司法職業保障制度建設的調研報告
一、通過立法加強司法職業保障制度建設1. 當前司法職業保障存在的問題、原因及危害
在所有的國家權力中，審判權是一種比較弱小的權力，容易受到其他國家權力的干預。 長期以來，由於我國一直採用統一的幹部人事管理制度，法官也納入《公務員法》進行調整，作為黨政幹部中的一類加以管理，沒有任何特殊的職業保障措施和制度。法官所享受的實際待遇不如同級人民政府的工作人員，該局面對我國法院建設和法官職業化產生不利的影響。首先，優秀的法律人才都不願意進法院。其次，不利於法官隊伍的穩定。再次，不利於法官的廉政建設。
司法權威的缺失主要表現在：一是司法裁決缺乏終局效力，對生效判決再審的數量過大，這意味著司法制度是自己不斷地否定自己，支撐司法權威的基礎令人懷疑。二是公眾對司法的公正和有效性持懷疑態度。判決中的日常經驗、常理、情理分析和判斷被公眾認為法官憑藉的是想像力和推理，並不符合常理和情理。三是生效判決的既判力得不到有效實現，“執行難”仍是一大難題。四是司法腐敗、司法不公還在不同程度存在，導致一些民眾“信訪不信法”，申訴、上訪不斷增多。另外，司法體制還不能獨立於行政體制，人、財、物還受制於地方。以上現象的存在，既是司法權威蘊含危機的反映，也透視出司法權威缺失有其深刻的社會、制度和現實根源。
司法缺乏權威，對現實社會影響較大。司法權威應是一種社會文化，社會信仰。司法權威不僅僅是司法機關本身的事情，它是黨的權威、國家權威的重要組成部分，它關乎憲法、法律在社會各個層面的有效實施，關乎和諧社會的構建。如果司法喪失了權威，不但會動搖司法的合法性基礎，而且黨和國家的權威也會受到影響。為了保證法官能夠排除各種不正當、非法的干擾，依法獨立行使審判權，我國必須建立起完善的司法保障體系。
2. 司法權威要依靠清正廉潔的法官隊伍來保證，靠公正、高效的司法活動來實現。法律只有被公正、高效地適用，才能得到人民民眾的自覺擁護和一體遵從，才能真正樹立和維護司法權威。
3. 加強司法職業保障和司法權威的建議
（一）必須堅定不移地堅持“三個至上”，牢固樹立正確的司法指導思想。要堅持黨的領導，主動接受黨的領導，保持正確的政治方向。緊緊圍繞黨和國家工作大局開展各項審判工作，傾力追求程式、實體、形象公正，實現法律、社會、政治效果的高度統一，不斷提高司法公信力，使人民法院的工作得到黨和人民的支持和認同。
（二）必須大力加強法官隊伍建設。要提升司法權威，首要前提是司法機關要做到內強素質、外樹形象，著力提高隊伍的政治素質、業務素質，做到廉潔司法。要把德才兼備特別是具有責任心和秉公執法精神的優秀法官放到審判第一線，把違法違紀、損害法院形象的害群之馬堅決清除，把素質不高、不合格的法官堅決調離審判崗位，使公眾信賴我們法官的人格、能力，進而產生對司法的認同。
（三）要著力提高司法能力，把每一起案件都辦成鐵案。要注意維護法院判決的既判力，對事實已無法查清的案件慎用發回權，對生效判決的再審改判更要慎重，以避免引起公眾對司法的懷疑以及不合理的過高期望值。
（四）必須確保生效判決及時執行。司法權威最終取決於司法裁判的有效執行。判決的有效執行直接關係到法律權威的實現程度，它是法律權威的最終體現。“遲到的正義就是非正義。”如果生效判決不能得到及時執行，司法就無法滿足人們對正義的期待，權威也就無從談起。今年開展的執行積案的清理，必將會進一步推動司法權威的樹立。
（五）必須自覺接受監督。任何權力都來源於人民，任何權威都是由人民賦予和認可的，我們要公開審判的每一個環節，自覺接受廣大人民民眾的監督，通過公開開庭向旁聽民眾進行生動具體的法制教育，讓人民了解法院，了解法院審判案件的每一個過程，進而認可法院的判決，支持法院工作。
