工、監理單位和負責人，並在建築物明顯位置設定永久性標牌，接受社會監督。會同各地開展工程質量安全隱患排查工作，發現問題，及時糾正，並嚴肅處理有關責任單位、責任人。
4.完善保障性住房公平分配和運行管理機制。進一步加強制度建設，規範申請審核和配租配售程式，並予以公開。督促地方進一步嚴肅工作紀律，加強管理，嚴禁以任何形式向不符合住房困難標準的家庭供應保障性住房，努力防範騙購騙租保障性住房和變相福利分房等行為。完善保障性住房分配、使用的公眾監督機制。指導各地健全住房保障管理機構，落實經費，充實人員，提高素質。我們將進一步研究保障性住房退出機制。一方面，通過控制保障性住房戶型面積，引導保障對象當收入條件改善、具備了一定經濟能力後自然退出。另一方面，對租賃性保障房，要研究制訂合適的、動態的、有利於退出的租金標準；對購置型保障房，要完善並嚴格執行交易時對收益調節的規定，消除牟利空間，確保保障性住房公平配置、合理使用。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，對保障性住房建設和管理情況進行專題詢問，充分體現了全國人大常委會對住房保障工作的高度重視和關心，也是對我們工作的檢查和支持，必將有力推動住房保障制度的完善和具體工作的落實。在此，我們向全國人大常委會表示衷心的感謝!我們將按照全國人大常委會的審議意見，進一步改進工作，以高度的責任感，進一步做好住房保障工作。