（六）必須營造良好的輿論氛圍。人民法院要充分行使法律賦予的通過審判活動開展法制宣傳教育的職能，增加正面輿論效應，讓民眾支持法院依法公正獨立審判；同時規範媒體的輿論監督，減少失實報導，倡導全社會增強法制觀念，尊重司法裁判，讓司法權威植根於民眾心裡。
二、建立對非法干預司法機關依法獨立辦案行為責任追究制度 1、在獨立辦案的實施過程中，我國的司法機關和司法人員所遇到的阻力是非常巨大的。這種阻力往往來自各個方面，有行政權力的非法干預、政黨非法干預、權力機關的非法干預、個人的非法干預以及司法機關內部管理體制所帶來的干預。主要表現在：
執政黨的某一領導的非法干預，比如黨委書記、副書記或者分管政法工作的政法委書記的非法干預。他們進行干預的方式，一般是採用批條子，在條子上提出具體的處理要求，或者不提出具體要求，但其批示肯定會讓法官明白其意思表示是什麼，法官也就心領神會該怎么處理自己經手的案件。如果法官不能按照黨委或者某一重要領導的意思處理某一案件，則有可能承擔由此而產生的對己不利的各種後果。當然，黨委或者起某一重要領導的批示，一般不會直接發給某一具體經辦案件的法官，而是通過該法官的直接上司，一級一級地壓下來，最後由具體承辦法官加以執行。不可否認，這種干預對司法獨立原則確實是一種破壞，是違反憲法和相關法律的規定的。
權力機關的非法干預。我國的國家權力機關有權對司法活動進行監督，人民法院也應當接受其監督。但是，在司法實踐中，有些權力機關卻將監督理解成了干預，時常利用自己手中的權力干預法院的審判活動有些甚至直接干預案件的具體處理，要求法院按照其意見作出判決或者處理決定。現在，國家權力機關又採取了一種名為“個案監督”的方式，對法院的案件進行監督，往往是具體指示如何處理某一案件，並要求按其意見辦理，否則，就會再次干預，直至符合其意見為止。這種干預是不符合憲法規定的本意的，是對司法獨立原則的侵犯，是不應當提倡的。
個人的非法干預。毫無疑問，個人對司法活動的非法干預，要么是有關係，要么是有權勢。也就是說，只有那些與法院院、庭長和法官關係密切的人，以及那些有權有勢、能夠管住法官的任免、升遷的人，才有可能對司法活動進行干預；如果一無關係，二無權勢，根本就不可能對司法活動施加影響，進行干預。然而，無論是基於密切關係的干預，還是基於權勢的干預，都必然是對司法獨立原則的非法干預，都必然導致司法不能真正獨立，這是現代法治國家所不能允許的。
法院的內部管理體制所導致的內部不當干預。法院上下級之間只是一種監督與被監督的關係，不能由上級人民法院領導下級人民法院。然而，現實並非如此。法院內部根本就未實現內部獨立，其具體表現有三：其一，法院院長、庭長對案件的審理以把關為名進行干預，案件的處理結果要由院長或者庭長審批、簽發，法官及合議庭在事實上沒有決定權；其二，法院內部設立了一個不是審判組織的審判組織，那就是審判委員會。它負責對重大、疑難案件進行討論，但它只是聽取合議庭的匯報，並不直接審理案件。在聽取匯報的基礎上，它有權直接作出決定，然後由合議庭無條件的執行。它在討論案件時，並不尊重合議庭的意見，而是經常性地直接改變合議庭的決定。這就使得合議庭有時形同虛設，法官也成了一種擺設。其三，下級人民法院經常就某一案件的具體處理問題請示上級人民法院，上級人民法院也經常指示下級人民法院應當如何處理某一具體案件。這種做法既違背了司法獨立原則，也與兩審終審制度相對立，是一種不合法的行為，應當堅決加以改變。
2.（1）徹底改變司法的行政化傾向，排除行政權力對司法的非法干預。首先，司法經費獨立預算，不再依靠當地政府撥款。全國司法系統的經費由最高司法機關編制預算，報全國人大審批後統一執行。經全國人大審批後的經費，由最高司法機關統一管理和支配，下撥給地方各級司法機關，從而擺脫司法經費對地方財政的依賴。其次，改變完全按行政區劃設定司法機關、使之與行政機關平行設定的做法。可以考慮在全國根據需要設立若干司法區，在各司法區設立高級人民法院和人民檢察院，再在各省設立若干中級人民法院和人民檢察院，分別隸屬於不同司法區的高級人民法院和人民檢察院，基層人民法院和基層人民檢察院的設定，則仍可以按縣或市轄區設立，以便於當事人進行訴訟。這種設定方法，可以避免地方行政機關對司法的不當干預。第三，法官和檢察官的級別應當按照法官法的規定實行等級制，而不應當按照行政級別評定什麼部級、廳局級、處級、科級法官和檢察官。這樣就可以擺脫行政機關對法院幹部編制的控制，使行政權力失去又一塊干預司法的基石，有利於司法獨立的實現。
（2）改善執政黨對司法工作的領導方式，杜絕執政黨對司法工作的非法干預。對於具體案件的處理，執政黨不應當以任何藉口進行干涉。也就是說，執政黨及其領導人和下屬機構都不得指示、命令法院對某一具體案件作出如何處理，更不能強制法院完全按照其批示或意見處理某一具體案件。嚴格地講，在依法治國的今天，執政黨更應當依法加強對司法工作的領導，採取措施支持和保證司法獨立原則的貫徹實施，而不應對司法工作進行非法干預。
（3）改變司法機關的設定體制，避免權力機關對司法工作的非法干預。根據我國現行憲法規定，各級國家權力機關依法對各級法院和檢察院的司法工作進行監督。但如果對司法體制進行改革，不再按行政區劃設定司法機關，則權力機關的監督體制也得進行相應的改革。只有最高司法機關由最高國家權力機關產生，地方各級司法機關不再由地方各級權力機關產生，而由其上級司法機關產生。改革之後，只有最高司法機關對最高權力機關負責，而地方各級司法機關只對其上級司法機關負責，不再對地方各級權力機關負責。這樣，由於地方各級權力機關對地方各級司法機關不再具有管轄權，從而就可以避免地方各級權力機關對地方各級司法機關施加影響，進而對地方司法機關的具體司法活動進行干預。顯然，這有利於司法獨立原則貫徹實施。當然，最高權力機關應當有權對各級司法機關的司法活動實施監督。但這種監督也只能是對各級司法機關是否嚴格遵守憲法和正確適用法律實行監督，而不應是對具體的個案提出具體處理意見，命令各級司法機關遵照執行。只有如此，才能真正體現司法機關的獨立性，才能保證司法獨立。
（4）提高司法人員的各項素質，抵擋有關個人對司法工作的非法干預。個人對司法工作的非法干預，主要是基於關係或權勢，能否抵擋住個人的非法干預，則與司法人員的各方面的素質密切相關。如果他們具有嚴格依法辦案，秉公執法，不畏權勢，大公無私等品質，則可以在辦案的過程中不受有關個人的非法干涉。問題是，現在的法官素質並不太高，受各種私利的影響，根本就無法抵擋、也不願抵擋來自有關個人的非法干預。他們往往在關係和權勢面前捨棄法律原則，為關係戶或有權有勢者所利用，從而失去了自我，不能獨立地依法處理與這些人有關或者有這些人打了招呼的案件。解決這一問題，必須加強法官的素質教育，提高他們的各個方面的素質。使他們明確依法、公正、獨立辦案是他們應盡的基本義務，否則就應當退出法官的退伍。
（5）改革法院的內部管理體制，排除妨礙內部獨立的各種因素，確保司法獨立的實現。首先，應當廢除法院的院庭長審批案件的制度。嚴格地講，法院的院庭長審批案件均無明確的法律依據，法律並沒有規定他們對案件具有最終的審批權，法律也沒有規定他們的審批是處理每一個案件的必經程式。他們對案件的審批，其實就是損害了合議庭和獨任法官審理案件的獨立性，是內部不獨立的具體表現之一。其次，應當廢除審判委員會討論決定案件的制度。最好是取消審判委員會的設定。我國法院組織法規定在法院內部設立審判委員會，它們有權討論決定重大或疑難案件以及其他重大問題。審判委員會所擁有的這種權力，明顯地削弱了司法獨立原則。廢除它們討論決定案件的權力，必然有利於司法獨立原則的實現。如果能夠取消審判委員會，則更有利於法官依法獨立行使職權。第三，應當摒棄案件請示制度，讓各級司法機關在自己的職權範圍內，能夠完全獨立地行使職權，在處理具體案件時，不再受上級司法機關的支配。上級司法機關也應當自覺地避免對下級司法機關如何處理具體案件發號施令，並要求下級司法機關按其意見作出判決或者決定。只有如此，才能真正地在司法機關內部實現司法獨立，才能使司法獨立原則在司法機關內部落到實處。
三、完善懲戒妨礙司法機關執行公務、拒不執行司法機關依法作出的公正裁決等違法犯罪行為的法律規定 1.處理拒不履行法院判決、裁定行為中存在的問題及原因
一是執行力度不夠，重審輕執的傾向一直沒有改變。重審輕執是重實體輕程式的具體體現。在法院中執行人員數量不夠，素質不高、裝備落後，沒有為執行提供良好的基礎，是導致執行工作不利的一個重要原因。
二是關於強制的法律制度不健全，影響了執行的力度。執行規範不完善，導致執行中出現一定的無法可依的現象，給不法分子以可乘之機。另外，由於法律規定不明確，法院膽子不夠大，執行人員怕執行出問題要承擔責任，有種種顧慮。
三是存在著執行人員執行不嚴的現象。個別法院和執行人員不嚴肅執法，不秉公執法，徇私枉法，知法違法，濫用職權，玩忽職守，辦關係案、人情案。當然這也與強制執行規定不健全有關。
四是由於執行面臨的環境不好，法院有時難以抵制存在的種種干擾。有民眾守法意識不強，有地方保護，有人大、政府等部門及其領導的影響與干涉等等。這些都影響到法院的執行力度和效果。
2.針對拒不履行法院判決、裁定行為的對策。
第一是提高執行人員素質，在裝備上加強執行力量。執行工作過程中，既要嚴格執法，也要不斷改進執法的方法、提高執法水平，因此對執行人員的個人修養、工作藝術等各方面素質也應有更高的要求，對於被執行人所採取的強制措施是“不得已而為之”，而更為重要的是力爭將當事人抗拒執行的意圖消滅在萌芽狀態，從而營造一種良好的執法軟環境。執行人員不但應精通相關法律知識，還要需要不斷提高自身的修養，豐富自身閱歷，在執行過程中注意對法律的宣傳和對當事人心態的調整，從而做到防患於未然。
第二是高度重視執行實踐中的程式公正。案件執行應實行流程管理制度。只要是按照法定程式，按照執行流程在操作，依法、文明執行，就應該認為這個執行是公正的。即使在實體處理中，可能會出現當事人拒不執行法院判決、裁定的情形，法院也不會因執行程式上的過失或瑕疵，讓當事人逍遙法外，失去法律的威懾作用，使觸犯刑律的人得不到及時、有效的制裁。
第三是加強對拒執行為刑事責任的認識，加大刑事制裁力度。我國刑法對拒執罪的規定過於簡略，加之刑法理論界對該罪研究較少，司法實踐中存在一些模糊認識，因此法院適用的並不多，這也導致“拒不執行法院判決、裁定”的情形屢屢發生。
第四是逐步強化執行人員的追訴意識。在以往的執行實踐中，遇見當事人拒不執行法院判決、裁定的情形，我們的執行人員，或因認識不足，或因求助協調，往往甚少利用刑法第313條及其司法解釋，常常是大事化小，小事化了，不僅助長了當事人的囂張氣焰，而且還人為地助長了“執行難 ”。所以說，執行人員在執行過程中，根據所掌握的證據情況，如認為行為人的行為有可能構成拒執罪的，應齊備卷宗材料，逐級向上反映，待決定後，依法律程式，追究當事人的刑事責任，以維護法院判決、裁定的嚴肅性，達到預防犯罪、懲治犯罪的目的。
